生态修复项目中的涉地、涉矿手续，以及违法用地、违法采矿的判定口径
【导读】
#生态修复项目 用地用矿 合法与违法判定#
生态修复项目，与一般建设项目不同，不是为了建设而是修复生态系统，实施生态修复项目，需要履行立项，规划设计与项目实施方案审批、备案，验收等程序。用地手续与一般建设项目不同。
生态修复项目与一般采矿项目也不同，不是为了采矿，必要的开采是为了修复生态环境需要，开采要求与手续和采矿项目不同。
违法用地、违法采矿界定与认定也应当考虑项目的性质、用地用矿性质以及用地用矿手续办理情况。
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生态修复是指依靠生态系统的自我调节能力和人工措施，使遭到破坏的生态系统逐步恢复，修复的目的是让那些在自然突变和人类活动影响下受到破坏的生态系统到逐步恢复生态功能，使生态系统得到更好的改善。
根据全国第二次土地侵蚀遥感调查，我国水土流失面积为356万平方公里，沙化土地174万平方公里，每年流失的土壤总量达50亿吨；全国113108座矿山中，采空区面积约为134.9万公顷，截止2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩，其中，正在开采的矿山占用损毁土地约2000多万亩，历史遗留矿山占用损毁约3400多万亩；此外，还有大量人类不当开发利用造成土地污染、海岸线侵蚀、森林过度砍伐、草原退化、滑坡、泥石流等。这些被破坏的生态环境都需要修复，其中大多是历史欠账、问题长期积累、矛盾多。
生态修复可追溯到19世纪30年代，但将它作为生态学的一个分支进行系统研究，则是1980年Cairns主编的《受损生态系统的恢复过程》一书出版以来才开始的。在生态修复研究和实践中，涉及的概念有生态恢复（Ecological Restoration）、生态修复（Ecological Rehabilitation）、生态重建(Ecological Reconstruction）、生态改建(Ecological Renewal）、生态改良（Ecological Reclaim）等，虽然在涵义上有所区别，但是都具有“恢复和发展”的内涵，即使原来受到干扰或者损害的系统恢复后使其可持续发展，并为人类持续利用。学术上用的比较多的是“生态恢复”和“生态修复”，欧美一般用生态恢复，我国和日本更多用生态修复。
生态修复首先要修复生态系统的生态功能；二是恢复生态结构，即恢复物种多样性和完整的群落结构；三是恢复可持续性，包括生态系统的抵抗能力和生态系统自我修复能力。四是恢复系统文化、人文特色。生物多样性和文化多样性是相辅相成的。因此，绿化不等于生态修复，只是生态修复的手段之一。
生态修复范围很广，一般是对修复区域内的生态环境进行综合修复，包括湿地、绿地、海岸线修复等。从自然资源角度看，主要对修复区域内的田水路林村等进行综合修复，大多以土地整治、矿山环境恢复治理、采矿塌陷区治理、土地复垦、地质灾害治理、退耕还林、城市更新、煤层灭火治理等名义进行。
生态修复项目涉及面广，涉及到整治区域内各类生态要素功能的恢复与治理；涉及到项目申报审核审批、规划设计、工程施工、投资预算、政策、监管等诸多内容集成；生态修复项目可能会涉及到土地复垦、土地整理、增减挂钩、土地置换、节能减排、环境修复等诸多类型项目的集成；涉及到部分设施布局的优化调整，以及由此引致的建设手续；涉及到工程开挖与填埋，以及由此引致的用地手续、采矿手续；涉及到资金集成、投入与收益；涉及到经济效益、社会效益与生态效益......
对于生态修复工作，国家法规政策一直给予鼓励和支持，国务院1988年就颁布了《土地复垦规定》，《土地管理法》、《矿产资源法》等都对土地复矿山环境恢复治理、地质灾害防治等有相应规定，国土资源部2009年颁布《矿山地质环境保护规定》、2012年颁布《土地复垦条例实施办法》（点开阅读：投资土拓 | 新版土地复垦条例实施办法要点概览（附办法及条例全文）），国土资源部、工信部、财政部、环保部、能源局等九部门2016年出台指导意见，推进矿山废弃地复垦利用、鼓励第三方治理和创新尾矿残留矿再开发利用政策，构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的新模式；《全国国土规划纲要》、《全国土地整治规划》明确国土空间生态修复包括国土空间生态整治、退化土地生态修复、矿山环境治理等内容；2019年自然资源部出台鼓励利用市场化方式推进矿山生态修复意见（点开阅读），鼓励社会力量参与科学化治理，允许合理利用废弃矿山治理中的土石料；2021年10月，国办印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（点开阅读），从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等方面鼓励和支持社会资本参与生态修复。
二、生态修复项目实施中的用地问题
生态修复项目与一般建设项目不同，不是为了建设而是修复生态系统，实施生态修复项目，需要履行立项，规划设计与项目实施方案审批、备案，验收等程序。2019年自然资源部鼓励利用市场化方式推进矿山生态修复意见（点开阅读）、2021年国办印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（点开阅读）明确了生态修复项目的用地用矿政策：
——鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，明确社会资本通过自主投资、与政府合作、公益参与等模式参与生态保护修复，鼓励社会资本重点参与自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复、矿山生态保护修复、海洋生态保护修复，并探索发展生态产业等领域。
——生态修复项目原有建设用地修复后可以作为建设用地使用，也可作为农用地使用，作为农用地使用的，可把生态修复与土地整治、增减挂钩等结合起来。
——生态保护修复项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。（项目范围内地类空间置换和布局优化纳入方案审批，方案批准后视同同意调整，项目完成后通过年度变更调查和不动产登记确认）
——对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。
——按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。（按照保护修复方案及工程设计，工程中产生的土石料等可以项目自用，多余部分可通过政府资源交易平台处置，保障修复主体合理收益。
因此，生态修复项目实施中可能会涉及农用地、建设用地、未利用地的布局优化调整，涉及到一些设施调整位置后的建新，但总体上看建设用地不增加、耕地、林地等农用地不减少，参照增减挂钩项目的用地政策，只要生态修复项目履行了项目和规划设计、实施方案审批手续，并按批准的实施方案进行建设，其建新部分用地，相当于建设用地置换，不需要另行办理农用地转用审批手续（类似增减挂钩项目的建新区或者置换政策），项目区域内原有设施和建设项目需要位移和重新布局的，原则上不扩大用地面积，按照置换办理相应用地手续。
生态修复项目与一般采矿项目不同，不是为了开采资源而是对区域生态环境进行恢复治理，是保护恢复环境项目而非破坏环境项目。
生态修复项目实施过程中，经常会进行工程开挖、削坡治理、消除地灾隐患、火灾隐患等，必然涉及到砂石泥土以及部分其他矿产资源的采挖，但这种采挖目的是正是为了生态环境治理，比如为了防治地灾隐含进行的开挖，为了防治泥石流而进行的沟渠开挖，为了防治煤炭自燃而进行的工程采挖治理等。
曾经在山西、内蒙、陕西、新疆的多个土地复垦和矿山环境恢复治理项目现场看到，煤炭开采沉降区夹杂着大量残留煤、浅层煤自燃现象。据介绍，煤炭开采中需要预留煤柱支撑，工作面开采也会残留部分煤炭，当工作面开采结束，一般煤矿会在井下建造永久性的密闭墙进行封堵闭坑，通过隔绝空气流动，防止采空区内遗留的煤炭自燃。但由于生产和闭坑工艺落后，加之新老矿衔接及外部压力变化，引发上部土岩覆盖层垮塌，地表出现裂缝和塌陷，空气渗入，残留煤自然，一方面污染环境，浪费土地和资源，另一方面又加大了塌陷和工程治理难度。此类采煤塌陷区的生态修复，首先就要把有自燃隐患的残留煤挖出来，再加上其他工程技术措施，把土地复垦、矿山环境恢复治理与煤层灭火结合起来，平整土地，恢复生态环境。此类煤炭采挖根本不是煤炭开采项目，也不是破坏环境，而是典型的矿山环境恢复治理和生态修复项目，只是因为要灭火或清除火灾隐患，治理过程中要对煤柱和其他残留煤炭资源进行采挖，煤炭是修复治理过程中的副产品。环境治理过程中采挖这些残留煤炭资源，既是治理火灾隐患的必要举措，也是充分利用煤炭资源，保证能源供应安全的必然要求。
矿山环境恢复治理等生态修复项目，可以分为两类，一类是矿权人对自己的矿山进行治理，本就是采矿权人，也是恢复治理的义务人，治理过程中，有权对原矿权范围内原未开采部分的资源进行开采利用，办理修复项目审批和修复实施方案审批即可，不需要另行办理采矿手续和开发利用方案等审核；另一类是历史遗留的无主矿山或其他区域进行修复，即修复义务人灭失的，由政府负责恢复治理，政府可通过市场方式选定治理人，同样，目的是修复，只要办理修复项目和修复实施方案批准，修复人按经批准的实施方案进行施工，不再需要另行办理采矿审批手续。
关于生态修复项目实施中采挖出来的泥沙资源利用，2019年《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》明确：“对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。土石料利用方案和矿山生态修复方案要在科学评估论证基础上，按“一矿一策”原则同步编制，经县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。” 国家发展改革委、自然资源部等十五部门《关于印发关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见的通知（发改价格〔2020〕473号）》第十三条规定：对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分由地方人民政府负责组织处置和监管，允许依法依规对外销售。各地要严禁借生态修复之名非法采矿。2021年 《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》明确：“（十四）资源利用。按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。”（实际上，不仅仅是砂石资源，也可能涉及其他矿产资，比如上述生态修复与煤炭灭火复合项目中就涉及到煤炭采挖和处置）对外销售资源的收益，应当根据修复项目施工合同的约定处理。
四、生态修复项目实施过程中违法用地、违法采矿的界定与认定
正确区分合法用地、合法开采与违法用地、违法采矿，要充分认识全域土地整治项目的性质和特点，不仅要做“可不可以办”的技术判断，更要做“应不应该办”的价值判断，不能动辄说“以生态修复为名违法用地、违法采矿”。
只要是合法批准的生态修复项目，规划设计和实施方案履行了批准和备案手续，并按照批准的修复实施方案进行工程施工的，其中的建新部分用地无需另行办理农转用手续，不属于违法用地，超出实施方案范围的建新项目没有合法用地手续的，属于违法用地，应当依法查处。
只要是合法批准的生态修复项目，规划设计和实施方案履行了批准和备案手续，并按照批准的实施方案进行工程施工，其中的合理工程开挖、削坡减荷、消除地质灾害隐患、消除火灾隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和其他资源，属于合法正常开采，不属于违法采矿，允许直接用于整治工程，多余部分可通过政府资源交易平台处置，保障修复主体合理收益。超出批准的实施方案范围进行开挖开采的，应当办理采矿手续，未经批准擅自开采的，属于违法开采，应当依法查处。
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