台湾城乡的博弈与融合
因电视剧《薰衣草》开播而迅速走红的飞牛牧场
图源：travel.qunar.com
2000年按城镇化水平划分的台湾乡镇地图[1]
台湾岛屿可居住面积有限，人口主要集中在西部海岸带沿线的地势较平坦地区。从上世纪50年代开始，城市的扩张逐渐在有限的开发土地范围内吞噬农村面积，继而又从行政、经济等多方面挤压农村资源，造成了城乡发展不统一的局面。
01
台湾近代的城乡关系发展
台湾岛屿土地的真正开发仅有300多年的历史，而影响近代土地利用与城乡空间形式及质量者亦仅有半世纪之历程[3]。在全球发展的背景下，台湾地区的城乡关系在不同时期的不同做法中不断累积矛盾，逐渐形成了不对等的关系。
50年代起，工业化和城市化高歌猛进，城乡风貌成为了城区高速发展的牺牲品之一。在多轮的城乡权利博弈中，逐渐破碎化的土地产权更是促成了“城乡生态破碎化”。
随着台湾的进一步发展，人们开始更注重经济以外的生活品质。结合气候变化等国际性的未来战略逐步完善，城乡风貌的协同发展逐渐进入公众视野。从80年代的“保育运动觉醒”到90年代的“小区营造文化资产的积极保护与再利用”，在当地社会积累了一定的力量和经验之后，台湾于1997年正式开启“城乡风貌改造运动”系列行动。
1945-1954
城市打压农村势力的第一次土地改革
随着战后大量大陆人口移入台湾，此前借助经商方式发展起来的淡水河沿岸都会区开始形成人员集聚，其中60%的新入台人口都涌入了都会区中。新移民中有大部分活跃于政界，他们在50年代初开始实行第一次土地改革：《耕地三七五减租》条例规定佃农对地主缴纳的地租以全年收获量的37.5%为上限，当时现有地租高于37.5%者须降至此标准，低于此标准者则不得提高等。“三七五减租”强制将大地主的农田分划给小地主、佃农，形成了更细碎、分化、多元的耕作模式和农业景观，让佃农的负担大为减轻、生产意愿提高、生活得到改善[4]。改革于1954年完成，台湾乡村地区形成了小农社会。
1955 – 1971年
以农养工，城乡差异逐渐拉大
台湾的世界贸易经济体快速增长，在1960年代发生结构性变化，改以农业培养工业，多个大型城市相继崛起：台北成为经济、文化、金融中心，税收骤增13倍，并同时享受部分地区税负上缴赦免、政府统筹款项的优先分配权等利好，从而不断形成资源向都市区域倾斜的趋势；南部的高雄则以工业中心为发展方向。南北两级以城市为主导的发展空间结构逐渐形成，同时拉大了城乡之间的差距，形成区域和阶层的分化。
1972 – 1985年
城市成为城乡发展的领导者
1971年台湾被逐出联合国，翌年日本政府与台断绝“外交关系”，明显的孤立情势导致台湾本土化进程开启。为带动经济，当局倡导“客厅即工厂”运动，鼓励家庭代工，扩大外销，中小微企业发展迅速，实现了台湾经济的兴盛[5]。期间，大部分资源被投注于都市区域，如交通基础设施的建设，促成了更大规模的城乡移民潮，进一步扩大了城乡差距。城市通过选举、收编乡村派系，成为了城乡发展的实质领导者。
在《台湾的另一波无形空间革命》一文指出：在这个发展阶段，“（台湾）工业化与急剧都市化，包括……各项大型跨区域的公共工程建设，如水库、高速公路、机场、渔港、商港等建设，造成都市和乡村地景的切割与破碎，对大尺度城乡景观而言有很大变革，亦可谓第二波土地革命。”
1904、1956、1994、2015年的土地覆盖空间图
1986年起
乡村被城市集团完全整合
1992年，时任台湾地区财政管理机构负责人王建曾通过“土地增值税”政策以实价（公告价）来征收税费，却因城市产权拥有者势力庞大的势力而无法推行。1999年，“开放农地自由买卖”政策却得以施行，实现从“农地农（农户）用”变为“农地农（一般人）用”，结果导致农村地位再次暴跌并受到城市集团的渗透，进而被完全整合。
02
城乡风貌政策推动进程
1997年前
“各司其职期”
上世纪中叶，台湾当局在城乡发展快速两极化的时期开展了一系列的农村建设工作：
在各个阶段推动的农村建设均有其特定的项目与目标，但多属局部性的改善，缺乏整体性、前瞻性的规划与建设，绝大多数的农村社区建设都有再深化的空间。农村建设面临的总体问题有：法规不完备、缺乏专责机关、缺乏整体性规划、经费不足、农地的违规与不当使用、人力资源不足[7]。
此外，20世纪末，全球逐渐加深了对环境污染问题的关注。其中，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》对台湾的“永续发展”起到了重要启示作用。80年代起，台湾以《21世纪议程》等永续发展概念为宗旨，发起了“永续都市”、“永续社区”、“永续农村”的建设口号。
1997年 –2012年
小而美的景观改造
1997年是台湾近代城乡发展的里程碑式元年，行政主管部门经建会开始推动城乡风貌改造示范计划，透过“城镇地貌改造”及“社区风貌营造”等2项策略，采取“政策引导型”、“竞争型”设定重点项目，从设施减量、生态复育、环境整顿、简易绿美化等原则在各地打造示范计划，为城镇风貌发展奠定良好根基。
2013年 –2017年
计划整合
透过城镇整体规划及建立跨域整合推动平台，推动城镇整合建设计划，引导整个台湾地区资源循序共同投入地区建设，带动地方整体发展。
2017年 –2021年
城镇再生
在过去城镇风貌推动机制与改善成果下，于2017年起依“前瞻基础建设计划”推动“城镇之心工程”，推动城镇街区核心生活机能改善，建构城镇整体生活环境，进而支援在地产业、培力社区人才、整合在地资源等，并融合城镇景观、部门建设、地方产业、居住环境及居民认同，以达到城乡均衡发展愿景的目标。
2021年 –2026年
城镇风貌及创生环境营造
2020年6月，台湾当局发布《城镇风貌及创生环境营造计划（2021-2026年）》系列文件，提出“让台湾小镇愈变愈美丽——营造有地方特色，具文化、绿意、美质的宜居环境”的目标愿景。内容包括计划发展历程、目标、对现行政策及方案的反思、计划的执行策略及方法、时效与资源需求、预期效果与影响、财务计划等。文中对当前和未来台湾面对的挑战进行了陈述，在对策方面也整合了台湾各个地区的具体方案，并提出了跨部门协同工作的架构等细节，借助多管齐下的方式逐步实现台湾城市与乡村之间的均衡发展。
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