新规详解｜《生态环境损害赔偿管理规定》
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新规详解｜《生态环境损害赔偿管理规定》
一、《规定》概览
《规定》共5章38条，包括第1章总则、第2章任务分工、第3章工作程序、第4章保障机制、第5章为附则。今天我们重点关注第3章工作程序。
（这里我默认大家已经理解了生态环境损害赔偿的适用范围以及排除适用的情况、赔偿权利人、赔偿义务人、生态环境损害赔偿的范围等内容，请关注《规定》的第4～6条。）
首先，我为大家简单介绍一下生态环境损害赔偿的索赔程序，让大家在进入细节之前建立一个全局观。
整个生态环境损害赔偿的索赔程序，可以分为四个阶段：接案初步核查阶段、立案启动索赔程序、启动索赔磋商、履行赔偿义务，如下图所示。
接案初步核查阶段、立案启动索赔程序类似于行政处罚的程序，包括发现或者接到案件线索、初步核查、立案启动索赔程序、损害调查、作出启动索赔磋商或者终止索赔程序的决定等步骤。
其中立案启动索赔程序阶段主要的工作是损害调查，损害调查结束后决定是否启动索赔磋商等。
启动索赔磋商阶段则包括送达磋商告知书、磋商/诉讼确认赔偿方案、司法确认（可选）等3个步骤。
司法确认/诉讼阶段是可选项，并不是强制性规定。关于是否对赔偿协议进行司法确认，为了提升履行赔偿义务阶段的效率，建议在达成赔偿协议后申请司法确认。
关于诉讼，如果双方通过磋商未达成一致，赔偿权利人应当提起生态环境损害赔偿之诉，通过诉讼手段达成索赔的目的。
履行赔偿义务阶段分为修复与赔偿两种类型，监督评估与修复到位两种功能与角色。下文我会详细介绍。
二、生态环境损害赔偿索赔程序详解
（一）接案初步核查阶段
接案初步核查阶段包括发现或者接到案件线索、初步核查两个阶段。
1.发现或者接到案件线索
《规定》第15条提到了10种生态环境损害赔偿案件的重点线索来源，包括：环保督察案件、专项行动案件、突发环境事件、投诉举报线索、行政处罚案件、上级交办案件、涉嫌犯罪案件检察机关移送、特定区域案件、其他线索渠道等。
相比之下，2017年中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》只规定了3种。
当然，这10种渠道只是案件线索的重点筛查来源，案件线索也可能来自其他渠道。
2.初步核查是否有生态环境损害
赔偿权利人在发现或者接到案件线索后，应当在30日内就案件线索是否造成了生态环境损害进行初步核查。
对已造成生态环境损害的，应当及时立案启动索赔程序。反之，如果经过初步核查，该案件线索没有造成生态环境损害，就不必启动索赔程序。
此外，第18条规定了赔偿权利人可以不启动索赔程序的6种情形。这些情形可以在初步核查时考虑。
如果在初步核查阶段，赔偿权利人还没有获得足以做出判断的信息，在立案、启动索赔程序之后发现了6种情形之一，也可以终止索赔程序。
《规定》第十八条 经核查，存在以下情形之一的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以不启动索赔程序：（一）赔偿义务人已经履行赔偿义务的； （二）人民法院已就同一生态环境损害形成生效裁判文书，赔偿权利人的索赔请求已被得到支持的诉讼请求所全部涵盖的；
（三）环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的；
（四）承担赔偿义务的法人终止、非法人组织解散或者自然人死亡，且无财产可供执行的；
（五）赔偿义务人依法持证排污，符合国家规定的；
（六）其他可以不启动索赔程序的情形。
赔偿权利人及其指定的部门或机构在启动索赔程序后，发现存在以上情形之一的，可以终止索赔程序。
（二）立案启动索赔程序阶段
赔偿权利人在启动索赔程序阶段主要的工作是开展损害调查。损害调查的目的有两个：
提出是否启动索赔磋商或者终止索赔程序的意见；
如果有必要启动索赔磋商程序，提出磋商内容。
损害调查围绕四个方面展开：生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人。
生态环境损害调查的方式非常灵活，以委托机构鉴定评估为主，以委托专家出具专家意见或者综合资料作出认定为辅；如果客观条件允许，可以采用公安机关办案时的相关证据资料，具体如下：
（1）委托机构鉴定评估
赔偿权利人可以委托环境损害司法鉴定机构或相关部门推荐的机构出具鉴定意见或鉴定评估报告，也可以与赔偿义务人协商共同委托上述机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告。
（2）委托专家出具专家意见或者综合资料作出认定
对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可委托专家评估出具专家意见，还可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料，综合作出认定。
（3）采用公安机关的证据资料
如果公安机关在办理涉嫌破坏环境资源保护犯罪案件时，为了查明生态环境损害程度和损害事实，已经委托相关机构或者专家出具了鉴定意见、鉴定评估报告、专家意见等，这些也可以用于生态环境损害调查。
损害调查结束后，应当形成调查结论，调查结论应当明确提出启动索赔磋商或者终止索赔程序的意见。
因此，损害调查结束后，可能会出现两个结果：启动磋商，或者终止索赔程序。
下面我们继续看启动磋商后的实操。
（三）启动索赔磋商阶段
启动索赔磋商阶段包括向赔偿义务人送达索赔磋商告知书、通过磋商或者诉讼确认赔偿方案、司法确认（可选）等步骤。
1. 送达索赔磋商告知书
如果损害调查的结论是启动索赔磋商，那么，赔偿权利人应当在合理期限内制作生态环境损害索赔磋商告知书，并送达赔偿义务人。
2. 通过磋商/诉讼确认赔偿方案
赔偿权利人向赔偿义务人送达索赔磋商告知书后，后续走向存在两种情形：
（1）赔偿义务人愿意磋商的，则双方进入磋商阶段，经过磋商达成生态环境损害赔偿协议。
（2）赔偿义务人不愿磋商的，那么赔偿权利人就应当提起诉讼。当然，如果在第一种情形中，双方磋商不成，赔偿权利人也应当提起诉讼。
赔偿权利人民法院提起诉讼后，如胜诉，则赔偿义务人应根据法院生效判决确认的赔偿方案进行赔偿
需要注意的是，赔偿权利人应当依据损害调查过程形成的鉴定意见、鉴定评估报告或者专家意见与赔偿义务人开展磋商。
磋商主要围绕修复方案、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题。
磋商过程应当依法公开透明，但《规定》没有具体规定公开的程序要求，还需要在实践中逐渐研究和摸索。
3. 司法确认（可选）
如果经磋商达成一致意见的，赔偿权利人应当与赔偿义务人签署生态环境损害赔偿协议，而且可以就赔偿协议向有管辖权的人民法院申请司法确认。
司法确认并非强制性规定，赔偿权利人和义务人双方可以根据需要选择。不过就目前生态环境损害赔偿的实践看，绝大多数的生态环境损害赔偿协议均经过司法确认。
关于生态环境损害赔偿协议司法确认的级别和地域管辖问题，请大家参考日知璐90秒｜生态环境损害赔偿协议司法确认由哪一级别法院管辖？。
（四）履行赔偿义务阶段
接下来就是赔偿义务人履行生态环境损害赔偿协议或者生效判决确认的修复责任或者赔偿义务。
履行赔偿义务阶段分为修复与赔偿两种类型，监督评估与修复到位两种功能与角色。
1. 修复与赔偿两种类型
赔偿义务人的赔偿义务依据赔偿协议或者生效判决分为修复与赔偿两种类型：
生态环境损害可以修复的，赔偿义务人根据赔偿协议或者生效判决要求自行或者委托开展修复，同时依法赔偿生态环境恢复期间服务功能损失和相关费用。
生态环境损害无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和费用，或者开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。
2. 监督评估与修复到位两种角色
对于赔偿义务人自行或者委托开展（替代）修复的，赔偿权利人还应当组织修复效果评估；修复效果未达到赔偿协议或者生效判决规定修复目标的，应当要求赔偿义务人继续修复，直至达到赔偿协议或者生效判决的要求。
如果碰到赔偿义务人不履行或不完全履行修复责任的情况下，赔偿权利人怎么办呢？
这里可分为两种情况：
如果修复责任来自于经司法确认的赔偿协议或者生效判决，赔偿义务人不履行或者不完全履行的，赔偿权利人可以向人民法院申请强制执行。
如果修复责任来自于未经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或者不完全履行的，赔偿权利人可以向人民法院提起诉讼。
所以，从提高履行赔偿义务阶段效率的角度，也建议对赔偿协议进行司法确认。
三、其他重要条款
（一）赔偿义务人的免责、减责事由
《规定》第8条规定了赔偿义务人的免责或者减责事由，按照民事法律和资源环境保护等法律有相关免除或者减轻生态环境损害赔偿责任规定执行。
这与《民法典》侵权责任编第1230条的规定保持了一致。
由于《环境保护法》并没有直接规定减免责事由，而是直接适用《民法典》侵权责任编的规定。
因此，实践中应重点关注《民法典》侵权责任编和《水污染防治法》等环保单行法关于减免责事由的规定。
《规定》第八条 违反国家规定，造成生态环境损害的单位或者个人，应当按照国家规定的要求和范围，承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。民事法律和资源环境保护等法律有相关免除或者减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。
《民法典》第一千二百三十条 因污染环境、破坏生态发生纠纷,行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
（二）财产优先承担生态环境损害赔偿责任
根据《规定》第10条第1款的规定，如果赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任，而且如果赔偿义务人的财产不足以同时承担这三种责任的，优先承担生态环境损害赔偿责任。
这与《中华人民共和国民法典》第187条关于财产优先承担民事责任的规定相一致。
《规定》第十条 赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先用于承担生态环境损害赔偿责任。
各地可根据案件实际情况，统筹考虑社会稳定、群众利益，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素分类处置，探索分期赔付等多样化责任承担方式。
《民法典》第一百八十七条 民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。
此外，《规定》允许探索赔偿义务人分期赔付等责任承担方式，这与《民法典》第1187条的规定呼应。
《民法典》第一千一百八十七条 损害发生后，当事人可以协商赔偿费用的支付方式。协商不一致的，赔偿费用应当一次性支付；一次性支付确有困难的，可以分期支付，但是被侵权人有权请求提供相应的担保。
综上，《规定》规范统一了案件线索筛查、损害调查、赔偿磋商、修复效果评估等赔偿工作程序，细化了10个筛查线索渠道，确定了6类不启动和终止索赔的情形，明确了4个关键方面的损害调查重点，为生态环境损害赔偿提供了具体的指导。希望未来和大家一起关注和分享《规定》的实践。
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