“高考制度恢复45周年”系列报道之五｜高考制度45年变迁之路

文/本社记者  李天琪

来源：《民主与法制》周刊2022年第25期

     编者按

1977年，注定是要被铭记的一年。这一年12月，570万不同出身的考生走进考场。从此，他们的命运出现转折，一个国家的命运也因此改变。随着高考制度的恢复，中国法学也迎来了自己的春天。1977年，北京大学法律系、吉林大学法律系、湖北财经学院（现中南财经政法大学）法律系率先招生，为改革开放新时期的法治建设，培养了一批又一批的优秀法治人才。时至今日，中国恢复高考制度已有45年。而我们身边的很多法律人，也都有着属于自己的高考故事，这些回忆见证了中国高考的历史变迁，触摸着中国高考的改革脉搏。

从1999年实行了“3+X”科目改革到2002年普通高校招生第一次实现全面网上录取，同年北京市进行了自主命题的尝试，再到2003年开始部分高校自主招生试点改革，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出全面实施高中学业水平考试和综合素质评价，最后到新高考改革，高考制度迈向新时代……

毫无疑问，恢复高考在中国历史上留下了深刻的印记。相信随着新高考在选拔评价人才方面发挥越来越大的作用，其重大而深远的意义必将在新时代更加显现。

“高考制度恢复45周年”系列报道之五

高考制度45年变迁之路

本社记者 李天琪

        相信没人会质疑，教育是推动社会进步的决定力量，是一个民族振兴的基石。同时，教育的公平也奠定了社会公平的基础。　　我国曾在1952年建立全国统一高等学校招生制度，但于1966年被废除。1977年10月21日，《人民日报》第一版刊发题为《搞好大学招生是全国人民的希望》的社论，消息一出，反响犹如一颗原子弹爆炸震撼中国大地每一个角落。1977年高考的重新恢复，不仅改变了数千万人的命运，也挽救了整个中国。　　高考招生制度是教育制度的重要组成部分，对教育社会功能的有效发挥起着重要的导向和影响作用。有学者指出，作为一种制度，高考所对应的不仅是基础教育的终结性检查，也是高等教育的入门资格，其自身和各方面结构关系的优化程度，不仅影响考试本身的合理与公平，也对此前的基础教育和此后的高等教育、人才选拔等有着极为重要的引导和影响作用。　　45年来，伴随着改革开放的伟大历史进程，高考制度从恢复到巩固发展，经历了几次重要改革和完善，不断适应和满足国家发展的需求、人民对美好生活的向往，为中国特色社会主义建设、为提高我国的综合竞争力、为实现中华民族伟大复兴提供了重要保障和不竭动力。　　从“制度恢复”到“改革调整”　　自1977年恢复高考至今，高考制度在考试科目和内容、考试形式、招生和录取方式等许多方面，不断地发展和改革，高校招生考试制度才得以日益完善，初步形成了相对完整的考试招生体系，为学生成长、国家选才、社会公平作出了历史性贡献，成功走出了一条具有中国特色、基本符合中国国情的人才选拔道路，权威性、公平性、可操作性得到社会的普遍认可。　　多年致力于高考制度研究的浙江大学文科资深教授刘海峰，将1977年至1984年、1985年至1998年两个时间段定义为高考制度的改革和发展的“制度恢复期”与“改革调整期”。　　他认为，前一时间段，高考由恢复初期的应急性状态迅速过渡到较为稳定的规范化状态；后一时间段，国家开始全面探索高考改革的路径，对传统高考制度的诸多要素进行了改革或调整。　　1977年恢复高考之后，全国各个高校在招生方面采用1952年的“分数制”招生录取办法，教育部按照国家教委发布的招生计划，根据分数从高分到低分录取，录取标准除了分数之外，再不受其他因素控制。同时，国家每年会发布专门文件，具体规定各个高校招生录取人数，并且毕业后的学生享受国家统一分配，分配和调配计划分别由原国家教委和各省市统一制定。　　不过很快，这种由国家统一制定招生计划、统一分配毕业去向的体制弊端就显现出来，偏远地区、艰苦行业人才“分不去、留不住”的问题慢慢浮出水面。　　为了打开人才通向农村的道路，1983年，教育部正式提出“定向招生，定向分配”，规定在中央部门或国防科工委系统所属的某些高校，按照一定比例，实行面向农村、农场、牧场、矿区、油田等艰苦行业定向招生，学生毕业后到这些地区和行业工作。　　21世纪教育研究院院长熊丙奇接受媒体访问时曾作解释，这种定向生定向培养制度，主要在于解决学校的人才培养和行业对人才的需求，是根据行业人才需求，来开展定向招生。换句话说，是希望把人才的培养和用人单位的实际需求结合起来。定向招生制度现在也存在，包括免费医学生的招生，其实就是这种定向招生制度。　　1985年，原国家教委规定，高校可以从参加统一高考的考生中，招收少量国家计划外自费生，与国家计划招生并行，即称“双轨制”。同年，从美国引进标准化考试，并于当年首先在广东省进行了英语、数学两科的试点。　　这一时期比较突出的改革还有，招生录取机制开始在统考外试行保送生政策。为促进高校招生方式的多元化，避免仅凭分数选才，1978年，国家曾提出的招生工作意见要求“打破常规选人才”，规定高中应届毕业生和在校生在省市举办的学科学习竞赛中，成绩特别优秀者可以不参加统一高考，直接依照其志愿分配到高校；单位或个人也可向当地招生委员会推荐优秀人才，再由高校单独考核后决定录取结果。这一规定后来发展成为保送生政策。上世纪80年代中期，原国家教委决定在北京大学等43所高校进行招收保送生的试点。　　在考试科目上，上世纪80年代中期以后，高考科目数量的总体趋势向减少的方向发展。1987年，上海高考开始在本市单独命题和高中毕业会考制度的基础上实行“3+1”的方案。1991年，云南、湖南和海南三省试行国家教委提出的４组任选一组、每组４门科目的方案，即“三南方案”。不过这种方案仅试行一年便终止。1993年，为了减轻考生的负担，原国家教委在高中毕业会考的基础上，将理科７门、文科６门各减为“3+2”共５门。但这种方案不考生物、地理，导致这两科的教学不受重视，遭到相关任课教师和相关学科院士的反对。　　从“高校扩招”到“自主招生”　　前不久，记者从教育部新闻发布会获悉，我国已建成世界最大规模高等教育体系，在学总人数达4430万人，高等教育毛入学率从2012年的30%，提高至2021年的57.8%。可以说，高等教育进入普及化发展阶段。而对我国高等教育制度略有研究的人都知道，这首先应该归功于1999年开始的高校扩招。　　恢复高考后的多年里，从全国平均录取率来看，我国高等入学率非常低。1977年全国平均录取率仅为4.9%，山东地区还不到1.3%。1998年年底，教育部公布《面向21世纪教育振兴行动计划》，高校扩招的序幕被正式拉开。与1998年相比，我国普通高等学校学生的数量大幅增加，本专科毕业生人数从83万人增加到659万人。教育部《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，2017年全国各类高等教育在学总规模达3779万人，高等教育毛入学率达45.7％。更有意义的是，高校扩招顺应了我国经济社会发展的趋势，让越来越多的农村及偏远地区的孩子共享优质教育资源，获得了更多上大学的机会。　　据统计，扩招前的1998年招收大学生108万，农村子弟40万，占37%；2005年招收大学生447万，农村子弟230万，占51%，第一次超过了城市青年。从社会学的角度看，高校扩招让阶层转变看到了希望，扩招为个体发展提供了更大的空间，社会地位、生存状态、生活水准都得到了大大的提升。这种“激励模式”，大大促进了社会发展，也有助于实现社会平等。　　1999年2月13日，教育部发布《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》。在此期间，一系列适应扩招时代需要的高考改革举措相继问世。　　在科目改革方面，教育部从1999年开始试点并推行“3+X”科目设置方案。“3”即语文、数学、外语三门为必考科目，“X”是在政治、历史、地理、物理、化学、生物、文科综合、理科综合、文理大综合中选择1至2科。广东省成为首个试点省份。此后，各省份陆续实施“3+X”科目考试方案。　　不过，实践下来“3+X”方案的不同模式均存在一定的问题。刘海峰指出，“3+文理大综合”主要面临命题和师资等问题；“3+1”主要面临科目选择偏向和科目间可比性的问题。相对而言，“3+文科/理科综合”是比较适用的模式，所以很多省份选择了小综合，但这并不代表这就是最好的模式，它有可能造成严重的文理偏科现象。　　与此同时，在高考形式方面，不断调整或改革考试方式、高考次数、分省命题、自主招生等探索仍在继续。　　2000年1月，北京、安徽两地在全国率先进行春季高考的改革，不再“一考定终身”。增加春季高考，缓解了夏季一次高考对考生的压力，带给考生更多的接受高等教育的机会，也鼓励一部分社会青年继续深造，从而有利于延缓社会就业的压力。　　据悉，参加春季招生的考生报名条件与2000年全国统一高考招生考试的报名条件相同，但高等学校、普通高中、中等职业学校和其他国家承认学历的各类学校在校生不得报考。全国共有29所高校参与招生。北京包括北方工业大学、北京工业大学等13所，安徽省16所，共计划招收7426名学生。日期定为2000年1月19日、20日、21日三天，各科试题由教育部考试中心统一命题，考试内容与难度与全国统一高考相当。　　在这一时间段，还发生了一件大事。从1979年开始，一直到2002年高考，除去1983年，每年的高考时间都固定为7月7日至9日。不过实施多年的7月高考时间，从2003年开始提前到6月。原因是考虑到我国大部分地区7月气温总体偏高，且自然灾害现象频发，不仅对考生复习、应考产生影响，还对考试阅卷的组织工作带来不便。面对社会各界日趋强烈要求将高考时间提前的呼声，经国务院同意，教育部决定，从自2003年起，将高考时间提前一个月，固定安排在每年6月的7日、8日和9日。　　无独有偶，同在2003年，一场大改革亦在悄然发生。当年教育部决定在北大、清华等22所高等学校开展自主选拔录取（自主招生）改革试点工作。这些重点院校被赋予5%的自主招生权，大学可根据自身办学理念和学科特色，自主选拔应届优秀高中毕业生。自主选拔招生的试行，结束了此前高校只能在每年同一时间招收学生的历史。　　自主招生的目的是招收具有学科特长和创新潜质的优秀高中毕业生，因此所选学生应该在某一学科或某一方面具有比较明显的特长，例如写作、科技创新、学科竞赛等。教育部赋予办学实力强的重点高校自主招生权力。有自主招生权力的高校对考生的特长进行审查，遴选出符合高校人才培养要求的考生参加自主招生测试，测试形式一般为笔试和面试，笔试科目一般不超过两种。　　经过多年试点，2012年，教育部在《关于进一步深化高校自主选拔录取改革试点工作的指导意见》中，对自主招生招收对象作出具体规定：“招收的主要对象是具有学科特长和创新潜质的优秀学生，试点高校的自主选拔录取计划不超过本校年度本科招生计划总数的5%，纳入本校年度招生计划中。”　　为规范学校自主招生测试组织，减轻学生的负担和压力，确保公平公正，2015年2月，教育部在《关于做好2015年普通高校招生工作的通知》中明确表示：从2015年起，所有试点高校自主招生考核全部安排在全国统一高考结束后、高考成绩公布前进行。自主招生考试安排在全国统一高考后进行，自主招生试点高校仍允许安排笔试环节，笔试科目不得超过两门，考核过程全程录像，以防作弊。为保证考生机会公平，试点高校不得向中学分配推荐名额。　　截至2018年，全国有自主招生资格的大学90所，其中，面向全国招生的有77所，面向本省招生的有13所。2018年，全国自主招生报名人数近82万人。　　既然说到了自主招生，那么就不得不提与自主招生类似、同为高校招生改革的重要内容的综合评价招生模式。　　2001年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确提出，要“探索提供多次机会、双向选择、综合评价的考试、选拔方式”。2007年7月，经教育部批准，中南大学在湖南启动“综合评价录取”试点，成为国内最早采用“综合评价”概念进行招生的实践探索。　　2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》正式推出“分类考试、综合评价、多元录取”的考试招生制度改革方针。2011年2月，浙江省启动“三位一体”综合评价招生试点，把高中会考、综合素质评价纳入高考评价体系。至2016年，浙江、广东、上海、江苏、山东等省市进行综合评价招生改革试点，北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、上海交通大学等88所高校加入试点，其中多所高校面向全国较大范围招生。　　随着试点工作的深入，综合评价招生形成了一套比较完善的体系，即遴选一部分办学水平较高、招生管理规范、自我约束机制健全的普通本科高校，按照高校人才培养目标和选拔标准，依据考生统一高考成绩、高中学业水平考试成绩和学校考核成绩，按比例形成综合成绩，学校依据综合成绩择优录取学生。　　从“分省命题”到“综合改革”　　自高校扩招以来，随着高等教育规模的扩大，尽管从总体看来，弱势群体子女享有上大学权利的机会出现平等化，但由于高等教育内部存在等级差异，“上大学不难、上好大学太难”，仍是教育机会公平所必须面对的问题。正因如此，优质教育的机会公平成为百姓关注的重要民生问题之一。　　2004年，为了降低全国一张试卷带来的“牵一发而动全身”的安全隐患，增加高考命题的地方特色，契合地方教育的发展水平，比较科学地对考生进行考查甄别，教育部推广“分省命题”，高考命题管理体制由此发生了重大的变革。　　其实，早在上世纪70年代末、80年代初，高考分省命题的做法就已浮出水面。上海地区针对高考考试科目多、学生负担重的突出问题，在全国率先提出了建立会考制度、减少考试科目、减轻学生负担的改革策略。同时，作为教育综合实验区的上海市，率先提出了自行命制高考试题的申请。　　1985年，教育部批准了上海市的高考单独命题申请，使得上海会考基础上的高考改革得以顺利实施，同时也开改革开放以来我国高考分省命题的先河。2002年，北京市被批准加入自行组织命制高考试题之列。　　有学者表示，如果说“统一命题”适应了精英高等教育模式对选拔形式统一化的需求，那么“分省命题”则在一定程度上因应了高等教育大众化对包括考试命题方式在内的选拔形式走向多样化的需求。　　时间回到2004年，在上海、北京的成功试点下，教育部开始在更大范围内启动高考分省命题部署工作。这次分省命题由于高考命题专业性强、对高等教育资源要求高，经过对命题实际困难的反复衡量，2004年起自主命题范围扩大到天津、重庆、广东、福建、浙江、江苏、湖南、 湖北、辽宁9个省市，加上先前的上海、北京，当年共有11个省市实行分省自主命题。　　2005，新增山东、安徽、江西3省试点分省命题；2006年，又增加了四川、陕西两省实行自主命题。至此，全国共有16个省市实行分省自主命题。2007年，鉴于当时自主命题的省份已超过全国省、直辖市的一半，考生已超过当年全国考生数的三分之二，达到了一定规模，教育部考试中心指出以后不必扩大太多，自主命题的省份应保持相对稳定。这种状况一直持续到2014年。　　如果想用一句话概括高考制度恢复后的整体样貌，那应该是：“在曲折中不断前进，在前进中不断反思，在反思中不断改革，在改革中不断完善。”社会发展新时期对人才需求之“急”对照我国教育发展现状之“新”，进行高考制度深化综合改革箭在弦上。　　2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对考试招生制度改革作出全面部署。2014年９月4日国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，启动了新一轮高考综合改革。这不仅是恢复高考以来有关高考制度最为全面和系统的改革，也是以往部分高考举措改革的承接和改进。　　有学者指出，高考制度每一次的确立、实施和调整都涉及方方面面的利益分配。高考制度的每一次变革，都是对高等教育入学机会的重新安排，同样也是对高等教育资源的重新分配。在对高考制度的历史考察、现实研究甚至是未来展望中，反映出的是人们对这一制度在设计、实施过程中科学性、公平性的诉求。　　在高等教育大众化的今天，高考依然在保证人才质量、甄别人才类型、为高校提供人才信息等方面发挥着重要的作用，是提升国家人力资源水平和人才质量不可或缺的制度保障。　　世上当然没有十全十美的制度，高考制度固然有其一定的局限，但不可否认，它仍是目前相对最公平的。对中国而言，高考制度也必不可少。改革创新需要一代代人的努力，经过不断完善，必然能使高考为中国教育水平提升、社会稳定、国家长治久安、中华民族的伟大复兴，发挥更强大的作用。　　高考改革永远在路上，新高考正在努力前行……

编辑：狄磊  芦佳琪

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