重磅文章｜周叶中：加强新时代党内法规教育和人才培养工作

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2022年第6期（《民主与法制》周刊2022年第23期）

加强新时代党内法规教育和人才培养工作

武汉大学副校长、党内法规研究中心主任 周叶中

办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才。习近平总书记在中央人才工作会议上强调指出，国家发展靠人才，民族振兴靠人才，要深入实施新时代人才强国战略。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在加快党内法规制度建设的同时，聚焦“人”这一关键要素，着力加强党内法规教育和人才培养工作，为推进全面从严治党和全面依法治国提供高素质人才队伍保障。深入推进依规治党，更好发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，必须以习近平总书记的相关重要论述为根本遵循，进一步加强党内法规教育和人才培养工作。

一、充分认识党内法规教育的基础性、先导性作用

　　党内法规教育是加强党内法规制度建设的基础性工作，在坚持全面从严治党、依规治党，保障党和国家事业发展中具有基础性、先导性作用。

　　第一，党内法规教育有助于提高党员、干部素质，实现依规治党深入党心。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。推动党内法规严格实施和真正落地，实现用制度管权管事管人，根本上有赖于党员、干部内心尊崇法治并做到自觉守规，关键是认真做好党内法规宣传教育工作。加强纪律性，革命无不胜。模范尊规学规守规用规是党员、干部觉悟素质的重要体现。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“为什么党内这么多高级干部走上犯罪的道路？根本原因在于理想信念动摇了，但对党纪国法没有敬畏之心也是一个重要原因。”“轻视思想政治工作”是党内法规难以落实的重要因素，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”。党的十八大以来，党中央在部署党内法规制度建设工作时，不仅从制度层面明确把党内法规教育纳入干部教育培训、党员教育管理等党的人才培养体系，把懂规矩、讲规矩作为一名合格党员、干部的基本条件，而且在全党范围内广泛开展党内法规制度宣传教育，推进“两学一做”学习教育常态化制度化。依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。只有深入做好党内法规宣传教育工作，切实提高党员、干部的党内法规素养，才能真正实现“依规治党深入党心”，进而引领和保障“依法治国深入民心”。

　　第二，党内法规教育有助于培养高素质党内法规专门工作队伍，推动党内法规制度建设高质量发展。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”^①依规治党亦是如此。党内法规专门工作队伍直接从事立规、执规、督规等具体党内法规工作。推动党内法规制度建设高质量发展，首先应把党内法规专门工作队伍建设好，确保其信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬。人才是党内法规制度建设最根本的要素。2016年12月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》强调，要着力打造一支对党绝对忠诚、综合素质高、专业能力强、勇于担当负责、甘于吃苦奉献的党内法规专门工作队伍。《法治中国建设规划（2020—2025年）》进一步提出，要加强党内法规专门工作队伍建设，突出政治标准，加强专业化建设，充实各级党内法规工作机构人员力量。培养高素质党内法规专门工作人才，推进党内法规专门工作队伍革命化、正规化、专业化、职业化，要高度重视和加强党内法规教育培训工作。

　　第三，党内法规教育有助于培养高素质党内法规后备人才，支撑党内法规事业持续发展。党的十八大以来，我们党以坚定决心、顽强意志、空前力度推进全面从严治党，坚持思想从严、管党从严、执纪从严、治吏从严、作风从严、反腐从严，贯穿始终的是抓制度建设从严。全方位加强党内法规制度建设，为全面从严治党取得显著成效并向纵深发展提供了有力的制度保障。党章规定，“全面从严治党永远在路上”，必须“坚持依规治党”。从长远来看，加强党内法规制度建设，必须重视抓好“后继有人”这一根本大计，全面推进党内法规后备人才培养工作。正如习近平总书记指出：“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”^②通过系统进行党内法规学科教育与人才培养，培养一大批具有深厚马克思主义理论素养、政治过硬、业务精通、实践能力强的高素质党内法规后备人才，有助于充分发挥党内法规教育的基础性、先导性作用，为党内法规事业持续健康发展源源不断地提供高素质人才保障。

二、正确把握党内法规教育的内涵要求

　　党内法规教育是适应党内法规制度建设需要而全方位开展的人才培养工作，具有丰富的内涵和要求。

　　（一）明确党内法规教育的工作定位

　　党内法规教育不同于一般的制度教育，同法治教育、党性教育密切联系，厘清它们之间的关系，是明确党内法规教育工作定位的关键。

　　第一，党内法规教育不同于一般的制度教育。党内法规教育在党和国家治理中具有特殊的意义，这是由依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用决定的。作为我们党制定的专门规章制度，党内法规不仅是管党治党、从严治党的重要依据，而且在“纪严于法、纪在法前”制度逻辑下，对建设社会主义法治国家发挥着有力的制度保障作用。这是党内法规同一般制度规范的重要区别，充分彰显了“中国之治”的独特治理密码和鲜明制度优势。党的十八大以来，习近平总书记着眼党长期执政和国家长治久安，把党内法规制度建设纳入党和国家工作大局进行定位和推进，就党内法规制度的功能作用提出过很多深刻论断。如加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策；要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用；要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，等等。可以说，党内法规在管党治党、提高党的执政能力和领导水平中的特殊地位和重要作用，是一般制度规范不可相提并论的。这就赋予党内法规教育在党和国家治理中更加特殊的意义。

　　第二，党内法规教育是法治教育的重要组成部分。在全面依法治国背景下，党的十八届四中全会将“法制教育”调整为“法治教育”，赋予法治教育更加丰富的内涵和时代要求。同时，我们党深化对党长期执政和社会主义法治建设的规律性认识，把党内法规体系创造性纳入中国特色社会主义法治体系，使党内法规教育成为法治教育的重要组成部分。“八五”普法规划明确把“深入宣传党内法规”作为普法工作的重点内容，但不能因此而混淆党内法规和国家法律的界限。习近平总书记明确指出：“法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”^③党的性质、宗旨决定了党内法规在约束对象、调整内容、规范标准等方面不同于国家法律。概言之，党内法规教育是相对独立于国家法律教育的特殊法治教育。

　　第三，党内法规教育是党性教育的重要内容。透过制度文本，党内法规实质是党的统一意志的制度化体现，承载着党的初心使命、理想信念、宗旨立场、传统作风等。在一定意义上可以被视为一种成文的道德。由于实践中领导干部违纪往往是从破坏规矩开始的，因此讲规矩成为衡量党员、干部党性修养和对党忠诚度的一个重要标准。从这个意义上说，组织纪律性是党性修养的重要内容。加强党内法规教育就是在加强党性教育，全党学习贯彻党内法规水平实际上体现了党员、干部的党性修养水平。习近平总书记明确强调，要“把党章和党规党纪学习教育作为党性教育的重要内容”，“要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”，把党内法规教育学习成果转化为提升党性修养、思想境界、道德水平的精神营养。概言之，“党内法规姓党”，党内法规教育具有鲜明的党性素养要求，是为推进依规治党而结合党内法规进行党性教育的一项重要工作。

　　（二）把握党内法规教育的工作要求

　　根据党内法规制度建设的多元化人才培养目标需要，党内法规教育具有不同类型、不同层次的工作要求。

　　第一，关于党内法规制度教育。尊规学规是守规用规的前提。党内法规制度教育是具有普法宣传性质的基础性、经常性教育。基于党员、干部守规用规的实际需要，主要围绕党内法规基本知识、相关义务权利规定、违规后果等通识性内容展开。通过党内法规宣传教育，让全体党员、干部全面掌握党章以及与自身联系密切的重要党内法规内容，知晓自己的党内法规义务和权利（职权和职责），弄清楚该做什么、不该做什么，能做什么、不能做什么，主动做到依规办事、依规用权。以党章为例，习近平总书记曾强调，全党同志要通过党章学习教育，全面了解和掌握党章的基本内容，包括党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和重大方针政策，以及党员义务和权利、党的制度和各级党组织的行为规范、党的纪律等，进而做到对党章内化于心、外化于行。

　　第二，关于党内法规理论教育。党内法规理论教育是在制度教育基础上，进一步从理论层面围绕党内法规概念体系、知识体系、理论体系展开的学科性专门教育，主要内容涉及党内法规的基本原理、历史沿革、制度体系和实践运行等。习近平总书记指出：“理论上不彻底，就难以服人。”^④依规治党作为我们党推进全面从严治党的长远之策、根本之策，具有鲜明的制度特色和治理优势，充分彰显大党的气派、大党的智慧和大党的治理之道。通过党内法规理论教育，引导党内法规人才深刻认识党内法规现象本质及其发展规律，系统掌握党内法规理论知识，提升党内法规理论素养，增强树立依规治党认同，为其更好参与和服务依规治党实践提供理论支撑。

　　第三，关于党内法规职业教育。党内法规职业教育是着眼党内法规制度建设具体实务工作的人才需要，就党内法规专业知识、专业能力、专业精神、专业作风等，对党内法规工作人员进行的专业性、职业性教育培训，促进其提升政治素质、业务能力，恪守职业道德。当然，不同党内法规工作对人才培养的要求既有共性也有个性。例如，立规人才必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力；执规人才必须忠于党内法规、捍卫党内法规，严格执规、敢于担当，等等。党内法规职业教育，既要从党内法规制度建设一般原理知识、方法技术、职业伦理等进行统一教育，也要针对党内法规制定、备案审查、解释、清理、执行、监督等不同工作特点和要求，聚焦专业能力建设，有针对性地务实开展党内法规业务培训。

　　第四，关于党内法规素质教育。党内法规素质教育包括理想信念、社会主义核心价值观、社会主义法治理念、党的宗旨意识、党的指导思想和创新理论等内容，致力于提升广大党员、干部的法治意识、党内法规素养和党性觉悟水平，贯穿于党内法规制度教育、理论教育和职业教育过程始终。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。正如习近平总书记指出：“很多出了问题的领导干部，法律是学过的，法律知识也是有的，但都不过心，不过脑子，到了实际问题面前就忘得一干二净。”^⑤因此，党内法规素质教育注重引导广大党员、干部坚定理想信念，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，站稳政治立场，提升党性觉悟和思想道德水平。同时，牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，知敬畏、存戒惧、守底线，做到内化于心和外化于行，在党内形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。

三、全面提高党内法规教育和人才培养质量

　　立足迈向第二个百年奋斗目标的新征程，为推动党内法规制度建设高质量发展，发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，必须把党内法规教育工作摆在更加重要的位置，全面提高党内法规教育和人才培养质量。

　　（一）坚持党内法规教育正确政治方向

　　第一，坚持以习近平法治思想为指导。没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。习近平总书记一方面从“通论”角度阐述了党内法规制度建设“是什么”“为什么”“怎么干”“有何特色”等基本问题，为进行党内法规教育与人才培养工作奠定理论基础；另一方面从“专论”角度阐述了党内法规教育工作“为谁教、教什么、教给谁、怎样教”等基本问题。无论是基于法学教育和人才培养工作的经验借鉴，还是针对党内法规建设的专门论述，都为进一步做好党内法规教育和人才培养工作提供了根本遵循。全面提升党内法规教育工作的育人质量，必须坚持以习近平法治思想为指导，把深入学习贯彻习近平总书记关于依规治党的重要论述作为重要政治任务，贯穿于党内法规教育和人才培养工作全过程和各方面。

　　第二，坚持依规治党。办好党内法规教育，必须坚持依规治党。无论是教育者还是被教育者，都要牢固树立党内法规制度自信，增强依规治党的自觉性和坚定性。制度优势是一个政党的最大优势。党的十八大以来，我们党全面加强党内法规制度建设，不仅形成比较完善的党内法规体系，而且狠抓制度执行，在管党治党和治国理政方面，有力彰显了党内法规制度优势和治理效能。习近平总书记强调，要加强制度宣传教育，引导人们充分认识我们已经走出了建设中国特色社会主义制度的成功之路。^⑥因此，党内法规教育必须聚焦依规治党，围绕党内法规制度建设，把牢政治方向，提高政治站位，扛起政治责任，为更好坚持和深化依规治党培养高素质党内法规人才。

　　第三，坚持立德树人、德法兼修。2017年，习近平总书记在中国政法大学考察时强调，要坚持立德树人、德法兼修。不仅要提高学生的法学知识水平，而且要培养学生的思想道德素养，在二者的关系方面进一步提出“首先要把人做好，然后才可能成为合格的法治人才”。党内法规教育和人才培养亦是如此。党内法规制度建设既是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作。特别是党内法规“姓党”，政治性是党内法规教育和人才培养工作的第一属性和根本要求。党内法规教育不仅必须致力于提高党内法规专业知识水平，使之“成才”，更重要的是培养其思想水平、政治觉悟、道德品质和文化素养，做到明大德、守公德、严私德，使之“成人”。针对过去法治人才培养中存在的“重专业轻思想政治素质”问题，党内法规教育要深入贯彻落实党的教育方针，坚持立德树人、德法兼修，以党的政治建设为统领，把思想政治工作摆在首位，贯穿于党内法规人才培养体系全过程，协调推进“成才”教育和“成人”教育，严把“思想关”“政治关”，全面提高党内法规教育和人才培养的质量。

　　（二）加强党中央对党内法规教育的集中统一领导

　　一方面，在党的领导下把党内法规教育同法学教育、党性教育统筹推进。党的十九大报告提出，坚持“依法治国和依规治党有机统一”，“思想建党和制度治党同向发力”。这在人才培养领域具体体现为，通过发挥党对教育工作的集中统一领导，把党内法规教育同法学教育、党性教育同谋划同部署同推进。就前者来说，依法治国是依规治党的支撑和依托，把党内法规教育同法学教育相结合，有助于发挥法学教育的先发优势和支撑作用，为做好党内法规教育提供成熟的人才培养经验、丰富的法治教育资源和良好的法治文化氛围。就后者来说，党内法规教育离不开党性教育所构筑的思想道德基础。凡是治理比较有效的国家，都注重法治，同时注重用道德调节人们的行为，把党内法规教育同党性教育相结合，在党性教育过程中突出依规治党内容，从而为落实党内法规教育要求提供良好的党内政治文化氛围，促进广大党员、干部更好地讲规矩、守规矩。

　　另一方面，在党的领导下做好党内法规教育工作的顶层设计。党内法规教育承担的人才培养任务具有多元性，包括培养自觉守规、依规办事的党员、干部队伍，培养从事和服务党内法规制度建设的党内法规专门工作队伍和后备人才队伍等。不同类型人才队伍建设具有不同的培养要求、特点和规律，党内法规教育与人才培养体系在总体上呈现出多类型、多层次、多方式的特征。《关于加强党内法规制度建设的意见》强调要“制定党内法规人才发展规划”，并对建设党内法规专门工作队伍提出了明确要求。做好党内法规教育工作必须坚持党中央集中统一领导，加强对党内法规教育的顶层设计和长远规划，统筹部署和推进党内法规制度教育、理论教育、专业教育、素质教育，构建科学完善的党内法规教育和人才培养工作体系，以满足党内法规制度建设各方面人才培养需要。

　　（三）加强党内法规人才培养阵地建设

　　第一，加快推进党内法规学科建设。推进党内法规人才培养阵地建设，离不开相对独立的党内法规学科支撑。作为一门新兴交叉学科，“党内法规学”学科建设在党中央高度重视下正在有序推进。2018年9月，国务院学位委员会印发《关于推进部分学位授予单位设置“党内法规”研究方向的通知》，确定武汉大学等十所高校为“党内法规”研究方向试点单位，率先开展党内法规学科建设和人才培养试点工作。经过近四年试点，党内法规学科建设和人才培养工作取得较为显著的成绩，为国家正式设置和推广建设“党内法规学”学科奠定了坚实的实践基础。以“党内法规学”学科建设为契机，相关高校应积极推动优化法学学科体系，加快推进党内法规学科建设和人才培养工作，深化党内法规理论研究，拓宽党内法规人才来源渠道和培养途径，创新党内法规人才培养机制。

　　第二，加强党内法规师资队伍建设。提高党内法规教育的育人质量，关键在教师。建设政治素质过硬、业务能力精湛、育人水平高超的党内法规教师队伍，是党内法规人才培养阵地建设的基础性工作。一是加大对党内法规教师队伍建设的支持力度，拓宽党内法规教师来源途径，建立健全党内法规教学科研机构与党内法规工作机构人员双向交流机制，加快培养、选拔和组建熟悉党内法规理论与实践的党内法规教师队伍。二是坚持教育者先受教育，注重党内法规教师的政治素养、业务能力和育人水平，尤其是把好教师队伍“政治关”“素质关”，引导教师把教书育人和自我修养结合起来，坚定理想信念，带头践行社会主义核心价值观。三是坚持教学相长，引导更多优秀专家学者参与基础性、前瞻性、引领性党内法规研究，正确解读和回答依规治党的创新实践问题，构建党内法规学术体系、理论体系、话语体系，为做好党内法规教育和人才培养工作提供扎实的理论基础。

　　第三，加强党内法规课程和教材建设。课程是人才培养的核心要素，着眼党内法规人才培养目标要求，应有针对性地设置党内法规课程，构建形成科学务实、内容齐全、重点突出的党内法规课程体系。由于党内法规教育具有很强的实践性，为培养既懂理论又懂实践的复合型党内法规人才，必须注意处理好党内法规知识教学和实践教学的关系。如在党内法规教育中，加大党内法规实践教学比重，打破高校和社会之间的体制壁垒，使党内法规人才有更多机会到党内法规实务部门实习锻炼，同时将实际工作部门的优质实践教学资源引进教学工作。近年来，党内法规领域教材数量明显增多，特别是“马工程”重点教材《党内法规学》的出版，为形成科学的党内法规理论体系和课程体系作出了重要探索。同时，仍需要根据党内法规课程建设需要，进一步加强党内法规教材建设，加快形成党内法规教材体系。

　　（四）提升党内法规教育工作能力和水平

　　第一，善于把党内法规教育同依规治党实践相结合。关于坚持思想建党和制度治党紧密结合，习近平总书记曾指出：“思想教育要结合落实制度规定来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空。”^⑦这意味着，党内法规教育工作应当同依规治党实践紧密结合，突出教育的针对性和实效性。坚持抓早抓小，发现问题及时纠正，对不按规矩办事的党员、干部要严肃批评教育；加强广大党员、干部对党内法规制度建设百年实践成就的教育学习，厚植制度认同，增强依规治党的自觉性和坚定性；要善于利用违规违纪典型案例，加强党内法规警示教育、规矩教育，使广大党员、干部受警醒、明底线、知敬畏，自觉做到敬法畏纪、遵规守矩等。

　　第二，坚持党内法规组织教育与个人学习相结合。推动党内法规入脑入心是一个持续教育的长期过程。一方面，好干部的形成离不开组织培养，从组织层面开展的集中教育、经常性教育是严格落实党内法规学习教育要求的基本方式。习近平总书记强调：“要把党章学习教育作为经常性工作来抓，通过日常学习、专题培训等形式，组织党员学习党章。”^⑧党内法规宣传教育要善于通过集中轮训、党委（党组）理论学习中心组、组织生活、在线学习培训等方式，构建党内法规学习教育长效机制；要把重要党内法规列入党委（党组）理论学习中心组、“三会一课”的重要内容，列入党校（行政学院）、干部学院重要教学内容，列入法治宣传教育规划重要任务等，确保重要党内法规的学习教育要求严格得以落实。另一方面，党内法规教育要真正取得成效，根本上有赖于党员、干部发挥个人学习党内法规的主观能动性。思想认识问题一时解决了，不等于永远解决。要把法治观念、党内法规素养、依规办事能力作为干部考核评价和选拔任用的重要内容，引导广大干部带头学习、遵守、执行党章党规，自觉从基本制度严起、从日常规范抓起。同时，要加大党内法规及其实务工作开展情况的公开力度，建立权威的党内法规信息数据库，为广大党员、干部学习党内法规提供便捷条件。

　　第三，坚持党内法规教育“全面论”和“重点论”相结合。党内法规一经制定就应得到普遍遵守，不能出现“破窗效应”。党内法规宣传教育是面向全党的严格教育。全体党员必须认真学习和严格遵守党内法规，必须强化法规制度意识。民“以吏为师”，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。习近平总书记明确强调：“全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”^⑨为确保领导干部对党内法规制度建设起到关键推动作用，党内法规教育在实现教育对象“全覆盖”的同时，必须重点抓好对领导干部这一“关键少数”的党内法规教育培训工作，引导其带头学习宣传党内法规，自觉做尊规学规守规用规的模范，形成一级带一级、一级抓一级的示范效应；要求其带头严格执行党内法规，牢固树立“执规是本职、执规不力是失职”的理念，立正身、讲原则、守纪律、拒腐蚀，强化执规底气，提高执规能力。此外，要重视对年轻干部加强党内法规教育引导，让他们从进入干部队伍起就知道守纪律、讲规矩的重要性和严肃性。

注释：① 习近平:《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第115页。② 习近平:《全面做好法治人才培养工作》（2017年5月3日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第174页。③ 习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第96页。④ 习近平:《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》（2016年7月1日），载《求是》2021年第8期，第9页。⑤ 习近平:《全面做好法治人才培养工作》（2017年5月3日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第180页。⑥ 参见习近平:《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》（2019年9月24日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第267页。⑦ 习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》（2014年10月8日），载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第95页。⑧ 习近平:《认真学习党章 严格遵守党章》（2012年11月16日），载中共中央党史和文献研究院编:《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第429页。⑨ 习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第118页。

编辑：狄磊 芦佳琪

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