以案说纪丨形式主义、官僚主义行为的认定和处理
十九届中央纪委三次全会工作报告部署的2019年第二项主要任务，就是要“以党的政治建设为统领，坚决破除形式主义、官僚主义”，发出了集中整治形式主义、官僚主义的强烈信号。形式主义、官僚主义是阻碍党和国家路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实的大敌，不仅仅是简单的作风问题，更是严肃的政治问题。
形式主义、官僚主义的根源具有复杂性，与其他违纪违法行为相较，相对比较“虚”，造成对此类问题重视程度不够、反映问题线索少，以及认定比较复杂困难等，因而是执纪审查工作的一个难点。本文尝试通过以案说纪方式，解读适用纪律条文，为运用条例整治形式主义、官僚主义提供借鉴参考。
典型案例一
梁某，原S县委书记。S县是G省的深度贫困县，在接受媒体采访时，梁某信誓旦旦：“不求做大官，但求做大事”，“带领全国63%的水族人民脱贫就是天大的事”，“作为深度贫困县，要和全国同步迈进小康，打赢这场脱贫攻坚战”。为此，他还在办公室墙上挂着“脱贫攻坚决战决胜作战图”，将全县分为7大战区，自己担任指挥长。但在实际操作中，他却换了一副面孔，面对贫中之贫、困中之困、难中之难，没有坚持到底的劲头，不肯下“绣花”功夫。2018年以来，S县在建的千万元以上的项目有127个，但与脱贫攻坚有关的只有41个。他把精力和资金都集中到与脱贫攻坚工作无直接关系的“综合开发项目”上了。在具体扶贫工作中，不聚焦突出问题，目标发散、力量分散，造成严重不良影响。
典型案例二
J省在全省范围内全面实施“困难残疾人生活补贴”和“重度残疾人护理补贴”政策，并作了具体部署。L县残联根据上级文件有关规定，发文要求乡镇(街道)实施“两补”的申报工作。但在实际工作中，以文件落实文件，行动少、落实差，未能按上级文件要求认真履行职责。由于对上级“两补”理解的偏差，仅落实了自愿申请对象的审核工作和补贴发放，对其他符合条件的对象未及时有效地进行政策宣传，未能保障符合条件对象知晓“两补”政策内容，导致享受到“两补”的人员仅占符合政策条件人员的三分之一。之后，上级残联对L县“两补”工作进行考核后提出批评意见。随后，L县残联采取“补救措施”：在未遵循主动申报的情况下，把持有二代残疾证的符合“两补”的人员直接全部作为补贴对象，同时未经审核就发文确定7865人为第二批补贴对象。由于前期把关不严，未建立补贴发放资格定期复核和一月一报制度，存在先拨付资金再审核等违规行为，导致两批“两补”对象中有7人死亡后仍在享受补贴。
上述案例的焦点是如何认定梁某、L县残联党组织的违纪行为。
第一种意见认为：梁某、L县残联的行为违反了党的政治纪律，构成落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或者严重后果的行为。
第二种意见认为：梁某、L县残联的行为违反了党的工作纪律，构成搞形式主义、官僚主义行为。
笔者赞成第二种意见。梁某、L县残联构成搞形式主义、官僚主义行为。
一、深刻认识形式主义和官僚主义的危害性
在我党的历史上，同形式主义和官僚主义的斗争从来就没有停止过。特别是党的十八大以来，从制定和执行中央八项规定开始，全党上下纠正“四风”取得重大成效，享乐主义、奢靡之风等显性问题明显减少，但仍然面临反弹回潮压力，特别是形式主义、官僚主义顽固不化，出现了新的变种，对党内政治生态造成恶劣影响。
形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。
2017年年底，习近平总书记就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出重要指示：文章反映的情况，看似新表现，实则老问题，再次表明“四风”问题具有顽固性反复性，纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。2018年9月，中央纪委办公厅印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神，集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，全面启动集中整治形式主义、官僚主义工作，梳理出形式主义、官僚主义在贯彻落实党的路线方针政策、中央重大决策部署，联系群众、服务群众，履职尽责、服务经济社会发展，学风会风文风及检查调研四个方面的12类突出问题，明确了确保集中整治工作取得实效的9条具体举措。这是夺取反腐败斗争压倒性胜利，实现作风建设根本性好转的重要举措，是站在新的起点上对作风建设作出的再动员、再部署、再深化。
二、梁某、L县残联构成搞形式主义和官僚主义行为
案例一中，梁某在推进扶贫工作中，只善于做表面文章，工作浮在表面，不聚焦突出问题、目标发散、力量分散，违反了党的工作纪律，造成严重不良影响，构成《党纪处分条例》第122条第(二)项规定的“热衷于搞舆论造势、浮在表面”行为。
案例二中，L县残联在落实“两补”工作时，以文件落实文件，行动少、落实差，未能按上级文件要求认真履行职责，没有开展有效的宣传和督促指导，致使应补尽补政策落实不到位。该行为违反了党的工作纪律，构成《党纪处分条例》第122条第(三)项规定的“单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动”行为。
此外，梁某、L县残联的行为不应当认定为《党纪处分条例》第50条第2款规定的“落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通”行为。第50条规定的行为主要是由于政治上出了问题，表现在对中央的决策部署思想上不认同，政治上不拥护，行动上打折扣、搞变通;第122条规定行为主要是工作方式上出了问题，表现在工作不扎实、浮在表面，单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件等。
三、准确认定形式主义和官僚主义行为
在执纪实践中，对形式主义和官僚主义行为的认定和处理，特别是在适用条例第122条过程中，应注意把握好以下问题：
(一)本违纪行为的主体是一般主体，应追究直接责任者和领导责任者的党纪责任。
(二)本违纪行为在主观上既包括故意也包括过失，对故意的应当从重或加重处分。
(三)本违纪行为侵犯的客体是党组织正常的管理活动。
(四)本违纪行为在客观方面是选择性违纪构成，具体包括四种情形：
1.贯彻党中央决策部署只表态不落实的。
2.热衷于搞舆论造势、浮在表面的。
3.单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动的。
4.工作中有其他形式主义、官僚主义行为的。
注意该违纪行为与《刑法》第397规定的玩忽职守罪、滥用职权罪的区别。如果由于形式主义、官僚主义，导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，相关直接责任者和领导责任者可能涉嫌构成玩忽职守或滥用职权犯罪，应依据纪法衔接有关条款处理。
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