重磅首发 | 宋功德：紧扣保障政治大局深化依规治党

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2022年第3期（《民主与法制》周刊2022年第10期）

紧扣保障政治大局深化依规治党

中共中央办公厅法规局局长

宋功德

　　党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是“中国之治”的一个独特治理密码。^①党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局和战略高度创造性提出坚持依规治党，发挥了依规治党在管党治党、执政治国上的政治保障功能，开辟了全面从严治党、依规治党的新境界。站在新的历史起点上推动党内法规制度建设高质量发展，我们要深刻洞察依规治党的政治逻辑，发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用，^②着力提升党规之治的政治效能，为实现党的第二个百年奋斗目标提供更加有力的制度保障和更为坚强的政治保证。　　

　　一、深刻认识党内法规的强烈政治属性

　　政治属性是党内法规的本质属性。打开一部党内法规，扑面而来的是其浓郁政治气息，这是党内法规强烈政治属性的自然呈现。作为一种规范，党内法规无疑具有各类规范共有的属性，既要有确定性、稳定性、连续性、长期性等“形式理性”要求，又要有科学性、合理性、可接受性、可执行性等“实质理性”要求。不过，较之国家法律、社团章程、村规民约等其他社会规范，党内法规的个性之特就特在政治属性上，正是其鲜明的政治属性使得党内法规与众不同。所谓政治属性，是指因渗透其中的鲜明政治要求而致党内法规具有的内在特性。较之党内法规的其他属性，政治属性作为本质属性是根本的、主导的、统领的，而其他属性则是派生的、辅助的、从属的，其他属性之于政治属性不可喧宾夺主，政治属性相对其他属性不能本末倒置。政治属性之所以是党内法规本质属性，是因为党内法规姓“党”，由于党组织作为政治组织，其第一属性就是政治性，这就决定着由党组织制定、体现党的统一意志的党内法规，其政治属性自然与生俱来。在这个意义上，党内法规政治属性乃是党组织政治性的自然延伸，党内法规天经地义以政治属性为其本质属性。

　　党内法规政治属性承载着党的性质和使命。制度总是其制定者的意思表示和意愿表达，这就决定着制度的本质属性必然鲜明体现制定者自身的特性和意旨。党的性质和使命决定了党内法规的政治属性，它深刻蕴含、鲜明彰显我们党高尚的政治品格和崇高的政治追求，这就使得党内法规始终致力于保证党不变质、不变色、不变味，致力于保障党的奋斗目标的实现。历史地看，党内法规紧紧围绕实现中华民族伟大复兴这个一以贯之的历史主题，从制度上科学回应如何把我们党建设成为伟大光荣正确的党、团结带领广大人民群众把我们国家建设成为繁荣富强的国家。鉴此，党内法规一方面要准确呈现党的性质、回应把党建设好的政治要求，确保党坚守初心使命、立场坚定、思想统一、组织严密、作风优良、纪律严明，具有强大创造力、凝聚力、战斗力，具有强大政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力；另一方面要准确呈现党的使命、回应在党的领导下努力把国家建设好的政治要求，承担起实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福的历史使命，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

　　党内法规政治属性体现在党内法规制度建设全过程各方面。作为党内法规的本质属性，政治属性内在地规定着党内法规的制度设计，深刻塑造着党内法规的制度形象。政治属性奠定制度基调，制定和实施党内法规必须始终把牢政治方向、站稳政治立场、提高政治站位、保证政治效果。政治属性决定制度基准，制定党内法规首先要从政治上考量，建章立制讲政治、谋篇布局看政治、字里行间有政治，在政治问题上不能语焉不详，更不能南辕北辙。政治属性支配制度安排，如何科学确定党内法规的调整范围和调整方式，党内法规如何合理配置党组织职权职责、党员义务权利，如何合理设定党的纪律处分和组织处理，如何合理确定体制机制、方式方法，等等，这些制度安排都深受党内法规政治属性的支配，具体规定不能游离、偏离、悖离其政治属性，不得与其本质属性相冲突。政治属性造就制度特色，形式服从内容、特征反映本质，无论是党内法规的体系构成、制度板块还是其表述方式、语言使用，都要与其本质属性相契合，使得党内法规能够呈现出鲜明政治底色和个性特色。总之，政治属性渗透在党内法规的站位与定位、内容与形式、制定与实施之中，党内法规制度建设始终将讲政治当作安身立命之本。　　

　　二、充分发挥依规治党的政治保障功能

　　党内法规是管党治党、从严治党的重要依据。在党的指导思想科学指引下，党领导人民治国理政所依据的制度体系，主要由党的路线方针政策、党内法规制度、国家法律制度、社会自治制度等构成，它们相辅相成、相得益彰，共筑治理轨道、共生保障合力、共推社会发展。在党和国家治理体系中，党内法规具有不可或缺性，它主要用来规范党组织的工作、活动和党员行为，是调整党务关系、维护党内秩序、巩固党的团结、保障党员权利的主要遵循，是全面从严治党的主要依据；党内法规具有不可替代性，凡是涉及创设党组织职权职责、党员权利义务、党的纪律处分和组织处理等，只能由党内法规来作出规定，凡是涉及建构党的组织体系、党的领导体系、党的自身建设体系、党的监督保障体系等，主要由党内法规来作出规定；党内法规具有关键引领性，推进国家治理体系和治理能力现代化，摆在第一位的是坚持和完善党的领导制度体系，而党的领导制度又主要来自党内法规，这就使得党内法规在国家治理体系中居于关键地位、产生引领作用。

　　从政治上把握党内法规的“两个重大作用”。2021年12月，在第二次全国党内法规工作会议召开前夕，习近平总书记专门作出重要指示强调，“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用”。习近平总书记作出这一重大论断，强调要发挥好党内法规的“两个重大作用”，这就表明了党中央对党内法规制度建设的极为重视，体现出党内法规在党和国家工作大局中的战略定位，反映出依规治党事关根本。党内法规的“两个重大作用”，突显了党内法规的核心功能在于政治保障——党内法规无论是发挥规范引领作用还是评价奖惩作用，都具有极强的政治性，它紧紧围绕服从服务政治大局展开，充分彰显其在确立党的指导思想、明确党的奋斗目标、阐明党的政治路线、巩固党的领导地位、保障“两个维护”、增进党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性等方面的强基固本作用。党内法规的“两个重大作用”，依凭的是党的领导核心地位——正是由于党总揽全局、协调各方，从而使得党内法规的规范作用至关重要、规范方式别具一格、规范效果辐射广泛，在治党治国治军实践中产生贯通上下、四通八达的影响力，深刻影响着党和国家事业发展的方方面面。党内法规的“两个重大作用”，揭示了立规兴党强国富民间的内在逻辑——人民幸福必须国家强盛、国家强盛要靠党的领导、党的领导有力的前提是把党建好治好管好、党的建设新的伟大工程要在党内法规制度轨道上推进。因此，坚持依规治党、加强党内法规制度建设必须始终以践行党的初心使命为出发点和落脚点。

　　增强依规治党的自觉性和坚定性。我们党在革命、建设、改革各个时期，对管党治党方式作了很多探索，实践下来根本上还是要靠制度，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。党的十八大后，党中央鲜明提出“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”^③，这个“法度”主要是指具有“两个重大作用”的党内法规。同时，党中央创造性提出坚持依规治党，党的十九大首次把依规治党载入党章，加上此前我们党已经把依法治国载入宪法，这就在党章和宪法上完成了管党治党、治国理政方式的顶层制度设计。我们必须切实增强依规治党的自觉性和坚定性，这是因为依规治党是马克思主义政党建设的必然要求，如果没有严明的纪律规矩和完备的规章制度，就难以保证马克思主义政党具有强大的创造力、凝聚力、战斗力；这是因为依规治党是推动党的指导思想坚决贯彻落实的必然要求，思想是制度之魂、制度是思想之体，思想引领制度建设、制度推动思想落实，特别是党的十八大以来加速形成的比较完善的党内法规体系是习近平新时代中国特色社会主义思想的法规化、制度化表达，贯彻实施党内法规就是在贯彻落实党的指导思想；这是因为依规治党是全面从严治党的必然要求，只有把党的制度建设贯穿党的各方面建设之中，从严建章立制、从严执规执纪，才能永葆党的先进性和纯洁性；这是因为依规治党是党依法执政的必然要求，依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，二者珠联璧合、缺一不可；这是因为依规治党是依法治国的必然要求，只有依据党内法规规范党的领导活动特别是党对法治建设的领导，才能把依法治国基本方略贯彻落实好，实现依法治国和依规治党的有机统一。由此可见，依规治党聚焦管党治党、着眼执政治国，旨在为党和人民事业发展提供坚强政治保障，这就要求我们必须把牢政治方向、提高政治站位、扛起政治责任，紧紧围绕党和国家工作大局不断推进党内法规制度建设。

　　三、紧紧围绕保障政治大局制定完善党章党规

　　党始终围绕大局、紧扣大局建章立制。我们党作为领导核心，深刻洞察国际国内形势、定准历史方位、把握社会主要矛盾、明确中心任务，据此确立党的政治目标和政治路线、建立政治体制和政治制度、制定政治方针和政治策略，并与时俱进加以发展完善。回顾党内法规制度建设的百年征程，始终紧扣时代主题建章立制。党成立之初，面对帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，当时的党内法规制度建设主要围绕怎么把党建设成为“全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”、领导中国人民赢得中国革命伟大胜利这一时代主题展开，保障“革命”成为党内法规制度建设的主旋律，党中央在新民主主义革命时期制定出台30多部党内法规。新中国成立后，随着党的中心任务从领导人民闹革命转为领导人民搞建设，党内法规制度建设服从服务于“建设”的中心任务，党中央在社会主义革命和建设时期制定出台40多部党内法规。党的十一届三中全会后，伴随着党的工作重心的转移，党内法规制度建设紧紧围绕保障“改革”谋划和推进，党中央在改革开放和社会主义现代化建设新时期制定出台150多部党内法规。党的十八大以后，中国特色社会主义进入新时代，围绕实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，党内法规制度建设突显保障“复兴”这个时代主题，致力于加强党的全面领导和党的建设，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，制定出台的党内法规数量之多前所未有，党中央制定修订约150部党内法规，形成了建章立制快马加鞭与事业发展高歌猛进同频共振的生动局面。2017年，党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想并写入党章，把坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导写入党章，具有里程碑意义。这些具有鲜明时代特点的党内法规，为我们党团结带领人民有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想提供了坚强有力的制度保障。

　　通过党章对政治大局作顶层设计。党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。^④作为党的根本大法、最根本的党内法规、立党管党治党的总依据总遵循，党章承担着擘画政治大局、保障政治大局、发展政治大局的重任。历史地看，制定修改党章所维护的政治大局，以反帝反封建为革命起点，以最终实现共产主义为奋斗目标，贯通二者的是在党的领导下建立和发展我国社会主义制度，包括夺取新民主主义革命胜利、进行社会主义改造、建立社会主义制度、探索社会主义建设、开创中国特色社会主义、推进改革开放和社会主义现代化建设、在新时代坚持和发展中国特色社会主义等。党章的总纲和条文在擘画和保障政治大局上各有侧重、有机统一，其中，总纲侧重阐明政治大局的内涵，包括明确党的奋斗目标、确立党的指导思想、确定党的政治路线、制定党领导国家事业发展的大政方针、提出管党治党和执政治国的基本原则，并面向全党提出维护政治大局的总体要求，在此基础上，条文侧重规定党组织和党员服从政治大局、维护政治大局的具体职责任务。

　　着眼维护政治大局构建党内法规体系。党章关于擘画和维护政治大局的根本性规定和原则性要求，无疑要通过制定一整套具体的制度规定去分解、细化和落实，为此必须构建党内法规体系。在党章统领之下，构建一个由党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规等4大制度板块所共同构成的党内法规体系，它们在维护政治大局上是各司其职的。一是，制定党的组织法规、健全党的组织体系，主要旨在提供维护政治大局的“发动机”、输送万众一心的推动力。党要完成实现中华民族伟大复兴的政治使命，非运用党的组织法规推动形成严密组织体系、提供强大组织力量不可，正是凭借强大的组织体系，党把广大人民群众紧紧团结在自己周围，形成众志成城、共同为政治大局不懈奋斗的磅礴力量。二是，制定党的领导法规、健全党的领导体系，主要旨在提供维护政治大局的“方向盘”、提供引领方向的掌控力。要保证党总揽全局、协调各方，非运用党的领导法规捍卫党的领导地位、提升党的领导能力不可，正是凭借坚强的领导体系，党中央举旗定向、掌舵领航，党总揽全局、协调各方，党组织在同级各类组织中发挥领导核心作用，保证党和国家事业发展始终沿着正确政治方向前进。三是，制定党的自身建设法规、健全党的自身建设体系，主要旨在提供保障政治大局的“加油泵”、输送不懈奋斗的内动力。要把党建设成为先锋队，保持党的先进性和纯洁性，非运用党的自身建设法规把党建好建强不可，正是凭借加强党的自身建设、坚持全面从严治党、坚持党的自我革命、弘扬伟大建党精神，确保党成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。四是，制定党的监督保障法规、健全党的监督保障体系，主要旨在提供保障政治大局的“刹车板”、产生纠偏防险的制动力。要保证党践行全心全意为人民服务的根本宗旨，保证党组织和党员干部权为民所用、情为民所系、利为民所谋，防止和纠正在贯彻党的理论和路线方针政策上有令不行、有禁不止，防止各行其是、各自为战，做到拒腐防变、永葆本色，非运用党的监督保障法规扎紧制度笼子、筑牢安全屏障不可，正是凭借“带电”的监督保障体系，保证党的团结统一、行动一致，保证党的理论和路线方针政策得到不折不扣贯彻落实。历经百年日积月累特别是党的十八大以后的加速推进，党内法规已从一个纲领、一部党章发展为一个比较完善的体系。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我们党“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”，这一历史性成就无疑在党的建设史特别是党内法规制度建设史上具有里程碑意义。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规3615部，其中，中央党内法规211部，部委党内法规163部，地方党内法规3241部。　

　　四、不断提升党规之治的政治效能

　　牢牢扭住深入贯彻习近平总书记关于依规治党的重要论述这个关键。伴随党和国家事业发展踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，党内法规制度建设站上新的历史起点，进入深化依规治党、推动党内法规制度建设高质量发展新阶段，我们要努力使得党内法规体系更加完善、制度执行更为严格、制度优势更好转化为治理效能。推动新时代党内法规制度建设高质量发展，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平总书记关于依规治党的重要论述，确保党内法规制度建设始终沿着正确政治方向阔步前进。党的十八大以来，习近平总书记着眼统揽“四个伟大”，对坚持依规治党、加强党内法规制度建设作出一系列重要论断和深刻论述，主要包括：坚持把依规治党摆在事关党长期执政和国家长治久安的战略位置，坚持完善“两个维护”制度保障，坚持把党章作为管党治党总依据，坚持贯彻民主集中制，坚持围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设，坚持高质量构建党内法规体系，坚持执规必严、违规必究，坚持思想建党和制度治党同向发力，坚持依法治国和依规治党有机统一，坚持抓好“关键少数”尊规学规守规用规。以上“十个坚持”，全面阐述了坚持依规治党、加强党内法规制度建设的基本问题，深化了对党的建设和党长期执政的规律性认识，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。各级党委（党组）和党员领导干部在组织领导和谋划推进党内法规工作时，必须认真学习贯彻习近平总书记关于依规治党的重要论述，深刻理解党内法规制度建设的主旨主题主线，深刻理解依规治党的道理哲理学理，深刻理解实现党内法规制度建设高质量发展的目标原则思路，无论是制定还是实施党内法规，无论是党内法规实务工作还是理论研究，都应当自觉同“十个坚持”对标对表，将党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示要求内化为理念、转化为条文、外化于实践。需要特别指出的是，把牢党内法规制度建设高质量发展的政治方向，最重要的是体现“两个确立”的决定性意义、遵循“两个维护”这一根本政治原则，把完善“两个维护”体制机制作为建章立制的首要政治任务，把“两个维护”要求落实到依规治党全过程各方面，体现到党内法规制度建设的总体要求、方针原则、具体条文、生动实践中。

　　牢牢把握促进党内法规深度融入大局这个核心。制度从来就不是自足的，而是来自实践回归实践，凝结着治理智慧、承载着治理之道。增强依规治党政治优势、提升党规之治政治效能，核心是把依规治党融入党和国家事业发展之中，确保党内法规制度建设围绕大局公转、紧扣大局发力，发挥好党内法规的“两个重大作用”。鉴于此，深化依规治党，必须立足坚持和完善中国特色社会主义，自觉把党内法规制度建设嵌入党和国家工作大局、融入经济社会发展系统。具体而言，要坚持贯穿其中、不能置身其外，以保证党内法规体系能够与经济社会发展系统形成结构性耦合；要有针对性地回应制度需求、不能无的放矢，以保证党内法规制度设计能够精准回应保障经济社会发展所需要的秩序和活力；要遵循治理规律、不能我行我素，以保证党内法规制度安排能够契合经济社会发展逻辑；要把准时代脉搏、不能反应迟钝，以保证党内法规制度创新能够与经济社会发展同步推进；要坚持抓纲带目、不能杂乱无章，以保证党章统领之下的党内法规体系能够全面照应经济社会发展大局；要注重精准滴灌、不搞大水漫灌，以保证党内法规能够聚焦加强党的领导和党的建设两个支点发挥对经济社会发展的广泛政治保障作用；要坚持系统思维、不能失之偏颇，以保证党内法规能够与国家法律、党的政策等协同发力共同规范经济社会发展活动。当前和今后一个时期，深化依规治党、进一步加强党内法规制度建设，要胸怀中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，着眼全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，紧扣贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略建章立制，紧跟统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局建章立制，紧贴推动经济社会高质量发展建章立制，紧随推进党的自我革命和社会革命建章立制，让党内法规在党和国家工作大局中更深扎根、更壮成长、更多开花结果。

　　牢牢抓紧推动依规治党向纵深发展这个重点。依规治党观念日益深入党心，坚定不移推进依规治党已经成为社会共识。同时我们要清醒看到，依规治党是管党治党方式的一场深刻变革，任重道远，不可能一蹴而就、毕其功于一役，需要持续发力、久久为功。我们必须在战略上保持定力、策略上及时跟进，坚持不懈推动依规治党向纵深发展。要根据党领导人民全面建设社会主义现代化国家的战略部署，对表全面从严治党向纵深发展的战略安排，科学制定不断深化党内法规制度建设的任务书、时间表、路线图，与时俱进提高依规治党的标准要求，不断增强尊规崇规意识、完善党内法规体系、提高建章立制质量、强化制度创新对实践发展的回应，推动党规之治政治效能得到不断提升。在深化依规治党进程中，我们要直面和排解党内法规制度建设前进道路上的种种迷雾、障碍和陷阱，要有力澄清所谓党内法规“多余论”“越界论”等错误主张，针对那些对于党内法规的不理解、一知半解、误解、曲解等问题正本清源，以正确认识党内法规的功能作用；要有效解决实践中存在的不尊不学不守不用党内法规的问题，把依规治党口号化、表面化、空洞化、功利化的问题，将依规治党与依法治国割裂开来、对立起来的问题，以切实增强依规治党的自觉性和坚定性；要有力扭转在推进党内法规制度建设上不愿干、不会干、不敢干的问题，造成党内法规工作与中心工作“两张皮”、制度供给与治理需求脱节、制度建设与经济社会发展未能同频共振的问题，以充分释放依规治党的政治优势和治理效能。

　　奋斗创造历史，使命昭示未来。迈上推动党内法规制度建设高质量发展的新征程，我们必须坚持以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，准确把握新的历史方位和时代主题，深刻洞察政治大局和发展大势，自觉坚持和运用党的历史经验，以史为鉴、守正创新，坚定不移深化依规治党、坚持不懈推进党内法规制度建设，确保党在坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强政治保证。

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① 参见中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系》（2021年7月），载《人民日报》2021年8月4日，第1版。

② 参见《习近平作出重要指示强调 发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导 保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用》，载《人民日报》2021年12月21日，第1版。

③ 参见《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，载《人民日报》2017年6月26日，第1版。

④ 参见习近平：《认真学习党章 严格遵守党章》（2012年11月16日），载《人民日报》2012年11月20日，第1版。

编辑：贺伊杰 芦佳琪 

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