黄茂兴 胡美华｜制度创新激活新质生产力发展动能的政治经济学解析
黄茂兴
黄茂兴，经济学博士，福建社会科学院副院长，福建师范大学经济学院教授、博士生导师；
胡美华，福建师范大学经济学院博士研究生。
摘 要
发展新质生产力呼唤制度创新。在理论上，加强制度创新有助于调整优化生产关系、激发科技创新活力以及协调政府与市场的关系，助力新质生产力发展。在实践中，为适应技术变革、有效应对资源错配问题，以及应对全球化挑战，需要构建与新质生产力发展相适应的制度创新体系，着重在知识产权保护、优化市场准入、健全人才制度以及要素参与收入分配机制等方面发力，激活新质生产力发展的澎湃动能，切实为新质生产力发展提供有力的制度保障。新时代新征程，加快形成和发展新质生产力，需继续完善市场经济体制和科技创新体制机制、深化行政管理体制改革、推动生态文明体制改革，稳步推进制度型开放战略，最大限度地释放制度创新潜能，为新质生产力发展提供坚实有力的制度保障。
习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”，“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系”。在全球科技革命和产业变革的浪潮中，我国正面临着前所未有的机遇与挑战。2023年7月以来，习近平总书记提出了一系列关于新质生产力发展的重要论述，为推动高质量发展提供强有力的理论指导。新时代新征程，加快形成和发展新质生产力，不仅是科技和商业模式的创新，也是适应新质生产力发展要求的制度创新能力的比拼，主要体现在两个方面：一是能否深化改革滞后于新质生产力发展的体制机制，打破阻碍创新发展的制度约束；二是能否推出引领新质生产力健康发展的创新制度和政策举措，为其提供强大的制度保障。这既是对我国新质生产力发展中制度创新能力的全面考量，也是决定我国能否在全球科技革命和产业变革中抓住机遇、引领未来的关键因素。
制度创新激活新质生产力发展动能的理论依据
制度创新是新质生产力发展的重要保障。发展新质生产力，既是创新命题，也是改革命题。作为创新命题，要求我们不断探索新的科技前沿，勇于开拓未知领域。作为改革命题，需要我们积极调整和优化现有的生产关系，以适应新质生产力的特点和需求。
（一）制度创新调整优化生产关系，促进新质生产力发展
1.生产关系必须与生产力发展要求相适应
人类社会是在生产力和生产关系的基本矛盾运动中发展起来的，其中生产力决定生产关系，进而决定了人类社会发展的各个方面，是推动人类社会发展的根本性力量。马克思指出：“随着新的生产力的获得，人们便改变自己的生产方式，而随着生产方式的改变，他们便改变所有不过是这一特定生产方式的必然关系的经济关系。”这一观点深刻揭示了生产关系与生产力之间的动态平衡与相互促进关系。当生产关系与生产力发展要求相适应时，它将成为推动社会进步的强大引擎，反之，则会成为阻碍发展的桎梏。回顾人类发展历史，每一次科技革命都伴随着生产关系的深刻变革，而这些变革又进一步推动了生产力的蓬勃发展。发展新质生产力对生产关系提出了全新挑战。它不仅要求我们要完善基本经济制度，更要深化生产方式的变革，以适应新时代生产力发展的需求。列宁指出：“只有把社会关系归结于生产关系，把生产关系归结于生产力的水平，才能有可靠的根据把社会形态的发展看作自然历史过程。不言而喻，没有这种观点，也就不会有社会科学。”改革开放以来，中国特色社会主义在制度创新和体制改革方面取得的显著成绩，充分证明了只有与生产力发展要求相适应的生产关系，才能最大限度地解放和发展生产力，推动社会全面进步。
2.先进生产力与新型生产关系相适应
生产力是社会发展的根本动力，在任何时代，发展生产力都是摆在人类面前的首要问题。生产力是由多种要素构成的有机整体，且随着社会生产力条件的发展演进，其构成要素也随之被赋予新的时代内涵，会随着社会生产力条件的发展演进而不断拓展。这一演进和拓展的过程是先进生产力与新型生产关系不断相适应的过程。因此，构建新型生产关系是发展新质生产力的必然要求。新质生产力以高科技、高效能、高质量为特征，代表了先进生产力的发展方向，摆脱了传统经济增长的束缚，开辟了全新的发展路径。这种生产力质态的变革，不仅要求劳动者、劳动资料和劳动对象等基本要素进行革命性变革，同时也对现有生产关系提出了新的要求。在劳动者、劳动资料、劳动对象的优化组合方面，需要探索与新质生产力相契合的用工模式、人才激励政策和企业管理方式。发展新质生产力不仅依赖于生产要素质量的提升，还在于实现各种生产要素的优化组合和高效配置。为此，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过制度创新来优化资源配置机制，从而提高全要素生产率。
3.发展新型生产关系必须依靠制度创新
制度创新是全面深化改革的重要体现，其核心在于调整和优化生产关系以更好地适应新质生产力发展的需求。这包括对生产资料所有制形式、人们在生产活动中的地位和相互关系，以及产品分配方式等方面的改革和创新。习近平总书记指出：“我们要勇于全面深化改革，自觉通过调整生产关系激发社会生产力发展活力，自觉通过完善上层建筑适应经济基础发展要求，让中国特色社会主义更加符合规律地向前发展。”面对以知识、技术、信息等新兴要素为驱动力的新质生产力，需要构建一种更加灵活、开放和包容的生产关系。为此，必须依靠制度创新，破除在生产、分配、交换和消费各环节中的体制机制束缚，加快构建与新质生产力相匹配的新型生产关系，从而为新质生产力的形成与发展提供有力的制度支撑。
（二）制度创新激发科技创新活力，推动新质生产力发展
科技创新与制度创新两者相辅相成、相互促进。科技创新的实质是科技知识与生产实践的深度融合，它能够催生新产业、新模式、新动能。然而，科技创新并非孤立存在，它需要一个与之相适应的制度环境来滋养和推动。一个适宜的制度环境不仅能为科技创新提供必要的资源和保障，还能通过规范创新行为、保护创新成果来激发科技创新活力。2012—2023年我国全社会研发投入从1.03万亿元增加到3.3万亿元，其规模已稳居全球第二，我国的全球创新指数排名在此期间也大幅提升，从第34位跃升至第12位，成为前30位中唯一的中等收入经济体。这一显著成就充分体现了我国在科技创新与制度创新双重推动下的强劲发展势头，对于加快培育和发展新质生产力具有重要推动作用。
恩格斯指出：“在马克思看来，科学是一种在历史上起推动作用的，革命的力量。”科学技术属于生产力的重要组成部分。在推动新质生产力发展的过程中，制度创新的关键在于如何有效激发科技创新活力。首要任务是明确科技创新的主体，构建一个包括企业、学府、研究机构及政府在内的多元创新体系，让每个主体都能充分发挥其独特的创新潜能。其次，制度创新着眼于激发创新主体的内在动力。完善激励机制、加强知识产权保护、改善创新环境等措施，能切实提高创新主体的积极性和创新能力，使其持续投身于科技创新实践。再次，制度创新还能优化创新组织方式，通过创新体系的建立、创新主体间的沟通与协作、创新资源的优化配置，提升创新活动的效率和产出。最后，新型的举国体制优势能有效破除影响和制约科技核心竞争力提升的深层次体制机制障碍，为科技创新提供更加完善的制度保障和更加广阔的发展空间。因此，制度创新无疑是激发科技创新活力、推动新质生产力发展的关键所在。
（三）制度创新协调有为政府与有效市场，助力新质生产力发展
新质生产力发展是一个复杂且动态的过程，它不仅依赖于技术创新的持续推动和市场需求的深入挖掘，还需要制度层面的精心设计与优化。在这一过程中，妥善协调有为政府与有效市场之间的关系显得尤为重要。
有效市场在新质生产力发展中发挥基础性作用。高水平的社会主义市场经济体制能够为新质生产力发展提供高效且灵活的资源配置服务。当前数据已成为驱动新质生产力发展的核心要素，亟需培育和发展数据要素市场，构建与新质生产力相适应的数据要素产权制度体系，通过市场价格、供求和竞争机制的有效运作，实现资源的高效配置。此外，我国庞大的内需市场和丰富的劳动力资源也为新质生产力的形成和发展提供了坚实基础。当然，单纯依靠市场的力量并不足以全面推动新质生产力发展。为确保新质生产力的潜力得到充分释放，我们需要有为政府通过顶层设计和制定宏观政策引领新质生产力发展方向，纠正市场可能出现的失灵情况，并弥补市场的不足之处。政府可通过优化自身职能和创新管理方式，推动与新质生产力发展相适应的制度创新。同时，应制定出具有前瞻性和战略性的产业政策，如提供财税优惠、建立科技园区等，以进一步激发市场活力，促进新质生产力发展。
市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归。制度创新的核心在于妥善协调有为政府与有效市场之间的关系，实现两者之间的优势互补。政府应尊重市场运行的内在规律，避免过度干预，确保市场在资源配置中发挥决定性作用。同时，政府也需积极履行职能，为新质生产力发展提供必要的公共服务和政策支持。通过这种协调与配合，我们可以构建一个既高效又稳健的经济生态系统，为新质生产力发展创造有利条件。
发展新质生产力需要建立与之相匹配的制度创新机制
当前，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，发展新质生产力迫切需要制度创新机制的配套支持。它不仅能及时回应技术变革的需求，还能顺应资源配置效率提升的需要，为新质生产力发展提供制度保障。
（一）制度创新能够及时回应新质生产力发展中的技术变革需求
1.加强新生产要素的制度性整合与权益保护
马克思指出：“真正的现代经济科学，只是当理论研究从流通过程转向生产过程的时候才开始。”从历次工业革命演变来看，科学技术的每一次飞跃都极大地推动了生产力的发展，并催生了新型生产要素。从蒸汽动力到电力，到信息技术，再到当前的数据要素和人工智能，这些新兴要素不断推动着生产效率的提高，并深刻改变着产业结构和经济形态。然而，这些新生产要素的非物质性、易复制性和高度流动性等特点，给传统产权和交易机制带来了新的挑战。为充分释放这些新生产要素的潜力，并确保它们能在规范的市场环境中得到合理应用，制度创新则显得尤为重要。其首要任务是对新生产要素进行制度性整合，即根据新生产要素的特点建立相应的保护、交易和管理机制。以数据要素为例，制度创新要明确数据的产权归属，制定清晰的数据交易和使用标准，确保数据流通的合法性和公平性。考虑到数据的高度流动性和敏感性，需加强数据安全和个人隐私保护，以防止数据滥用或泄露。此外，制度创新还关注新生产要素的权益保护。在参与市场经济活动时，新生产要素的所有者、使用者和其他相关方的合法权益应得到充分保障。包括保护创新者的知识产权，防止技术被非法复制或滥用；新生产要素的交易和使用应遵循公平、公正和透明的原则，防止市场垄断和不公平竞争等。
2.引导新业态健康发展
从第一次工业革命的纺织业和交通产业发展，到第二次工业革命的电力和汽车产业崛起，再到第三次工业革命的计算机和互联网产业飞速发展，每一次技术的飞跃都深刻改变了企业与行业的管理模式，并推动了政策层面的制度调整与创新。比如英国作为工业革命的发源地，其交通业的变革催生了交通法的演进发展，19世纪中期英国便颁布了“红旗交通法”，为全球交通法规的设立树立了先例。随后，世界各国纷纷效仿，结合本国实际制定了相应的交通法，并根据产业发展不断进行修订与完善。进入信息时代，随着信息产业的蓬勃发展，相关的法律法规也应运而生。20世纪60年代美国颁布了《信息自由法》以及后续的《计算机安全法》《信息技术管理改革法》和《政府信息安全改革法》等法律，这些法律都是为适应信息产业发展的需要而制定的。如今，在新一轮工业革命发展浪潮中，新质生产力催生了平台经济、共享经济、体验经济等新型业态，这些新业态以其独特的商业模式和运营方式打破了传统行业的界限，对现有的市场监管体系提出了新挑战。积极有效的制度创新，既可确保新业态的合规运营，又可为其创新和发展提供足够的市场空间。具体而言，即通过建立包容审慎的监管机制，对新业态进行动态监测和风险评估，还可通过优化税收政策、完善社会保障体系等，保护消费者权益，促进新业态持续发展。从国际经验看，哪个国家能够率先进行制度创新，特别是建立一套既能推动新技术市场化又能有效防范相关伦理、安全和隐私等问题的法律法规体系，该国就能在新一轮的技术变革中占据有利地位。
3.扶持新产业发展壮大
新质生产力的发展不仅催生了新业态，更深刻地重塑了产业格局，推动了新的产业体系形成。为应对这一变革，我们必须进行精准规划，在法律法规和政策的制定中融入先进理念和战略思想。特别是随着产业体系的发展演进，如何确保传统产业的平稳转型已经成为一个亟待解决的重要问题。这是历次工业革命和重大社会变革中都会遇到的问题。制度创新可以为传统产业提供必要的支持和引导，如政策指导、技术援助和市场开拓等能助力传统产业适应新的市场环境，实现其转型升级。同时也要意识到新质生产力对新兴产业的强大推动力，尤其是在推动高新技术产业和战略性新兴产业方面，如人工智能、生物科技、新能源等产业。顺应新兴产业快速发展的需要，制度创新要为其提供有利的创新环境和政策支持。制定和实施一系列有利于创新的政策措施，如加大财政补贴力度、提供税收优惠等，能切实降低新兴产业的创新成本，有效减轻其面临的市场风险。
（二）制度创新能够有效应对新质生产力发展中面临的资源错配
1.匡正劳动力资源错配
新质生产力对劳动力的技能和知识提出了更高的要求，然而现实中存在技能与岗位需求不匹配、地域性劳动力供需失衡等问题。这些问题不仅制约了新质生产力的发展，也影响了经济社会的整体效益，而制度创新在解决以上问题中发挥了重要作用。一方面制度创新能够激发教育培训活力。强化职业技能培训和继续教育能从根本上提升人力资本质量，有效解决技能与岗位之间的不匹配问题。具体来说，应根据新兴产业的特点和需求，量身定制职业培训项目，并提供与产业发展紧密相关的实用课程，使劳动力更好地适应新质生产力发展的要求，成为具备较高专业技能和知识能力的新质劳动者。另一方面制度创新能够健全完善劳动市场政策。户籍制度改革、社会保障体系的完善等能打破原有的部门和地域壁垒，降低劳动力迁移成本，增强劳动力市场的竞争性，有效缓解地域性劳动力供需失衡问题。当然，在推进制度创新的过程中，我们应认识到人力资本积累前瞻性相对于经济发展的重要性，这就要求不仅要关注当前的劳动力需求，更要预测未来的发展趋势，以确保劳动力资源的可持续和高效利用。
2.缓解资本资源错配
新质生产力发展必将促使对资本的需求日益增加和更加多元。然而，传统的资本市场及其融资机制却难以充分满足这些需求，导致出现资本资源错配现象。马克思主义经典作家通过深入剖析资本与生产的关系，揭示了资本在某些条件下可能成为生产力发展的桎梏，尤其是在资本虚拟化和垄断资本主义的背景下，甚至可能遏制技术的进步和生产力的提升。在发展新质生产力的过程中，也会产生资本资源错配问题。新兴产业领域常伴有较高的投资风险，导致金融机构对其持谨慎态度，而既有的融资结构和渠道又难以满足新兴行业的资金需求。同时，资本市场中的资金常常过度集中于热门投资领域，而忽视了其他具有发展潜力的新兴行业，这必将进一步加剧资本资源的错配。在此背景下制度创新则显得尤为重要。金融市场的完善和融资渠道的拓宽，可以引导更多的资本流向新质生产力发展领域，包括推动多层次资本市场的建设，拓展直接融资渠道，以及鼓励金融创新和科技融合。实施税收优惠等政策措施能有效降低新兴产业的融资成本，增强其市场竞争力，进而吸引更多的资本流入。
3.合理配置技术资源
发展新质生产力对技术创新和研发活动具有高度依赖性。新质生产力往往涉及新兴技术领域和产业形态，其进步和发展需要持续的技术创新和研发作为支撑。然而，在传统模式下，技术研发与市场需求之间常常存在不匹配的情况，这不仅导致了研发资源的大量浪费，也严重制约了新质生产力的健康发展。为了更有效地配置技术资源，确保其能够精准对接新质生产力发展的实际需求，制度创新成了关键所在。它的核心目标在于构建灵活、高效的技术转移和市场化机制，促进技术研发与市场需求相结合，更多地引入市场导向和用户需求反馈，确保技术研发紧密围绕实际需求而展开。具体而言，制度创新包括改革科研评价体系、完善技术转移机制、加强产学研合作等多个方面。实施这些创新措施有助于提高技术资源的利用效率，实现科技创新与经济发展良性循环。因此，制度创新在促进技术资源合理配置、推动新质生产力发展方面扮演了重要角色。
4.提升信息资源利用率
在信息时代，信息资源的有效利用已成为推动新质生产力发展的关键环节。当前，信息不对称和数据资源利用不充分等问题严重影响了信息资源的有效利用，成为制约新质生产力发展的瓶颈。制度创新致力于打破信息壁垒，推动信息公开和共享。建立完善的信息公开制度和数据共享平台有助于跨部门、跨企业的数据互通有无，打破“数据孤岛”，实现信息资源的最大化利用。此外，制度创新还着眼于增强数据处理能力。利用大数据、云计算等前沿技术提升信息资源的处理和分析能力，能有效推动数字化平台的发展和应用。借助数字化平台及时、准确地捕捉市场动态和客户需求，实现生产要素供需的精确对接，能大幅提高信息资源的利用效率，为新质生产力发展提供精准、全面的信息支撑。
（三）制度创新能够为新质生产力发展中的创新活动提供制度保障
发展新质生产力离不开持续的创新活动，而制度创新则是创新活动过程中的重要基石，为新质生产力发展中的创新活动提供了有力的制度保障。
首先，制度创新通过构建稳定的政策环境来支持新质生产力发展的创新活动。制度创新通过明确法律框架和强化知识产权保护，有效地保障了创新主体的合法权益，显著降低了知识产权受侵害的风险。这一举措为创新成果的顺利转化和应用奠定了基础，同时为创新活动营造了一个有序、规范的环境，减少了创新过程中的不确定性，提升了创新效率。
其次，制度创新推动了创新资源的高效集聚与合理配置。制度创新通过打造创新平台、科技产业园区等创新集聚区域，汇聚大量创新人才、尖端技术和投资资金，进而在特定区域内形成显著的规模效应和协同效应。这种资源的集聚效应极大地提高了创新资源的配置效率，使得创新活动能够更为高效地进行。此外，制度创新在推动创新链条的整合和优化方面也发挥了重要作用。从基础研究到应用开发，再到市场推广，制度创新确保了整个创新过程的连贯性和高效性。
最后，制度创新通过强化创新活动的评价与激励机制，为新质生产力发展的创新活动提供了持续的动力支持。这种正向的激励机制不仅能够提高创新活动的质量和效率，还能够为新质生产力发展注入源源不断的创新活力。
（四）制度创新能够为新质生产力发展构建与国际接轨的制度环境
1.制度创新有助于促进新型生产关系与国际规则体系深度融合
在全球化浪潮下，生产力的快速发展与经济结构的深度调整催生了与新质生产力相匹配、具有鲜明国际化特征的新型生产关系。这一发展趋势迫切要求我国主动对接并积极吸纳高标准的国际经贸规则，稳步推动制度型开放，以有效降低贸易和投资壁垒进一步扩大市场准入。制度创新通过深化对国际贸易与投资规则的理解与运用，加速了新型生产关系与国际规则体系的融合进程，大大提升了贸易和投资自由化便利化水平。同时，我国积极参与国际标准的制定与修订工作，有助于我国实时掌握国际市场的最新动态和技术进步趋势，确保国内制度与国际标准保持同步，这不仅增强我国在国际市场上的话语权与影响力，也为新质生产力发展营造了一个更为有利的外部环境。
2.制度创新有助于构建更加开放的经济交流平台
加入CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准经贸规则，是我国制度创新的重要一步，对于构建全面开放的经济交流平台具有重要意义。这些举措将显著提升我国经济政策的透明度和可预见性，有助于吸引世界各地的企业家、尖端技术、优秀人才和资本等核心要素流入我国，推动我国经济高质量发展。此外，制度创新还将强化国内国际市场联动，形成一个统一、开放、有序且充满竞争的市场环境，推动我国更全面地融入国际市场，优化资源配置，为我国新质生产力发展提供广阔的市场空间和战略机遇。
3.制度创新有助于更好发挥国际合作在生产力提升中的推动作用
完善国际合作机制，加强在能源、税收、金融、绿色发展、文化等领域的多边国际合作平台建设等制度创新举措，为国内企业融入全球价值链和有效利用全球资源提供了制度支撑，从而大幅提升企业国际竞争力。具体而言，制度创新为企业深度参与国际分工和合作创造了有利条件，降低了企业进军国际市场的难度，使其能够触及更广阔的市场并汲取国际先进的管理经验和技术知识。这不仅有助于企业快速成长，也推动了我国产业结构的优化升级和创新能力提升。此外，制度创新还有助于发挥国际合作在新质生产力发展中的推动作用。加强与国际机构的交流与合作能更好地应对全球性挑战并推动科技进步和产业升级。更重要的是，制度创新有助于鼓励我国和国内企业更积极地参与全球经济治理，不断提升自身的国际竞争力和影响力，为全球经济的可持续发展贡献中国智慧和中国方案。
以制度创新激活新质生产力发展动能的重要着力点
习近平总书记明确指出，“加快完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”，以“激发各类经营主体的内生动力和创新活力”，并“打通束缚新质生产力发展的堵点卡点”。可见，完善知识产权保护制度、优化市场准入制度、健全人才制度体系以及改革收入分配制度，是制度创新助推发展新质生产力的重要着力点。
（一）完善知识产权保护制度，着力为发展新质生产力夯实创新基础
知识产权保护是创新活动的根本保障。知识产权保护制度的完善可为发展新质生产力提供有力的创新保障。在日益激烈的市场竞争环境下，若缺乏足够的知识产权保护，企业则难以从创新投入中获得应有的回报，这无疑会削弱企业投身于创新的动力。因此，保护知识产权实质上就是在保护创新本身，知识产权保护制度能够有效激发新质生产力发展过程中的创新活力。同时，知识产权保护有助于维护新质生产力发展过程中的公平竞争环境。维护公平的市场竞争秩序能为创新者提供良好的市场环境。良好的市场环境在滋养创新者的同时，还能吸引更多的国内外投资者进驻国内，从而进一步推动新质生产力发展。当前，知识产权保护已成为国际经济合作与竞争的重要议题。知识产权保护能为新质生产力发展拓展更为广泛的国际合作空间。一个完善的知识产权保护体系能够显著提升一国的国际竞争力，争取更多的国际资源和技术合作机会。
为了加快推动新质生产力发展，我们必须高度重视并不断完善知识产权保护制度。要不断加强和完善知识产权相关的法律法规，确保法律法规的全面性和有效性；要建立健全知识产权评估和交易机制，制定统一的知识产权评估标准和搭建高效的交易平台，以推动知识产权的流通和应用；要持续优化知识产权保护环境，为创新者提供全方位的政策支持和服务保障；还要通过加强知识产权的宣传教育工作，提升全社会的知识产权保护意识，共同维护一个良好的创新生态。
（二）优化市场准入制度，着力为发展新质生产力厚植创新土壤
市场准入制度是新质生产力发展的第一道门槛。党的十八大以来，我国在市场准入制度建设方面取得了显著进展。从最初提出实施市场准入负面清单制度改革的构想，到明确实施统一的市场准入制度作为构建全国统一大市场的重要一环，均体现了我国高度重视完善市场体系建设。优化市场准入制度的核心在于放宽市场准入限制与优化监管措施并行，旨在为市场主体提供更加公平、开放和透明的竞争环境。
一方面要放宽市场准入限制。日前，国务院办公厅印发的《扎实推进高水平对外开放 更大力度吸引和利用外资行动方案》详细列出了5个方面共24条具体措施，其中“扩大市场准入，提高外商投资自由化水平”位列5个方面之首，该方案明确提出合理缩减外商投资准入负面清单，开展放宽科技创新领域和金融资本领域外商投资准入试点。2023年我国实施的24条吸引外资的措施已取得显著成效，多项重要改革举措均已落地。全面取消制造业外资准入限制，并首次推出跨境服务贸易负面清单，为包括数字产品、电信、医疗保健等多个领域在内的市场主体提供了更为广阔的市场空间。针对新兴产业市场准入难、政策落实不到位的问题，必须进一步制定更为灵活和开放的市场准入政策，简化审批流程并提供税收优惠等激励措施，以吸引更多创新资源和资本投入我国的新兴产业领域。
另一方面要优化与市场准入相关的监管措施。优化市场准入制度并非意味着放松对市场的监管，而是在放宽市场准入的同时，加强对市场主体的行为监管，以维护市场秩序的稳定。为实现这一目标，政府部门需建立一个全链条、跨部门、高度协同的监管体系，对市场主体进行有效监督，及时发现并纠正市场运行中的违法违规行为，切实保护消费者权益，为发展新质生产力营造一个健康、有序的市场环境。值得一提的是，2024年1月9日，国家发展改革委、商务部、市场监管总局发布了《关于支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革的意见》，明确提出完善事前、事中、事后的全方位监管策略，强调加强重点领域监管与多部门之间的协同化市场监管，旨在提升监管效能，确保市场准入制度能够真正发挥实效。
（三）健全人才制度体系，着力为发展新质生产力提供智力支撑
人才是推动新质生产力发展的第一资源。传统的生产力发展路径过于依赖物质资本积累，新质生产力则更加注重人力资本和知识资本的作用。习近平总书记强调：“要畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。”这为发挥人才在新质生产力发展中的重要作用提供了根本遵循。
首先，必须完善人才评价体系，构建科学多元的评价机制。传统的人才评价方式往往难以全面反映人才的创新能力和实际贡献。因此，需要建立以创新价值、能力、贡献为导向的评价体系，注重人才的创新精神和学术操守。这样的评价体系将更加科学、公正和合理，更加准确评估人才的价值和贡献，激励其发挥更大的创新潜能。其次，完善人才管理制度，营造宽松的成长环境。人才的发展需要充分的信任和宽松的环境作为支撑。应积极为人才“减负松绑”，构建一种鼓励创新、宽容失败的氛围。再次，优化人才引进政策，提升人才竞争力。在全球化大背景下，吸引国际优秀人才对于发展新质生产力至关重要。为吸引更多的优秀人才，应制定更具吸引力的人才引进政策，包括提供优厚的薪酬待遇、舒适的工作环境和广阔的发展空间。同时，还应简化人才引进流程，提高引进效率，确保人才能够快速融入团队并发挥作用。复次，深化人才使用机制改革，实现人才资源的优化配置。遵循“人岗相适，用当其位”的原则，合理配置人才资源，同时，落实好关键核心技术“揭榜挂帅”和“赛马”等机制，让更多“千里马”在竞争中脱颖而出，进一步点燃创新“引擎”。最后，强化人才激励机制，以激发人才的创新动力。
（四）健全要素参与收入分配机制，着力为发展新质生产力激发创新动力
要素参与收入分配机制是新质生产力发展的重要动力。健全要素参与收入分配机制，不仅有助于优化资源配置，更能为创新活动提供源源不断的动力。习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时强调：“要健全要素参与收入分配机制，激发劳动、知识、技术、管理、资本和数据等生产要素活力，更好体现知识、技术、人才的市场价值。”发展新质生产力依赖于知识、技术、数据等创新要素的充分投入和高效利用。然而，传统的收入分配机制往往忽视了这些要素的价值，导致创新动力不足。为此，我们需要通过制度创新，构建一个更加公平、合理的收入分配机制，充分体现创新要素的市场价值。首先，要科学地评估创新要素的价值。知识、技术、数据等创新要素在推动新质生产力发展中发挥着重要作用。为了准确衡量这些要素的贡献，应建立一套全面、客观的评估体系，通过量化评估方法为收入的合理分配提供可靠依据。其次，要优化分配结构。在确保创新者获得与其贡献相匹配的收益的同时，也要注重分配的公平性。调整税收政策、增加对创新活动的投入以及设立创新奖励机制等方式不仅能够激励创新者持续投入，还能避免因收入差距过大而引发的社会问题。最后，要完善创新要素的激励机制。除了直接的经济收益外，还应通过设立创新基金、提供优惠贷款、给予税收优惠等政策措施，降低创新活动的风险和成本，进一步激发创新者的积极性和创造力。
加强制度创新激活新质生产力发展动能的路径选择
推进新质生产力发展是实现中国式现代化的必由之路，也是践行新发展理念的重要体现。当前，我国在体制机制上仍存在诸多瓶颈，制约了新质生产力的发展。新征程上，我们要强化制度创新，不断改革和完善与新质生产力发展相适应的体制机制，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，确保先进生产要素能够顺畅地流向新质生产力领域。
（一）完善市场经济体制，营造促进新质生产力发展的良好市场环境
改革开放以来，我国取得的显著发展成就，很大程度上归功于社会主义市场经济体制的不断深化和完善。为了进一步促进新质生产力发展，需要构建高水平的市场经济体制。首先，要坚决破除那些束缚新质生产力发展的体制机制障碍，努力打造高标准、充满活力的市场体系。要创新生产要素的配置方式，引导优质生产要素向新质生产力领域流动。同时，要进一步完善宏观经济治理体系，包括治理体制和政策机制的优化，以确保政府在推动战略性新兴产业和未来产业发展中发挥积极的引导和协调作用，实现有效市场和有为政府的良性互动，为新质生产力发展提供制度保障。其次，要加快建设高标准市场体系和构建全国统一大市场。为此，需不断完善产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用等市场经济的基础制度，加大反垄断和反不正当竞争的执行力度，打破市场壁垒、降低物流成本，为新质生产力的发展创造一个公平、透明、高效的市场环境。最后，要遵循市场经济的供求规律，深入推进供给侧结构性改革。新质生产力的培育和发展需要以创新驱动和要素禀赋升级为支撑。因此，必须坚持以供给侧结构性改革为核心，推动产业变革和结构优化。通过统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，确保有效需求牵引供给，高质量供给创造需求，从而在高水平的供求动态平衡中推动新质生产力发展。
（二）完善科技创新体制机制，打造驱动新质生产力发展的创新引擎
为了激发科技创新的潜力，并推动创新成果的有效转化和应用，必须完善科技创新体制机制，使之成为推动新质生产力发展的强大引擎。应聚焦于突破关键核心技术，围绕国家重大战略需求和产业发展中的“卡脖子”问题，制定明确的关键核心技术攻关清单，并确立攻关目标和任务。为此，需要构建一个协同攻关机制，深化高校、科研院所和企业等创新主体间的合作，优化重大科技项目的立项、评审和管理机制，确保切实解决产业发展的关键问题。同时应强化企业的创新主体地位，充分激发市场主体的创新创业活力。推动企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主导者。同时，应鼓励企业加强自主创新能力建设，培育更多拥有自主知识产权和核心竞争力的创新型企业。深化产学研合作，确保科技成果与市场需求的有效对接，从而迅速将科技成果转化为实际生产力。还应推动创新链、产业链、资金链和人才链深度融合，打破各链条间的壁垒，以实现资源要素的自由流动和高效配置。金融机构应为科技创新提供多元化的融资支持，吸引社会资本积极参与科技成果转化过程。为了拓展科技成果转化路径，应建立专门的科技成果转化服务平台，提供从技术转移到市场对接再到融资支持等全方位服务。
（三）深化行政体制改革，创造有利于新质生产力发展的政务条件
为了推动新质生产力的发展，首先要完善政府的服务职能。各级政府应发挥引导、服务和监管的职能，与市场和社会协同作用，共同推动新质生产力发展。为此，需进一步简化行政审批流程，全面实施“一窗受理、一网通办”的服务模式，并借助科技手段提升政务处理效率，从而为企业和公众提供更加高效、便捷的政务服务。持续优化政府机构设置，提升治理能力。围绕新质生产力的发展需求，优化政府部门职责定位，并加强部门间的协同配合。此外，应积极推广数字化和智能化的办公方式，利用先进技术提升政府的决策和执行效率，以便更加灵活、高效地应对新质生产力发展带来的各种挑战。其次，要完善惠及生产力发展的配套政策。建立健全与新质生产力发展相关的法律法规体系，为企业提供坚强的法律后盾。不断完善创新政策措施，通过设立专项基金、优化税收政策以及加大研发支持力度等多种方式，精准扶持新质生产力发展。当然，要确保各项政策之间的协调性和一致性，使得政策合力真正惠及新质生产力的发展。最后，要完善建立健全有效的监管体系，加强对政策执行情况的监督和评估。可通过引入第三方评估机构，提高政策评估的客观性和公正性，确保各项政策能够真正落地生效，为新质生产力发展提供有力保障。
（四）推动生态文明体制改革，营造支持新质生产力发展的绿色空间
生态文明建设是新质生产力发展的重要基石，需要其与经济社会的各个方面深度融合。新质生产力秉承绿色、低碳、循环的发展理念，与生态文明建设这一目标高度一致。在当前全球气候变化和环境挑战加剧的形势下，推动生态文明体制改革，为新质生产力发展开辟绿色空间，显得尤为重要。在深化生态环保制度建设方面，可通过构建和完善生态环境保护的法律体系，加大执法力度，确保生态环境得到切实有效的保护，同时完善生态环境权益交易制度，形成促进绿色发展的市场机制。在推动绿色技术创新方面，鼓励企业、科研机构和高校等积极参与绿色技术的研发与创新，特别是在新能源、新材料以及节能环保等前沿领域取得突破，这些创新对于降低新质生产力发展中的资源消耗和环境污染具有重要意义，推动经济朝着更加绿色、低碳、循环的方向迈进。在优化绿色产业布局方面，根据区域资源环境承载力和发展潜力，科学规划绿色产业发展布局，推动产业向绿色化、低碳化、循环化方向转型。加强绿色产业基础设施建设，提升绿色产业的集聚效应和市场竞争力。在强化绿色金融支持方面，构建完善的绿色金融体系，推动绿色信贷、绿色债券以及绿色基金等金融产品创新，为新质生产力发展提供稳定、充足的绿色资金支持。发挥绿色金融政策的引导作用，激励金融机构加大对绿色产业的扶持力度。
（五）稳步扩大制度型开放，构建适应新质生产力发展的一流营商环境
全球协同是新质生产力发展的时代要求和重要特征，需要国内国际资源的有效整合。为此，我们必须稳步推进制度型开放，努力构建适应新质生产力发展的一流营商环境。首先，要稳步推进制度型开放，主动对接并融入高标准国际经贸规则体系。加强在国际经贸规则、规制、管理、标准等方面的合作，确保外资企业享有国民待遇。进一步放宽外资市场准入，实施跨境服务贸易负面清单制度，促进国内外要素自由流动、资源高效配置和市场深度融合，构建更加统一、开放、竞争有序且制度健全、治理完善的市场体系。其次，要构建高水平自贸区网络。高标准推进中国自由贸易试验区建设，推动海南自由贸易港等开放平台建设，充分发挥跨境电商综合试验区等新型贸易平台的示范引领作用，加速形成高水平开放合作的战略高地。再次，要顺应数字经济快速发展的趋势，完善与之相适应的规则制度。制定适应数字经济发展的法律法规，建立数据安全保障机制，推动数字技术的创新和应用，确保数字经济健康、有序、可持续发展，为新质生产力发展提供有力支撑。最后，要实施定制化的产业开放策略，提供全方位的国际化服务支持。根据不同产业的实际情况，系统设计产业开放政策和制度，实施具有针对性的开放策略。通过精确的政策制度设计，着力解决影响产业高质量发展的深层次问题，从而有效破除各种体制机制障碍，精准识别和补齐产业发展的短板。在制度型开放战略下，提供精准化的国际服务支持，为企业提供法律咨询、市场调研以及人才培养等专业服务，以帮助企业更好地适应复杂多变的国际市场环境，提升企业国际竞争力。
〔责任编辑：徐淑云〕
原文见于《东南学术》
2024年第4期
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