《法律人两会之声（2022）》专题④ | 马一德、杨松、陈晶莹、刘红宇

来源：《民主与法制》周刊2022年第9期

编者按

又是一年两会时。

　　作为中国法学会所属媒体，今年全国两会，《民主与法制》周刊立足主责主业，派出主力记者，集中采访法律人代表委员，努力服务法治中国建设。

　　从彭真委员长为《民主与法制》亲笔题写刊名的那一天起，《民主与法制》的使命就与人民代表大会、政治协商会议的性质任务高度契合。2002年1月，全国人大常委会新闻局把《民主与法制》作为宣传人大的媒体之一，从此《民主与法制》成为报道人大、宣传人大工作的重要舆论阵地。

　　今年的两会报道，我们秉承专业、权威、深度的理念，创新内容和形式，紧紧围绕法治中国建设的热点问题，心怀“国之大者”，站稳人民立场，对法学法律界全国人大代表和政协委员展开广泛而深入细致的采访，力争以更多的鲜活报道，展示法律人代表委员的专业、智慧、境界和情怀，陪读者度过一场精彩的“春天之约”。

《法律人两会之声（2022）》专题报道之十三

加快推进我国创新药“走出去”

马一德

       今年全国两会期间，全国人大代表，中国科学院大学公管学院、知识产权学院教授马一德带来了一份“助推我国创新药‘走出去’，树立医药大国话语权”的建议。

毋庸置疑，当前医药产业创新发展正在成为大国博弈的又一战略制高点。马一德向记者介绍，近几年，我国医药体制改革进一步深化，医药创新生态系统政策环境持续优化，我国创新药企业的研发积极性和研发投入大幅提升，产业实现了跨越式发展。

据悉，近年来，我国国产创新药获批数量和国内临床试验数量连年增长。2021年，有31种创新药获批，是2020年的2倍。而国内临床试验数量在2020年增加至1368个，是2011年的近十倍。从研发管线产品数量看，2020年，我国对全球贡献占比跃升至14%，位居第二，仅次于美国；从全球首发上市新药数量看，我国在全球排名前三，占比达6%。尤其是我国本土创新药泽布替尼获FDA（美国食品药品监督管理局）突破性疗法认定，并获批在美国上市，标志我国原创药已经具备走出去的高质量水准。

“特别是近年来我国在东盟、西亚、中亚等部分国家积极开展卫生健康合作，为未来本土创新药走向‘一带一路’国家打下了良好基础。新冠肺炎疫情期间，我国向国际社会提供了超过18亿剂自主研发的新冠疫苗，赢得了广泛好评。”马一德说。

然而，由于发展历史较短，我国创新药产业尽管已经达到一定水平，但在国际上的影响力仍未成规模。在“出海”时，更是受制于一些发达国家依靠专利、制度等规则设置的非技术壁垒。这不仅阻碍了我国本土创新药产业发展，更是限制了更多患者以可负担的价格获得世界一流水平的新药、好药。

正如习近平总书记所指出，共建“一带一路”是构建人类命运共同体的重要合作实践平台。2022年1月1日，RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）正式生效。马一德表示，我们应把握百年未有之大变局，以及难得的机遇窗口期，加速推动我国创新药“走出去”。

把握机会，必先正视困难。马一德坦言，药品监管注册缺乏国际协调机制，是创新药“走出去”的制度短板。他介绍，国际社会仍以欧美的FDA、EMA（欧洲药品管理局）批准为创新药质量的主要参考。“例如，泽布替尼在欧美获批后，在新加坡等地很快获批。而如果仅有中国药监局批准，则仍会面临补充临床数据、要求三期试验等要求。”

“事实上，随着中国药事制度的改革，我国审评审批水平已有了长足进步。2017年中国国家药监局加入ICH（国际人用药品注册技术协调会）后，大力推进技术要求国际接轨。目前ICH63条指导原则中，中国已经实施46条，预计在2022年全部转化实施。”马一德认为，我国创新药产业已拥有为世界更多地区、人民带去生命希望的能力。

因此，为提升我国创新实力，树立医药大国话语权，体现负责任大国的形象，他认为我国应在国家层面出台详细政策，统一谋划布局，以整合资源，保证政策协调、可执行，最终推动产业长足发展。

具体操作上，他建议：

一是推动药品国际监管体系交流和互认。建议由药监部门与“一带一路”国家加强药品监管认证政策与技术交流，逐步实现临床试验数据、检验标准和结果的共享和互认，推动构建区域药品监管协调网络，加快推动我国创新药在“一带一路”国家的上市认可和临床使用。

二是把创新药“走出去”作为“一带一路”的重要内容。建议在“一带一路”国际合作高峰论坛中，增加创新药“走出去”板块，或增设创新药“走出去”分论坛。

三是加强国际卫生健康宣传合作，共建议题。建议在现有卫生健康国际合作双多边机制中设置创新药产业发展议题，集中展示宣传中国创新药产业发展成果。加强我国医药卫生企业“走出去”的典型项目案例宣传，讲好卫生健康故事，提高我国创新药企业和产品的国际知名度和影响力。

四是建立创新药“走出去”联席机制。由有关部门建立创新药“走出去”联席工作机制，研究协调解决创新药“走出去”遇到的新情况新问题，在政策制度、资源配置、人才培养方面进一步加大支持，建立完善创新药“走出去”生态体系。

《法律人两会之声（2022）》专题报道之十四

建议制定突发公共卫生事件应对法

杨松

     今年是本届代表委员履职的第五个年头，抚今追昔，感慨良多。

回想起2018年，辽宁大学副校长杨松首次当选全国人大代表，彼时的兴奋与紧张，依然历历在目：“那时候，如何提出好的议案或建议，自己毫无经验。向‘老’代表们请教后，我决定把自己在学校带领科研团队从事的学术研究、基层调研、社会访谈中遇到的问题和老百姓的诉求，带到人代会上。”

多年来，杨松代表提出了10余项议案和40余项建议，其中多项被全国人大常委会重点督办，多项建议和议案已经成为国家立法内容，先后被国家相关部门陆续采用。

今年，杨松践行初心再出发，带了12项建议和6项议案参加会议，内容涉及平台经济规制、税法修改、金融稳定、遏制拐卖妇女儿童、社会救助法、无障碍环境建设法、仲裁法等内容。

她向记者亮出了履职成绩单，其中，一份制定突发公共卫生事件应对法的立法议案，在记者眼前铺展开来。

众所周知，公共卫生安全是国家安全的重要组成部分，全球卫生安全是世界治理的重大课题。健全我国突发公共卫生事件的应急管理法治体系，是杨松代表这两年关注的重点。

从我国公共卫生应急法治现实需求来看，杨松指出我国公共卫生应急管理法律法规存在不健全、不完善、不协调、不适应的问题。

“总体来说，这些法律法规于2003年‘非典’疫情期间出台，时间较为久远、内容相对陈旧，与践行国家总体安全观的要求、当前经济社会快速发展的形势、瞬息万变的疫情防控实践，以及突发公共卫生事件应急管理面临的严峻形势相比，存在明显差距。”杨松介绍说。

杨松认为，我国当下正处于制定突发公共卫生事件应对法的窗口期，制定和实施突发公共卫生事件应对法具备较好社会基础

“我国《突发公共卫生事件应急条例》于2003年制定、2011年修订。各地也相继出台突发公共卫生事件应对规定并制定相关应急预案，在突发公共卫生事件报告、应急处置、医疗救治、物资供应保障、善后处理等方面，具有一定立法实践。”杨松对记者介绍，除了突发公共卫生事件应对立法实践，我国积极开展国际卫生安全合作探索和依法应对突发公共卫生事件形成的社会共识，都为制定突发公共卫生事件应对法奠定了坚实的社会基础。

具体建议如下： 

1.设立总则，把保障国家公共卫生安全作为基本原则规定。建议全面贯彻落实国家总体安全观，将公共卫生安全明确列入国家安全战略，统筹安全与发展，坚持统一指挥、精准施策、预防为主、平战结合原则，以大卫生、大健康理念为指引，聚焦保障国家公共卫生安全。同时，应统筹把握突发公共卫生事件应对与公共卫生安全、生物安全之间的关系。

2.设专章，建立突发公共卫生事件法定应对机制。建立责任明确、运转高效、协调有力、科学精准的突发公共卫生事件应急指挥体系；建立统筹协调政府各部门、各层级，纵向到底、横向到边的公共卫生安全保障网络，全面强化公共卫生安全基层社会治理体系建设；实现常态化下的医疗和公共卫生体系和应急状态下的传染病防控机制的衔接和转换。

3.设专章，建立科学有效的突发公共卫生事件预警机制。建立人工智能大数据等技术支撑下的公共卫生风险监测预警系统，作为传染病网络直报系统的补充。现行全国传染病直报系统主要依赖于各级医疗卫生机构的人工填报，在进一步完善全国传染病直报系统运行基础上，建立独立于人的意志之外的公共卫生风险自动监测平台可能成为直报系统的重要补充，及时为应对公共卫生安全风险决策提供参考。

4.设专门条文，保障公共卫生紧急状态下社会主体合法权益。建议做好突发公共卫生事件应急状态下的公民权利保障与限制。在突发公共卫生事件应对中，如何实现公共卫生安全与个人权利的平衡，考验着整个社会的智慧。应对措施的制定应基于科学规律之上，依法实施，注重保障公民基本生存需求、依法限制人身自由、合理保护个人隐私、合法征收征用财产等，协调群体健康权与个人权益的关系，统筹突发公共卫生事件应对与经济社会发展，实现法治框架下安全与发展的平衡。

5.明确违反疫情防控应急管理措施行为的法律责任。建议明确、细化相关法律责任规定，依法制裁违反公共卫生紧急状态下应急管理规定的行为，明确相关行政责任、民事责任，依法打击犯罪行为。同时，限制公共卫生应急状态下的行政权力，全面提高依法防控、依法治理能力，夯实公共卫生安全法治基础。

6.建立法律专家咨询、专家参与决策法定机制。建议建立、强化、细化法律专家咨询、专家参与决策法定机制，为决策主体在突发公共卫生事件应对中提供风险评估、决策建议。尤其在突发公共卫生事件萌芽阶段的早期判断与应对上，应当在第一时间组织专家团队提供风险评估、决策建议，而不是一味等待中央专家组的意见以及疫情的国家正式发布，贻误最佳应对处置时机。

7.以专门条文，推进国际卫生安全合作。习近平总书记指出：“公共卫生安全是人类面临的共同挑战，需要各国携手应对。”杨松代表建议，我国应进一步优化全球卫生安全战略理念，推动公共卫生安全与生物性威胁、核生化威胁、突发事件应对等重点安全领域的相互融合；应以更加积极的态度，参与到突发公共卫生事件应对国际合作机制的议程当中。根据我国在全球卫生治理体系中的战略定位，理性衡量国际期盼及本国国情，更加睿智地提升在全球公共卫生安全领域参与比重。

《法律人两会之声（2022）》专题报道之十五

助中小企业新生复兴

陈晶莹

       气质儒雅，目光柔和，爱系丝巾的全国人大代表陈晶莹，让凡是见过她的人都印象深刻。作为华东政法大学原副校长，农工党中央委员、上海市委副主委，上海市政府参事，这位学国际法出身的代表，充分发挥自身专业优势，认真履职尽责。

自2003年以来，她以上海市人大和全国人大为参政议政平台，提交或有效转化学术研究成果为人大议案与建议63项，为“一府两院”领导提供相关咨询，内容涉及城市管理、立法、文教、金融监管、司法改革、航运贸易、水资源保护、自贸区法治建设、投资贸易自由化便利化、法治营商环境优化等多个领域。

今年全国两会上，陈晶莹围绕社会关切的热点难点，就买卖妇女儿童犯罪、科技促长江禁渔工作等问题建言献策。在其所提的议案建议中，关于修改《企业破产法》、促进中小企业复兴的议案让记者印象深刻。

倒闭潮下的中小企业，破产数缘何低位徘徊？

截至2020年年底，我国市场主体总数已达到1.4亿户，中小企业户数占比高达95.68％。中小企业所创造的GDP占比60%，并且创造了50%的税收，解决了80%的城镇就业问题，可以说中小企业对国家经济发展的贡献不可小觑。

“但是它们的平均寿命却只有2.9年，集团公司的平均寿命也只有7～8年。”陈晶莹经过调研得出。“我们有相当一部分的中小企业对市场把握不足，企业经营方向不清晰，商业模式不明确，缺乏有效的管理，先天缺乏竞争力，导致企业寿命往往不长。尤其是两年多来新冠疫情对整个经济的打击巨大，中小企业的韧劲抗性不足，难以抵御和解决‘融资难’‘原材料上涨导致的成本升高’‘价格优势不再’‘疫情冲击’的四大难题。”陈晶莹告诉记者。

简而言之，市场环境的复杂化外加经营风险的骤增，对破产重整制度的改革需求尤为迫切。但遗憾的是，和中小企业大规模倒闭形成鲜明对比的是，我国通过破产程序退出市场的企业却少之又少。

陈晶莹向记者介绍，自2007年6月《企业破产法》实施以来，我国每年的破产案件受理数量从未过万。2011年9月，最高法制定了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（一）》，进一步界定了破产案件受理条件和举证责任，立案门槛进一步降低，审查标准更为明确，法条规定更具可操作性，有力消除人为设置的限制性条件，但破产案件受理数量也未如预期同步大幅上升。

2021年，最高法会同国家发改委、财政部等，出台保障破产管理人依法履职意见，提高破产效能，充分发挥破产重整功能，挽救困境企业，审结8955件破产案件、481件破产重整案件。但是，其中中小企业破产案例所占比例却是微小的。

陈晶莹认为，造成中小企业倒闭多破产重整少的原因除人们对破产功能认识不足，没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用外，更重要的是传统重整制度、《企业破产法》的相关规定不适于中小企业的本质特征和生存发展需求。

立足现有立法，缘何难破重整棋局？

在分析现有《企业破产法》难破中小企业重整困境成因之前，陈晶莹试着向记者阐释中小企业的本质特征。

其一，中小企业的经营权和所有权相统一。

“双权的不可分性，决定了在中小企业在重整中，出资人可以基于出资人和经营者双重身份参与谈判。中小企业对出资人的人脉资源、产品服务设计或营销能力等具有较高的依赖度。但这并不意味着中小企业的经营管理人员只能是出资人本人，也可能是基于家庭关系、师徒关系等具有较高人身或感情连结的人员。”因此，鉴于出资人身份和经营者身份的重合，陈晶莹表示，原出资人在重整程序中的谈判筹码更多，地位更为复杂。

其二，中小企业的所有权或经营权缺乏流动性。

“企业权属不具有可流动性，便不产生控股权交易，这决定了中小企业所从事的重整，必须将原出资人继续留在谈判桌上和企业内部。除了缺乏新投资人，并且新投资人对企业的估值往往偏低等问题之外，中小企业往往是‘轻资产’企业，其实体资产大多不具有明显的行业特征，占比较大的无非是人力资本、现有的客户资源以及知识产权等。”

立足于中小企业的本质特征，就不难解释为何《企业破产法》有关重整的规则不适配于中小企业了。

陈晶莹认为，“缺乏有效的中小企业挽救机制和市场退出机制”“相当部分的中小企业无法获得重整程序的适用资格”“中小企业主缺乏申请重整的动力”“中小企业重整的成本高、成功率低”成为主要原因。

修法增补中小企业重整规则，促进其复兴

为帮助保护中小企业权益、促进其复兴，陈晶莹利用专业优势，借鉴他国有关企业破产的立法与实践，就现行《企业破产法》的主体适用范围、适用于中小企业的重整程序和重整规则等方面，提出修改完善《企业破产法》的建议。

首先，她建议明确扩大《企业破产法》的主体适用范围，将该法的第二条：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”“企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”修改为：“企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”“企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”

其次，陈晶莹建议对《企业破产法》的第七十条、第八十四条和第八十五条作相应的修改和补充。她解释，鉴于中小企业具有双权合一的特点，且重整的核心就在于对原出资人权益的保留，中小企业重整应以企业的主动申请为前提，后续工作才可能有效展开。并且，中小企业的重整可行性，完全倚仗于原出资人的能力和计划，法院对重整可行性的审查可适当简化，进行审查时更具有针对性，一般无须采取听证会等复杂的调查程序。

第三，陈晶莹建议在《企业破产法》第八章重整部分，增补适用于中小企业重整的规则。

陈晶莹的履职，充分彰显了党外代表人士积极参政议政，保持好中国特色社会主义事业的亲历者、实践者、维护者、捍卫者的良好风貌。

《法律人两会之声（2022）》专题报道之十六

个人破产立法急需提上日程

刘红宇

        关于个人破产立法的探讨始于20世纪90年代末，1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》颁行后，学术界开始研究在我国是否要规定个人破产制度这一命题。

对这一命题的研究，在2006年《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）修订过程中达到了高潮，该法草案中一直保留着个人破产制度及其相应的程序设计，但正式文本中有关个人破产制度的规定被撤，从此，个人破产制度又成为理论上需要重新反思和深入研讨的问题。

对此，全国政协委员、北京市金诚同达律师事务所创始合伙人刘红宇感触颇深。她告诉记者，彼时，个人破产立法引发广泛讨论，但最终因条件不成熟而未纳入立法，《企业破产法》适用对象仅限定为“企业法人”，“救得了企业却救不了老板”的窘境持续。《企业破产法》也一度被市场称为“半部破产法”。

为此，在今年的全国两会上，她带来了《关于加速个人破产立法的提案》。

作为律师界为数不多的杰出女性代表，同时也是一名“老委员”，15年来，刘红宇始终秉承着“履职就是要心里时刻装着国家、装着人民”的坚定信念，累计提交95件提案，涉及教育、就业、住房、养老、食品、环境等十余个领域，其中多项提案被写进国家和北京市两级政府工作报告中。

今年两会上，刘红宇共提交了6个提案，内容涉及个人破产立法、公安机关接报案制度完善、采集首次登记户口人员DNA试点、公益诉讼、被拐卖妇女权益保护等多个社会广泛关注的领域。其中，关于个人破产制度是她关注的重点之一。

探索：从无到全国首例个人破产清算案

什么是个人破产制度？简单来说，就是当作为债务人的自然人没有能力清偿其到期债务时，向法院申请破产，并由法院依法对其财产进行清算和分配或者进行债务调整。

长期以来，公众对于“破产”的概念仅停留在企业，企业长期亏损又扭亏无望，可以通过法律的清算脱离“苦海”。但由于目前我国法律体系中没有个人破产制度，个人如果没有能力清偿债务，要么隐姓埋名、恶意欠债沦为“老赖”，要么“子债父还”或“父债子还”。

随着社会、经济的发展，一方面，越来越多中小微企业参与市场竞争，缺乏融资渠道的经营者们往往会被要求成为企业债务的担保人，此时的经营风险就被转移至经营者个人，他们因无法受到破产制度的保护而陷入窘境。另一方面，我国居民消费杠杆率增幅较大，居民负债消费的习惯虽然能够推动经济快速增长，但是也创造了巨额的个人债务。

“为何不给‘诚实而不幸’的债务人一个重生的机会？”在履职的过程中，刘红宇委员陷入了沉思中。

刘红宇对记者介绍，随着市场经济的快速发展，个人的创业投资、超前消费趋于常态化，居民债务压力和社会负债率高居不下，内外部的小变故都会成为压倒高负债个人的最后一根稻草。

如今，个人破产制度的探索再次进入民众视野。2019年2月27日，最高人民法院发布《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，其中在执行部分中指出，为了解决个人执行不能案件，需要研究推动个人破产制度及相应的配套机制。刘红宇介绍，此后，在《加快完善市场主体退出制度改革方案》等文件中，多次提出要研究推动个人破产制度，完善现行破产法。

与此同时，近年来，各地都在实践中对个人破产制度进行探索，浙江、山东、四川等多地法院先后出台个人债务集中清理（类个人破产）工作指引等制度，从司法层面对个人债务的集中清理机制进行了探索和实践，积累了大量的素材和经验。

2020年8月《深圳经济特区个人破产条例》的出台，更是开了个人破产地方立法之先河，成为全国首个也是目前唯一一部个人破产的地方立法。

在此背景之下，经深圳市中级人民法院裁定，全国首位法律意义上的“破产人”产生。“2021年8月，深圳中院‘梁文锦个人破产案’顺利审结，标志着我国个人破产制度进入司法运行的时机已基本成熟，个人破产立法基础日趋成熟。”刘红宇对记者介绍。

呼吁：加快个人破产立法

个人破产制度实施的一大好处，被认为是可以让创业者有尊严地失败，暂时退出市场。当然，如果他足够强大，或许有朝一日还可以东山再起。

事实上，自2006年《企业破产法》颁布以后，要求个人破产制度立法的声音就从未间断过。但上述声音都被一一否决。对此，相关方面的回应中，常常提到“实施个人破产制度的前提是，国家具有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用环境，目前我国这方面的制度还不完善”。

如今，在大数据时代下，从政策、司法、立法层面等方面来看，个人转移财产、恶意逃避债务的可操作性已经大幅降低，建立个人破产制度的前提已经初步具备。正如刘红宇认为，目前，财产登记制度、个人征信系统的逐步完善、互联网时代的大数据归集、各级法院智慧破产平台的设立等科技赋能法律服务的创新举措，已为国家层面立法奠定数据基础和技术基础。

因此，刘红宇建议：充分汇总各地法院开展个人债务集中清理及个人破产的实践经验，加强个人破产案件审结质量持续跟踪评价，加速个人破产立法。同时，考虑以已经纳入修法计划的《企业破产法》修订为契机，将非法人组织、自然人破产制度纳入其中，制定使用范围全面、科学系统的《中华人民共和国破产法》，适应经济发展需求，改变“半部破产法”的窘况。

从个人破产案件零的突破，到我国个人破产法的制定，这其中必定还有一段路需要探索。但是无论从舆论还是从实践来说，人们越来越认识到个人破产制度不再是原以为的洪水猛兽，而是为社会经济发展注入的生长剂。　

编辑：狄磊 芦佳琪