安金明：乡村旅游及民宿发展和乡村振兴中亟待解决的若干问题 | 第 1 期
编者按
编者按
2019年7月12日，文化和旅游部发布了《关于公示第一批拟入选全国乡村旅游重点村名录乡村名单的公告》，让本就方兴未艾的乡村旅游，再度掀起了关注与发展的热潮。
时隔两年，我们再度采访了北京旅游学会会长、原北京市旅游发展委员会副主任、研究员安金明，我们见识到作为一位长期从事乡村旅游实践、管理、创新的“老旅游人”，对新时期乡村旅游及民宿和乡村振兴等方面深层次的架构和思考，不仅就三者之间的联系和发展作出三十多个背景关系的梳理，更是分析了涉及乡村旅游及民宿发展和乡村振兴的各类关联各社会主体在其中所承担的角色和责任。
一个下午的时间，一杯清茶，他拿着做满密密麻麻笔记的几页纸，细致又认真的分析和讲述，让我们受益匪浅。以下内容，根据他论述的现场录音整理而成，并经过他审阅。
很多事物在发展初期，我们对它的引导或发展都带着良好的愿望和憧憬。比如说乡村旅游及民宿和乡村振兴，我们的愿望是增加一个旅游的产业业态确定发展方向，可以扶贫、富民，推动一二三产业融合发展。也可以提升农村的公共服务水平，推动农业人口向市民化转变，推动“三农”发展等等，更重要的是推动农村、农民、农业在土地或宅基地等诸多要素上的改革。
从本着一个良好的愿望开始，于是就有了试验性质的工作推进，政府发文鼓励某个地方先行先试，然后发展到一定规模、一定程度以后，就开始规范管理，立标准、做规范，最后去推广。这中间就有一个合理进而合法引导的过程：合法投资的引导、合理消费的引导、合法经营的引导、合法管理的引导。如若不然，可能就会形成很多问题。
今天重点针对目前乡村旅游及民宿发展和乡村振兴这三方面的发展现状、存在问题以及未来预期，特别是法律规范和管理上的问题，谈谈个人的看法。
01
框架：乡村旅游及民宿发展和乡村振兴三方面的深层要义
7月12号，文化和旅游部发布了《关于公示第一批拟入选全国乡村旅游重点村名录乡村名单的公告》。对此，不少业内的人持有多方面、多角度的态度。但值得肯定的是，这种方式也是在进行一些有益的探索。
从旅游的角度看，乡村旅游历经了农家乐、民俗旅游、乡村旅游，以及如今的民宿等概念的延伸和产品的延伸。从乡村的角度看，它经历了新农村建设、美丽乡村、设施农业、休闲农业、田园综合体、旅游小镇、特色小镇，甚至也可以包括现在提出的乡村振兴等概念的延伸。
这些所有阶段的形态、产品、概念和关键词，各级政府都曾经出台过相关的文件，有的称“实施意见”、“指导意见”，有的称“实施方案”、可能都具有“政策”或“扶持”、“支持”的含义等等。可能这些出发点是好的，但这些概念之间是否有关联性？这些关键词每隔一两年就出来一个新的指导意见或方案，他们之间有关联性吗？有连续性吗？这都需要去很好的研究。
如果连续性、关联性不强，那它对乡村旅游及民宿发展和乡村振兴的一系列的推动，就会有相应的影响。要考虑的是这些概念的推出，农民是否受益？乡村的环境是否得到改善？公共服务是否得到提升？投资人是否得到了合理的回报？游客是否满意？政府的监管是否有效？旅游的秩序是否好转？是否已经形成丰富的产品体系和相关的产业链？......这些问题要得到很好的解决，就必须去深入地去研究它。我认为应该从三个角度来理清。
首先，从乡村旅游及民宿发展和乡村振兴方面来探讨这个问题。一是要弄清楚乡村旅游发展中间诸多要素、诸多主体、诸多资源、诸多管理等之间的关系；二是要弄清楚民宿在引导投资、发展、管理和规范中的关系；三是要弄清楚在乡村振兴中各类主体、各类产业、各类环境、各类要素等关系。
其次，从依法治旅、依法管旅、依法兴旅的视角来切入这个问题。研究这个问题，把问题的症结核心找出来。是否丰富了旅游业态，农民是否得到扶贫或富民，一、二、三产业是否得到融合，农村公共服务是否得到提升，各类投资、经营主体是否合规合法投资和经营等等。
第三，借国家进一步推动改革开放，鼓励依法合规的创新探索和改革的背景，乡村旅游及民宿发展和乡村振兴如何合法、合规的发展，让投资人合法得到投资回报，让旅游者合法得到安全的旅游产品和服务，让农民收入得到提高，让农村环境得到改善，让监管者能够有效的依法对行业业态、秩序进行监管等等。
在乡村旅游及民宿发展和乡村振兴中，厘清问题，才能找准问题，尤其是乡村民宿宅基地的合理合法使用等法律问题上。这些问题不理清，就肯定会成为潜藏在行业、管理、产业发展之下的矛盾和隐患，未来若干时期后，再解决这些隐患和矛盾，可能会支付更高的成本和代价。
02
关系：乡村旅游及民宿发展和乡村振兴中的三十个关系
乡村旅游发展中涉及到不同的资源、要素、管理及主体，还有各类投资、各类环境、各类产业、各类法律等等，相互关系庞杂，厘清关系，才能找准问题，把控发展的全过程。
▌关系一：农村、农业和农民的关系
乡村旅游到底是什么？从哪来，怎么走，方向对不对，合不合法？第一个关系就是农村、农业、农民这三者的关系。乡村旅游如何落地生根？农村村容环境美好是乡村旅游的基础，农业是乡村旅游产品的核心要素，农民更是乡村旅游推动、管理和运营的核心主体。核心产品、合法合规经营主体、乡村民俗传承方式等，这些关系要弄清。
▌关系二：乡村旅游中的扶贫与富民
如今的很多乡村依然乡村美丽、产业单一、农民贫困，乡村旅游已经成为乡村脱贫的主要方式之一，当然2020年后，乡村全部脱贫后，未来在脱贫攻坚战实现之后，富民阶段的乡村旅游又该如何演变和发展？要思考。
▌关系三：乡村旅游中的投资人和经营者的关系
乡村旅游的投资有外来投资，也有的是农民自发投资，有的就是农民经营，有的就是委托他人经营。这中间就涉及到投资的、经营的、资源、资产的委托代理的法律关系。根据现有的法律法规，哪些是合法合规的，哪些是不合规的，既要合理又要合法的去经营，理清这些非常重要。
▌关系四：行业标准与行业管理的关系
据了解，还没有一个统一的乡村旅游标准，各地发布很多的地方标准是按照自己的地域特色、民俗民风等设定的，根据地方的特色文化来制定标准去引导。在监管上，通行的、全行业的、统一的监管是很难的。所谓的行业管理只能是各地自行其是。好一点的行业管理就仅仅对合法的经营主体进行引导管理，不合法的就会有相应举措去制约。这之间的关系需要去区分。
▌关系五：乡村文化传承与文明提升的关系
旅游是乡村文化传承的最好方式和载体，不论是国内还是国际，异国异地他乡的文化都可以通过乡村旅游传承来沟通和交流。在文化的传承中，有的文化传承下来了，有的文化在文明提升的过程中不能发挥作用，就慢慢消亡了。
▌关系六：农民与市民的关系
农民和市民，自新中国成立以来这个关系始终存在。建国初期农业支持工业，改革开放工业反哺农业，现在这个关系又开始了，农业与工业的递进关系就是农民与市民的递进关系。
▌关系七：乡村旅游体验与促进消费的关系
乡村旅游体验中，当游客呼吸着乡村新鲜的空气，看着美丽的村容村貌，感受儿时的记忆，体验乡村休闲等等，如果仅仅是感受体验了，却没有任何消费，事实上，现在的乡村，除了吃和住，其他的消费是很少的。这个对乡村旅游的作用是什么？也是一个需要研究的话题。
▌关系八：原生态乡村环境的保护和利用的关系
我们不能破坏文明的乡村生态环境，要把握好保护与利用开发的度。比如说有的地方所谓的乡村旅游房屋，一味扩大规模，把农民住的几分地、几十平的房子，改建成几百平米、高层的建筑物，这是不是乡村旅游要打问号，建出来的建筑反而更像主题酒店，是不是合法合规的建筑物，能不能合法经营等等都需要研究。
▌关系九：乡村旅游和特色小镇与新型城镇化关系
新型城镇化是国家的发展战略，主要有利于乡村公共服务上的集中配给。每一个村庄都配污水处理等设施的话，成本就太高了，需要居民相对集中，产业业态要相对集聚，这时的乡村城镇化关系要处理好。乡村旅游特色小镇如何成为新型城镇化的传导载体，要研究。
▌关系十：田园综合体与三农的关系
田园综合体既涉及农业产业，又涉及农村与农民的关系，其中牵涉的人地关系更加需要梳理。特别是乡村投资、农业用地、品种种植结构、以及鼓励形成家庭农场方式集约经营等等都需要梳理。
▌关系十一：乡村旅游策划与乡村规划的关系
乡村旅游的产品服务策划，是否在乡村规划基础上的，乡村规划是否是有规划资质的人来规划，规划是否在土地利用合法等基础上去考量的。这个关系最重要
▌关系十二：乡村的文化与旅游的融合关系
讲到文化和旅游融合，都会用“诗与远方”、“灵魂和载体”去形容，我觉得不太贴切。其实很简单，乡村文化怎么和乡村旅游去融合，实际上就是找出二者的契合点——能够感受到和体验到的点就对了。
总之，这十二个关系理清楚，对于乡村旅游发展中一系列影响要素，比如资源的利用、发展标准、政府监管、合法经营等等都大有裨益。资源是否得到充分利用，农民收入是否得到提高，农业产业是否得到促进，农村的环境是否得到改善，旅游者是否满意，投资者是否得到回报，政府的监管是不是更有序，旅游秩序是否更好，是否符合国家的新型城镇化的发展等等都是重要的。最终的结果，应该就是合法、合理、合规的投资、经营、消费、监管和保持绿色生态，这些都是核心要义。
▌关系一：乡村民宿和城市民宿
谈起民宿，可能有的人认为只有乡村民宿，没有城市民宿。《北京旅游条例》明确规定城市的四合院就是城市民宿，这两者关系要分清和明确。
▌关系二：非标住宿与标准引导的关系
很多人说民宿是“非标住宿”，我不认同。既然是民宿，过分强调主人文化，而不考虑消费者的洗漱用品、住宿设施、休息的设施设备等等都具备的标准化，这都涉及到标准化，不能硬说民宿是非标住宿。业态定位不清，为其经营合法和监管带来诸多困惑。
▌关系三：民宿与社会旅馆关系
前些日子出台一个关于民宿的指导标准，说是规定民宿要在15间以下。农村里哪一家农民住的房子能合法达到5间以上的？15间完全可以做成社会旅馆，那还是民宿吗？
▌关系四：民宿和主题酒店关系
民宿和社会旅馆之外，还有一个关系。如果社会旅馆显得档次级别稍低，想追求精品的高端的民宿，那可能就是主题酒店了，所以民宿和主题酒店的关系也要理清楚，到底什么样的才是真的民宿。真的真的很重要。
▌关系五：民宿的消费情怀与投资经营关系
很多人带着情怀去乡村消费，希望感受过去的时光、过去的乡村，在那里住上一阵子，甚至说通过各种合理不合法的方式去进行改造。我认为这都是消费，这和投资经营的关系不是很大。有人投着投着就要做经营，那么问题来了，随着主体的消费和投资身份的转变，这里面会产生很多投资、经营、管理中的社会问题、法律问题和委托代理关系问题，这个关系可不是简单的一步就能跨过去的。
▌关系六：投资合法与经营合法的关系
很多民宿干起来了，但它的投资合不合法是个问题。投资中所谓“购买”、“租用”的资产、土地是否合法，和管理上是否有特别许可证等状态，造成经营业是否合法等等，以及政府管理部门是否对经营主体给予的相应资质等，这都需要区分清楚。
▌关系七：民宿存量与增量的关系
民宿产业的发展中，到底哪些是存量哪些是增量，一定要界定下来。然后再规范标准，在法规没有给出更清晰的指导之前，是否可以考虑规范存量，限制增量。
▌关系八：消费者“叫好”与公共安全的关系
消费者个人对民宿感觉很好，有时不一定就是安全的，可能存在安全隐患。如果本身存在非合规性经营，那在公共安全秩序上，就存在诸多不稳定因素。
▌关系九：民宿的主人文化与产品创新的关系
现在有的民宿经营者或投资人，无限放大主人文化，这个文化是不是这个地区区域特有的，是不是现有历史阶段所有的，是不是这个生态环境所允许的等等已经雷同化了。比如说南方与北方对比，不同民族之间，不同地区之间，不同生活习惯之间等，主人文化绝对是不一样的，千篇一律或仅凭经营者主观偏好，就会影响民宿产品的提升和创新。
▌关系十：合理消费与合法维权的关系
个人感觉目前这一方面现在有很多问题都没有办法得到根本解决，因为有诸多的民宿，他们的经营合规性有待论证。个人感觉之所以没有大力度监管，是觉得可能暂时没有对社会产生危害，另外一个角度还可以让农民致富。但这不代表风险不存在，一旦发生风险甚至是伤害，合法维权就非常麻烦。
民宿发展过程中的这些关系和问题，如果不理清，很多问题就不能浮出水面。潜藏的问题和矛盾就会影响这个行业业态的良性发展，对它的未来和规模扩大（合法连锁经营）就会形成瓶颈或制约，包括对农民就业、农民致富都会有不好的影响。
▌关系二：乡村振兴中农民主体和外来新主体关系
乡村振兴进程中，政府会配套很多公共服务设施，从不同角度促进农村环境改善、农业发展、促进新型城镇化建设，包括医疗、教育、卫生、公共福利改善，会引导诸多外来主体进入乡村，参与建设。那么，这里面农民主体和外来主体这个关系要理清。
▌关系三：乡村振兴中的人、房、地的关系
乡村振兴中，关于农民、房屋和土地的关系，现在法律上依旧在不断修整。比如土地，农民的承包经营地可以进行流转，房子本村的村民符合条件的可以进行买卖租赁，城里人不行。人、房、地，这里面的关系要进一步从法律上理清界限并去规范它。物权法在乡村振兴的过程中，在人、房、地之间的体现非常重要，物权法涉及到每个公民，农民的物权法体现在哪，这个也要理清。
▌关系四：乡村振兴中的政策的合法审核与现有的法律的冲突的关系
相关单位出台一系列的乡村振兴的指导意见、政策、方案，这些政策和法律有没有冲突？这些指导意见是否经过了比较严格的合法合规性的审核？鼓励做这个事的时候，会不会给将来留下不好解决的问题。
▌关系五：乡村振兴中硬和软的公共服务的关系
乡村的公共服务，像刚才谈到的医疗、养老、医保、就业、教育等等一系列的问题，这些与硬件公共服务设施的建设关系的处理？财政政策又能支撑乡村建设的硬软件公共服务到什么程度。
▌关系六：乡村振兴中政府与各类运营主体的关系
政府与乡村各要素（产业、事业）的投资、运营、管理、服务等主体之间的关系要处理好。乡村振兴未来的产业业态将丰富多元，同时更会面临更多的、更复杂的产业链条上的协作、联动关系。
▌关系七：乡村振兴中的扶贫与富民界定的关系
乡村振兴发展过程中，哪些村是扶贫，哪些村是富民；哪些是解决温饱问题，哪些是摘掉了贫困帽要进一步发展的，这些要做出很好的界定。特别是即将进入脱贫攻坚之后的时代。
▌关系八：乡村振兴的内力与外力的关系
乡村振兴中的外力是更多的农业产业发展的机遇，农村环境改善的机遇、农民变市民的机遇，内力是农民自身文明程度的提升、技能的提升，这个关系也要处理好。
乡村振兴的实践中，这些关系处理好了，可能会事半功倍，会使经济发展和社会进步的效能更加放大。新中国成立快70年，明年全部脱贫的目标一定能实现，是很了不起的。脱贫后，让农业产业兴旺、农村环境美好，农民过上富裕的生活，这个和乡村振兴的关系实在是太大了。
03
管理：依法治旅、依法管旅、依法兴旅视角下乡村旅游及民宿发展和乡村振兴
第二，要合法合理的进行顶层设计。农民土地流转机制已经合法形成了，那么农村宅基地和房屋租赁转让制度的顶层设计上，也亟待突破。未来在下一次的土地管理法的修订上，如果能够对这个问题进行重点关注，会影响深远，会涉及更多的物权、产权和资产，涉及到几亿农民的切身利益。
第三，严格审核乡村旅游名义的商业项目。我认为乡村旅游不要搞的太高大上，不要搞成所谓的很大的商业项目体量，乡村旅游项目应该是跟其他项目有所区别，不能“挂羊头卖狗肉”。
第四，明确界定设施农业、景观农业、休闲农业与第一产业的关系。一二三产业在农村的融合发展要有顶层设计，这个非常重要。
这些方面更多的围绕法律关系、土地宅基地和农村产业的发展方面，因为这涉及到乡村振兴、乡村旅游和民宿发展中的一个根，是最核心的要素。这个问题不解决，其他的都是空中楼阁，都是在“沙滩上建大厦”，非常危险。
04
责任：乡村旅游及民宿发展和乡村振兴中各主体的角色和责任
背景和关系理清楚，突破口找出来之后，就是主体责任的问题。政府、投资人、农民主体，还有旅游者、专家，以及社团组织、企业等等社会主体，他们在乡村旅游及民宿和乡村振兴中到底应该承担什么角色和责任？
第一，政府应从合理引导向合法引导转变。政府的主体责任是规范存量和控制增量，合法合规的引导和监管业态的发展，制定行业标准，说起来很常态，做起来很不容易。合法引导、合规引导，就是在出台一系列的方案实施意见上面，一定要在合法合规的前提基础上。
现实中发现某个业态很好，引导引导，却发现麻烦一大堆，回过头来却发现引导发展所产生的社会效益，还不足以监管所支出的经济成本、社会成本或生态成本。一定要考虑这种成本，经济成本的账都算不过来，更不用说社会成本和生态成本。
第二，投资人要理性合法投资。乡村旅游及民宿如果单纯的是农民投资，我认为这是值得鼓励的，哪怕完全的合法要件上得不到保证，这也是一个进步。因为农民就业就地转化，不再增加增量，是存量上的优化。农民投资乡村旅游及民宿，亲朋好友筹集资金，相当于一个小微企业。投资就能产生GDP。
但由于农民知识结构等因素可能会影响发展质量，这时候，外来投资人就很重要，帮助农民策划、规划。尤其是外来投资人，他们的社会责任太重要了，一是要控制风险，不能盲目的过度的使用社会财富，尽管他们带着资本来的，有着话语权和主导权；二是一定要把委托代理这种法律关系搞清楚，不能够野蛮扩张，最后扩张下来就成泡沫投资了，包括过度的金融创新，最后影响社会的稳定。外来投资人的责任就在这里，合法、合规的理性的去投资乡村旅游及民宿和参与乡村振兴。
第三，乡村旅游及民宿的供应商应提供生态的产品和服务。就是乡村旅游等经营者，企业、农民或者外来资本投资的主体，要提供符合生态标准的旅游产品和服务。蔬菜是否打了农药，建筑材料是否符合生态标准等等，还有服务上以人为本的经营理念，这些都需要经营主体的高度责任心。
第四，旅游媒体要传播正能量。包括旅游媒体，通过电视宣传，鼓励年轻人回乡创业，发展乡村旅游及民宿，参与乡村振兴，这个时候就必须要突出一个前提，就是让回乡的农民能够合法的投资乡村旅游，否则就是误导。更多的媒体还应该积极正能量的去宣传农村、农业和农民，介绍好的乡村旅游产品，好的合法的乡村旅游企业。
第五，旅游专家一定要讲良心话。乡村旅游规划中涉及到专家学者们的“把脉问诊”，不过目前还没有对规划专家们的资质审批，应更多合法考虑应该建一个什么体量的建筑物，考虑这个地是不是建设用地，能不能建。很多规划是不可行甚至不可能的，没有弄清这块地的产权和属性，结果就造成大量的违规违法建筑物产生。另外在乡村资源评价中，在项目规划、项目评审、行情预判、市场预测这些方面上，专家们在这个时候负起责任，真的很重要。
第六，引导从业人员提供人本化的服务。农民也好，外来从业人员也好，乡村旅游的服务过程中，人性化的服务、得体的语言、灿烂的微笑，会由衷的让城市居民和消费者感受到真正的自然的乡村文明、生态文明，发自内心的感受和美妙的体验，这个很重要。
第七，引导旅游者们自身的文明和修养。旅游者到乡村中住一晚，知道这一家很厚道，但是这家却没有特许经营许可，如果发生突发人身事故，追究责任就非常麻烦，很容易引起纠纷。这中间，合法经营是前提，旅游者理性、文明、绿色的消费选择和合理维权更重要。
第八，引导农民包容和共享社会发展成果。外来者打扰了村里的生活节奏，过去宁静的乡村，现在很喧闹，很现代、很有时尚感。这个时候城市市民和农村村民如何去包容共享，这个很重要。这个时候农民或者农民经营者，他们的包容共享理念很重要，共享社会发展成果。
最后，引导旅游社团组织自律管理。现在有很多这样的旅游平台或机构，旅游行业协会、旅游学会及各类旅游联盟等等，他们对推动原生态、低碳环保的理念，推动文化保护、文化传承等等方面，应该发挥出积极的自律作用。在生态文明、美丽乡村或者产业兴旺、绿色消费理念上加强引导，这个也是促进乡村旅游及民宿发展和乡村振兴发展的重要一环。
总之，对于乡村旅游及民宿发展和乡村振兴，在宏观方面，梳理出关系背景和现状，然后从法律的视角下切入，找出突破口、研究问题，做好顶层设计，最后，社会主体积极承担责任去更好地去逐一解决，这三点一脉相承。
这些架构思考和现实分析，对推动乡村振兴国家战略的有效实施上，以及推动乡村旅游和民宿合法、合规、绿色、文明的发展上，意义深远。最终实现我们的初心和愿望——让所有的乡村都更美丽起来，让所有的农民更富裕起来，让农业产业的结构更加合理起来。真正实现包括所有农民在内的，全中国人民对幸福生活的美好追求。