最新政策集成：哪些情形可以占用、使用、调整永久基本农田？
总第834篇2022第113篇
【导读】
#永久基本农田 使用、占用、调整的条件与情形#
永久基本农田是需要特殊保护的耕地（水田或旱地），主要种植粮食（应当包括谷物类粮食、蔬菜等，也应当包括棉花、油、糖等，比如新疆的棉田、广西的甘蔗、东北的大豆、山东的蔬菜、河南的芝麻、花生、城市郊区的蔬菜、草莓等），种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。是不是除了耕种粮食之外永久基本农田就绝对不能占用和调整呢？显然不是，符合规定的条件和要求，永久基本农田也是可以占用、使用或调整的。土言土语
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哪些情形可占用、使用或调整永久基本农田？
一、永久基本农田的认定与一般规定
永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地，是按照国家一定时期人口和社会经济发展需要，通过土地利用总体规划（国土空间规划）确定不得占用的耕地。哪些地是永久基本农田，需要查看比对当地的国土空间总体规划，相关链接：1.[辨析]基本农田与基本农田保护区；2. 查处规程解读 | 你占用的是基本农田！--如何判断用地是否占用基本农田？）
对于永久基本农田，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及相关法规文件有明确规定：
1.新《土地管理法》（点开链接查阅）明确：国家实行永久基本农田保护制度（第33条）；永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理（第34条）；永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途（第35条）；禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批（第35条）；禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼（第37条）。
2.新《土地管理法实施条例》（点开链接查阅）明确：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产（第12条）；省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地块（第13条）。
3.2021年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（点开链接阅读）明确：严格落实永久基本农田特殊保护制度。永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；按照《土地管理法》第三十三条明确的永久基本农田划定范围，现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准,采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
一般而言，永久基本农田是需要特殊保护的耕地（水田或旱地），主要种植粮食（应当包括谷物类粮食、蔬菜等，也应当包括棉花、油、糖等，比如新疆的棉田、广西的甘蔗、东北的大豆、山东的蔬菜、河南的芝麻、花生、城市郊区的蔬菜、草莓等），种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产;在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。新的政策规定：无论是永久基本农田，还是一般耕地，都不能种植草皮。（推荐阅读：问题：耕地上可以种草皮吗）这些规定在执行层面不好把握，有的地方连草莓、麦冬之类草本水果、药材都不允许种，让人无法理解。
那么，是不是除了耕种粮食之外永久基本农田就绝对不能占用和调整呢？显然不是，符合规定的条件和要求，永久基本农田也是可以占用、使用或调整的。
二、符合条件的重大建设项目，经批准可以占用和调整永久基本农田
1.新《土地管理法》第35条明确：国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
2.《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）（点开链接查阅）将上述允许占用永久基本农田的重大建设项目细化为六类情形：
（一）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）。
（二）军事国防类。中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。
（三）交通类。
1.机场项目。国家级规划（指国务院及其有关部门颁布，下同）明确的民用运输机场项目。
2．铁路项目。国家级规划明确的铁路项目，《推进运输结构调整行动计划（2018～2020年）》明确的铁路专用线项目，国务院投资主管部门批准的城际铁路建设规划明确的城际铁路项目，国务院投资主管部门批准的城市轨道交通建设规划明确的城市轨道交通项目。
3.公路项目。国家级规划明确的公路项目，包括《国家公路网规划（2013～2030年）》明确的国家高速公路和国道项目，国家级规划明确的国防公路项目。
特殊政策：对省级公路网规划的省级高速公路、连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路，可以占用永久基本农田。
（四）能源类。国家级规划明确的能源项目。电网项目，包括500千伏及以上直流电网项目和500千伏、750千伏、1000千伏交流电网项目，以及国家级规划明确的其他电网项目。其他能源项目，包括国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源开采、油气管线、水电、核电项目。
（五）水利类。国家级规划明确的水利项目。
（六）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。
3.自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知（自然资发〔2022〕129号）（点开链接查阅）明确：严格占用永久基本农田的重大建设项目范围。（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目；（2）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；（3）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；（4）纳入国家级规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；（5）省级公路网规划的省级高速公路和连接原深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目；（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。
后两个文件尽管表述略有不同，但对照分析，可以看出允许占用永久基本农田的重大建设项目内容是一致的，基本限于国家或符合要求的省级重大项目，唯一区别之处是新文件第六类针对符合条件的贫困地区、国家扶贫重点县，可以占用永久基本农田的建设项目允许扩展到省级以下基础设施、民生发展项目（省级以下，是否包括乡镇、村？）。
由于各地永久基本农田保护率都比较高，一般80%以上，甚至90%多的耕地都划为永久基本农田，特别是《国土资源部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）取消多划一定比例永久基本农田的弹性规定后，线性工程及占地面积较大的一些单选项目选址完全避让永久基本农田更为困难。也就是说，对于上述几类类重大建设项目以外的其他建设项目，特别是线性工程，比如省级以下高速公路、一般省级公路、市级以下道路、水利，包括农村公路、道路等建设项目，如何落地将面临巨大挑战。
需要注意的是，各地在建设项目占用永久基本农田方面有时会开点口子，比如近日浙江出台的15条稳经济政策措施（点开链接阅读）提出：对急需建设的乡村振兴类建设项目，允许在耕地面积有增加、质量有提升、生态有改善、空间布局有优化的前提下，调整永久基本农田布局等。
三、符合条件的临时用地，经批准可以临时占用永久基本农田（链接：你问我答 | 临时用地能占用基本农田吗？）
1.《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过两年。
2.2021年11月4日自然资源部印发《关于规范临时用地管理的通知》（点开阅读）明确：制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。同时，该文件还提高了临时用地审批层级：由此前临时用地占用永久基本农田由县级自然资源部门审批报市级自然资源部门备案，调整为：县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。（推荐阅读：政策变化：最新临时用地规定大全）
3.自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知（自然资发〔2022〕129号）（点开链接查阅）明确：落实临时用地政策。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。直接服务于铁路工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。
也就是说，制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的临时用地不得占用永久基本农田（其中满足条件且直接服务于铁路施工（公路为什么不可？）的制梁场、搅拌站临时用地，可以占用一般耕地）；其他临时用地难以避让确需占用永久基本农田的，需要满足不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，应当通过土壤剥离、编制土地复垦方案、用后复垦验收交还，报市级或者市级以上自然资源主管部门审批。
四、符合严格条件的设施农业，可以占用永久基本农田
1.2019年12月17日，自然资源部、农业农村部联合印发《关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）（点开查阅）规定：设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。
2.2021年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（点开链接查阅）明确：永久基本农田不得转为农业设施建设用地。严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
也就是说，不破坏耕作层的种植类设施农用地可以占用永久基本农田，2021年11月27日后，严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
五、曾经符合条件的种树种草可以使用永久基本农田，但2021年11月27日后一律禁止了
1.新《土地管理法》和《基本农田保护条例》规定：禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
2.《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木（非全部），不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。已经种植的，由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定，能恢复粮食作物生产的，5年内恢复；确实不能恢复的，在核实整改工作中调出永久基本农田，并按要求补划。
3.2021年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（点开链接查阅）明确：永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带。
也就是说，2021年11月27日之后，永久基本农田一律不得种树种草，不得用于发展林果业、绿化带等。
六、符合条件的探矿采矿，经批准可以占用或临时使用永久基本农田：
《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：
石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。
煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。
设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产，涉及与永久基本农田空间重叠的，按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的，不得批准新设矿业权，不得批准新的建设用地。
七、符合条件的生态用地，经批准可以使用永久基本农田：
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确：已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。
《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。
对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，原则上在所在县域范围内补划，确实无法补划的，在所在市域范围内补划；非禁止人为活动的保护区域，结合国土空间规划统筹调整生态保护红线和永久基本农田控制线。
对不能实现水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15—25度的坡耕地、严重沙漠化和石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁后确实无法耕种的耕地等，综合考虑粮食生产实际种植情况，经国务院同意，结合生态退耕有序退出永久基本农田。
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