特别报道｜席月民：实现共同富裕的经济立法保障

文/中国社会科学院法学研究所经济法室主任、研究员、博士生导师 席月民

来源：《民主与法制》周刊2022年第24期

实现共同富裕的经济立法保障

席月民

在新的历史发展阶段，充分认识实现共同富裕的必要性、长期性、艰巨性和复杂性至关重要。全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是促进经济社会高质量发展、实现全体人民共同富裕的根本保障。科学拟定经济立法规划，系统完善我国经济立法，体系化重构旨在实现共同富裕的经济法律体系，对分步实现共同富裕的跨阶段目标意义重大。

　　一、实现共同富裕需要经济法治的系统保障

　　习近平总书记指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。正确认识和把握共同富裕的性质、方向、目标以及实现路径等重大问题，既需要习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引，也需要扎实推动我国经济法治的系统性变革与制度创新。

　　共同富裕的阶段性目标定位需要科学的经济立法规划跟进。坚持以人民为中心，就必须坚持共同富裕方向，这是我国“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则。关于共同富裕的目标，党中央确立了两个重要的时间节点，即2035年和2050年。具体说来，第一个阶段性目标即2035年远景目标，该目标着力于我国基本实现社会主义现代化，提出全体人民共同富裕要取得更为明显的实质性进展并迈出坚实步伐；第二个阶段性目标是到2050年，要基本实现共同富裕。显然，基本实现共同富裕并不是一个终极目标，而只是一个中间目标，逐步实现共同富裕的最终目的是为了全面实现共同富裕，使全体人民共享高质量发展所带来的现代化成果。由此可见，共同富裕目标的分阶段性划分事实上基于对我国国情的现实考量，在定性分析基础上，确立了未来相当长的一段时期内我国经济改革与经济法治的目标进阶。这为我国经济立法规划工作提出了新的任务，即如何借助经济法律的体系化设计全面保障共同富裕目标的进阶价值，从富裕与共享两个维度深入推进共同富裕的历史进程。

　　实现共同富裕需要经济法治提供长期而稳定的制度性保障。实现共同富裕是一个长期而艰难的社会实践过程，中央选定浙江省作为当前高质量发展实现共同富裕示范区，意味着开启了这一历史进程所必经的国家实验准备。在设定的上述时间节点上逐步实现共同富裕目标，仍需要一系列深层次的体制机制改革与理念制度创新，形成新的发展模式、增长机制和分配机制，仍需要深刻认识我国社会主要矛盾变化所带来的新特征、新要求，解决好经济发展的不平衡、不充分、不协调、不可持续等各类发展问题。经济法在维护竞争秩序、保障公平分配、促进产业发展等方面具有自身所特有的不可替代的部门法功能，基于有关竞争理论、分配理论、发展理论和风险理论等所构建的经济法律体系虽已形成数量可观的“法律群”规模，但在实现共同富裕方面仍存在一些制度空白或法律缺漏。因此，我们必须通过经济法的科学化和体系化建设，清晰阐释其中所蕴含的富裕与共享的规律性，利用经济法的规范表达和规则续造，为实现共同富裕的进阶目标提供可靠保障。

　　二、针对我国现行经济法律体系的问题检视

　　经济法的特有功能，主要体现在政府与市场之间关系的法治化方面。从“限定市场、余外政府”模式到“限定政府、余外市场”模式的结构翻转，经济法始终与改革开放以来的经济体制改革展开良性互动，主动适应改革取向，适时破除改革障碍，确认巩固改革成果。社会主义市场经济体制的建立和完善，是我国四十余年来经济转型发展的最突出改革成果。尤其是实施依法治国以来，经济法通过依法厘定政府的经济职能，最终强化了市场机制在资源配置中的决定性作用，并在法治政府建设中更好地调动和发挥政府对经济的监管、服务和调控作用。

　　我国现已建立较为完整的经济法律体系，经济立法成果在很大程度上折射出二十世纪八十年代以来市场化与全球化的交织进程。通过规模化的经济立法，一是平等保护市场主体，二是切实维护自由公平竞争，三是有效规制市场监管，四是不断完善经济调控。但随着国内外市场环境的重大变化，现行经济法律体系已然不能完全满足实现共同富裕的长期目标要求：一方面，如何为数字经济和区域协调发展提供有效保障力所不逮；另一方面，在鼓励和保护社会投资、乡村振兴、农民工进城、居民消费升级等方面，未能实质增进长期发展信心。尤其是新冠肺炎疫情发生两年多来，面对国内外的种种压力，需求收缩、供给冲击和预期转弱等因素相互叠加，经济政策的短期化、地方化、碎片化现象相当严重，现行经济法律体系作为法律上层建筑的一部分，在各类新的挑战和冲击面前，不断暴露出经济转型本身日渐固化的滞后性与结构性缺陷。

　　当前，我国经济法治面临的主要问题有：第一，数字经济时代的法律变革日益紧迫，企业数据权益和个人信息保护均需展开技术哲学层面的深刻反思，经济立法需要积极回应和宣示技术的人文本质，重建因应新技术应用所引起的新型权利、义务乃至责任的分配逻辑，进而重构能够反映新发展趋势的现代性的经济法律体系。第二，算法社会的自主与控制、扩展与限缩的交换平衡，彻底打破了经济转型后政府与市场、干预与自由的边界，人的信息存在方式赋予了人权以数字属性，全新的数据资源生态推动了人权的数字化演变和迭代勃兴，应运而生的“第四代人权”亟待经济立法进行确认并建立系统的保护标准。第三，从全球范围看，我国经济总量自2010年以来虽然一直稳居全球第二，但很多人均指标只略高于全球平均值，无论是富裕程度还是共享程度其实都并不高，经济立法需要有效破解经济发展不充分、不平衡问题，进一步深化土地、资本、劳动力乃至数据等生产要素市场改革，持续改善全体人民的个人与集体福利，促进人的全面发展，依法保障各类市场主体公平参与竞争、发展、分配与共享。

　　三、重构实现共同富裕的经济法律体系

　　实现共同富裕是由我国社会主义制度的本质特征所决定的，需要一代又一代人的长期努力和共同奋斗，更需要经济法治在统筹全局、求真务实、守正创新中的立法引领和制度保障。习近平总书记指出，坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性。这为当前和今后一段时期经济法与社会法的协同发力指出了明确方向。重构实现共同富裕的经济法律体系，需要从以下四方面入手：

　　首先，在市场规制法领域，系统修订《计量法》和《标准化法》，以可控理性筑牢实现共同富裕的“幸福条件”。《计量法》为建立计量基准器具、计量标准器具，进行计量检定，制造、修理、销售、使用计量器具等提供了行为准则，《标准化法》为制定标准、组织实施标准以及对标准的制定和实施进行监督确立了基本准则。前者涉及国家计量单位制的统一和量值的准确可靠问题，后者涉及产品和服务质量的技术要求问题，这些问题都事关人们衣食住行等方方面面追求幸福生活权利的判定依据和共享标准。为此，系统修订这两部法律，重视发挥“技治主义”中的专家作用，并通过经济民主监督对数字技术专家所确立的各类泛在的计量标准、产品标准以及服务标准进行必要约束，支持“百科全书式”数字技术的自由进化和平等发展，才能实现从“纯粹正义”到“共享正义”的跨越，并真正获得“以消费者为本”的数字技术可控理性。

　　其次，在税法领域，统筹修订《企业所得税法》和《个人所得税法》，深化收入分配制度改革。这些年来，我国税制改革重点主要集中在流转税和资源税上，所得税制改革进展偏缓，所得税的收入分配调节功能尚未得到显著改善。由于企业所得税与个人所得税的实际纳税人与税种名称并不完全相符，而且前者实行综合所得税制，后者实行分类综合所得税制，导致二者在纳税人、征税对象、税目、税率、法定扣除标准、税收优惠等方面差异较大，事实上造成法人型企业与非法人型企业之间、投资型个人与劳动型个人之间、已婚已育家庭与已婚不育家庭以及单亲家庭之间所得税负明显不公，进而对投资、储蓄、教育、捐赠、生育、养老以及劳动供给等产生不利影响。通过系统修法，重建所得税的人本主义观、公平效率观以及科学发展观，是逐步实现共同富裕目标的收入再分配之税收调节路径。所得税法需要在税基整合、税目税率整合、纳税单位和费用扣除的调整与合并等方面重新进行科学而缜密的制度设计，以缓和实践中资本与劳动之间的紧张关系，促进更多的人自主创业和充分就业，有效推动国家慈善事业和养老事业的健康发展。

　　第三，在财政法领域，积极制定《公债法》《转移支付法》和《政府投资法》，切实保障和改善基本公共服务的提供，并有力推动全社会基本公共服务均等化的实现。目前，《预算法》和《政府采购法》在规范政府收支行为和政府采购活动、强化预算约束、提高政府采购资金使用效益等方面发挥着重要作用，但相比之下，中央和地方政府的债券发行规模不断扩大，围绕国债规模控制、风险预警防控、债务预算审批、债务信息披露、债券发行流通、资金使用偿还、政府信用评级等基本法律制度的缺失弊病丛生，政府债务管理和治理仍待专门立法的扎实跟进。至于公共服务均等化问题，尽管《预算法》2014年修改时在第十六条中加入了国家实行财政转移支付制度的内容，但该条文的文本表述简疏而原则，可操作性不强，当时入法实非长远之计。为实现共同富裕目标，我们仍应制定专门的《转移支付法》，系统建立公平、公开、透明的财政转移支付管理制度，使转移支付的目标、形式、资金来源、核算标准、分配方法、支付规模、支付程序以及机构监管等有法可依，确保贫困地区通过“输血”达到全国基本公共服务水准，真正缓解地区差异化发展中的公平与效率矛盾。另外，我国投资调控立法也明显滞后于投资体制改革。虽然在投资体制改革中完成了由“全能政府”向“有限政府”的渐进转变，而且，2019年颁行的《政府投资条例》确认了最新改革成果，明确界定了政府投资范围、投资决策程序、投资年度计划、投资项目实施以及监督管理等内容，但是，如何不断优化政府投资方向和结构，让更多人从中脱贫获益，如何发挥政府投资的引导带动作用，进而激发社会投资活力，还需要继续提升政府投资的立法级次，进一步强化政府投资预期责任，以专门法律形式规范政府投资行为，提高政府投资效益，促进政府投资和民间投资的互补互动，推动各种所有制企业的高质量发展。

　　最后，在产业法领域，研究制定《数字经济促进法》和《区域经济一体化发展法》，用法律手段科学推动数字产业化和产业数字化发展，推动区域经济协调发展。党的十八大以来，党和国家高度重视数字经济和区域经济，将其上升为国家战略。2020年至今，浙江省、广东省、河南省率先相继制定了地方《数字经济促进条例》，今年广州市也出台了《数字经济促进条例》，这些地方性法规在内容上广泛涉及数字基础设施、数据资源开发利用保护、数字产业化、产业数字化、数字化治理和服务、数字技术创新、激励和保障措施等诸多方面，借以推动地方经济社会的高质量发展。数字经济是我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》突出强调的重点之一，该规划专章规定了打造数字经济新优势，提出充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，壮大经济发展新引擎。当前，我国数字经济正迎来深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。《“十四五”数字经济发展规划》作为专项规划，进一步提出了“十一个”专项数字工程和“八大”总体任务，其整体设计引人注目，政策措施环环相扣。上述规划与浙粤豫等省地方立法的彼此呼应表明，制定专门的《数字经济促进法》是保障数字经济健康发展的必由之路。数字经济的规范化发展，不仅有利于推动构建新发展格局、增强经济发展动能并畅通经济循环，而且有利于推动构建现代化经济体系、构筑国家竞争新优势。只有统一立法，加强关键核心技术攻关，加快新型基础设施建设，推动数字经济与实体经济深度融合发展，推进重点领域数字产业发展，完善数字经济治理体系，积极参与数字经济国际合作，才能有机协调中央立法与地方立法的关系，在全国范围把数字经济转化为未来发展的关键增量，在促进经济增长的同时，保障数字经济开放、普惠、共享、公平与正义，使全体人民真正迈入共同富裕。就《区域经济一体化发展法》的制定而言，实际上是适应优化区域经济布局、促进区域协调发展的立法举措，对依法深入实施国家区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略以及实现共同富裕，无疑会产生重大促进作用。在这一方面，可以借鉴2021年《乡村振兴促进法》的立法经验，正确处理好长期性任务和阶段性目标的关系，依法巩固京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域经济发展成果，把行之有效的区域经济政策入法并使之制度化、法定化、专业化，系统建立全社会共建、共享、共富的社会整体调节机制。

　　（本文为中国社会科学院研究所创新工程项目“数字经济法治创新研究”的阶段性研究成果）

编辑：欧达苑 芦佳琪

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