行政机关负责人出庭应诉有关几个重要问题(行政诉讼实务2016)|法客帝国
[原题]关于行政机关负责人出庭应诉制度的几点思考
摘要：近日，中国政法大学法治政府研究院发布了《中国法治政府评估报告2015》，即有媒体以“法治政府报告：立案登记制拉高案件数，行政首长出庭应诉率低”为题报道了这则消息。新闻标题虽源自对新修订行政诉讼法实施半年来效果的实证评估，但却放大了行政机关负责人出庭应诉制度执行情况在法治政府建设进程中的比重，再次引发社会对行政机关负责人出庭应诉制度的关注。笔者对此谈几点思考。
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一、对行政机关负责人出庭应诉率的分析
行政诉讼法修订之前，实务届已有地方开始探索行政机关负责人出庭应诉制度，而且形成了可复制、可推广的“样本”；理论界也从宪法所确立的“行政首长负责制”说开去，论证了行政机关负责人出庭应诉制度的可行性和必要性。这样一个“充满着实践智慧和经验理性”的行政审判制度为何在经法律确认后仍未得到有效的落实，从行政机关负责人出庭应诉率这个数目字入手“解剖麻雀”，对其数据价值和导致比率低的原因进行分析是所要思考的首要问题。
关于数据价值，应当从两个方面来看待：
一方面，出庭比率低是行政诉讼制度重大调整在短期内社会正常反映的必然结果。因立案登记和行政机关负责人出庭应诉制度的同步实施，在原告和被告两方当事人中引发了不同反响，即原告方面积极回应，案件数量大幅增加，但被告行政机关负责人因为传统思维和工作惯性，出庭应诉数量尚无较大改观。行政机关负责人出庭应诉案件数量与人民法院同期受理案件数量之间的比率自然因分母变大而导致数值变小。而且由于对该数目字没有进行更加深入的统计与分析，并不能全面、客观反映出行政机关负责人出庭与否对行政争议化解和依法行政工作所带来的影响，该数据尚无法承担“法治政府报告”之重；
另一方面，出庭比率低也反映出当前行政机关尤其是负责人对行政应诉工作的重视程度不够，履行行政应诉职责的意识不强，在工作摆布中没有将行政案件出庭应诉工作摆在适当的重要位置。甚至还存在着“官本位”思想影响下对权力观念的认识与纠结。从这个意义上讲，现阶段，提高行政机关负责人出庭应诉比率，是落实十八届四中全会关于“健全行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件”的重要举措，具有现实的阶段性意义。
综上，笔者将主要从制度层面对产生原因进行分析。行政诉讼法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该条文看似实现了原则性与灵活性的良好结合，但存在设计缺陷，且导致没有“普遍服从”。
一方面，出庭原则被不出庭情形完全瓦解。“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，确立了无例外出庭原则，但“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。而“不能出庭”在现实中可供操作的空间过于宽泛和便捷，公务活动因时间冲突（包括通过公务安排制造时间冲突），加之在工作摆布中的选择与取舍，即可将“不愿出庭”的主观意愿借用“不能出庭”的客观原因予以合法化表达。
另一方面，缺少延期审理的制度安排。所谓延期审理，是指人民法院在已通知当事人、其他诉讼参与人和公告开庭审理日期后，或者在开庭时，由于出现法定原因，而另定日期对案件进行审理的制度。“不能出庭”，即出现了工作冲突，行政机关负责人分身乏术等法定的客观事由，而对这类问题的解决应适用延期审理制度，而非借助“委托行政机关相应的工作人员出庭”。对例外情形的处置方案缺乏妥善的设计是导致制度没有“普遍服从”的根本原因。
二、对建立出庭应诉制度优劣的几点认识
行政机关负责人出庭应诉制度的确立和实施具有一定的现实必要性，对于提高行政机关依法行政水平，特别是提高领导干部自觉运用法治思维、法治方法的能力具有直接推动作用；对于在行政审判工作中实现行政争议实质性化解具有重要促进作用；对于弘扬社会主义法治精神、培育公众法治信仰，实现社会走向法治具有积极引领作用，但这些都不应当成为立法中确立行政机关负责人无例外出庭原则的充分理由；不应当成为司法实践中过分强调行政机关负责人出庭应诉重要性的根本原因。
笔者认为，行政机关负责人出庭应诉制度不应当成为法治政府建设的背书，也不应成为行政审判工作中的常态。过分强调行政机关负责人出庭应诉会引发相关不良后果。
一方面，导致“青天”情结回归。“青天”情结的本源还是人治思想。行政诉讼制度的目的在于对行政争议的居中裁判，被告行政机关负责人是否到庭并不应成为影响案件审查和庭审效果的直接因素。如果认为只有行政机关负责人出庭才表示对某起案件的重视或者对行政审判工作的重视，使得“出庭应诉”演变为“出庭做主”，则还是没有跳出人治思想的窠臼，引起“青天”情结在原告和被告双方人员内心的回归。
另一方面，导致行政纠纷化解的路径依赖。引导行政相对人通过法律途径解决行政争议是实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设的根本路径，将行政争议案件化解从信访途径和“领导批示”中分离出来的努力已初见成效，如果重新强调行政机关负责人出庭对促进行政争议实质性化解的重要性，势必重回原来的老路。要实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标，还是应当在司法公正和司法能力方面破题。
三、对建立科学有效出庭应诉制度路径的分析及建议
要求行政机关负责人事无巨细，对各类行政案件无例外出庭应诉不具有现实可能性。现阶段，落实行政机关负责人出庭应诉制度应当坚持有的放矢和刚柔相济的操作原则。“好钢用在刀刃上”，要将行政机关负责人的宝贵时间用在真正需要出庭的案件上，用有限的时间争取更大的社会效益。只有让行政机关负责人在出庭中看到了实实在在的效果，其本人也才会真真的重视出庭应诉工作。否则，形式主义的出庭只会强化负责人“出庭不出声、人到心不到”的形式主义作风。从各地方先前和新修订行政诉讼法实施以后出台的关于行政机关负责人出庭应诉的配套规定来看，基本是采取了对必须出庭的案件类型予以列举规定的模式，强化了行政机关负责人出庭应诉制度的刚性要求，但在具体操作层面缺乏有效机制。
为此，笔者有三个建议：
一是案件筛选——建立出庭案件协商确定机制。行政机关负责人出庭案件的确定机制应当是能动的，而非机械的，对于出庭应诉必要性的把握不应受列举的“应当”情节所限。建立能动有效的“建议——协商”机制，赋予政府法制机构与行政审判庭自由裁量权，充分相信相关机构的判断力和协商能力，并辅以“年度出庭案件比例”等刚性指标和“重大复杂案件”的柔性指标。同时，也应当充分相信行政机关负责人在化解行政争议方面的法治意识和作为意识。
二是确保出庭——建立开庭审理日期协商确定机制。行政机关负责人在经建议协商机制确定应当出庭的案件中属于“必须到庭的诉讼参与人”，不能再有任何例外情节来瓦解刚性要求。参照民事诉讼法关于延期审理制度的相关规定，对人民法院已经通知的开庭审理日期，行政机关负责人有正当理由不能出（到）庭的，人民法院应当决定延期审理，并由政府法制机构与行政审判庭重新协商开庭日期。
三是监督考核——建立科学的责任追究与考核评价机制。监督考核对于推进工作是具有重要意义的，但在指标设置上要打破只看数量不看质量的传统统计考核方式，而应注重对“应出未出”案件的责任追究，以及对行政机关负责人出庭应诉案件“化解率”的统计和考核。
“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”，亚氏关于法治的这句金玉良言应成为检视法治政府建设进程的基本遵循。行政机关负责人出庭应诉制度的执行除了树立人对法律的普遍服从意识外，更重要的应是相关审判制度理论研究与配套制度的完善。
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（全文完）
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