市场化方式修复矿山生态，出鼓励政策了！（附自然资源部文件全文）
第470篇
据遥感调查监测数据，截止2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩。其中，正在开采的矿山占用损毁土地约2000多万亩，历史遗留矿山占用损毁约3400多万亩。这么多矿山环境生态需要修复，其中一半多是历史欠账、问题长期积累、矛盾多。
历史遗留的矿山生态环境修复完全靠财政投入基本是杯水车薪，中央到地方各级财政投入严重不足，急需社会资本投入，但缺乏市场化机制和激励社会资本投入的有效政策；同时，矿山企业也面临存量建设用地无法盘活、新增建设用地获取难等问题。十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复”。
日前，在梳理集成相关政策基础上，自然资源部印发了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（以下简称《意见》），将矿山生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展统筹考虑，明确了一系列激励政策，动员全社会力量，加快生态修复。
总体看，《意见》梳理和集成了相关政策，有利于鼓励社会参与生态修复，实际上政策还可以再加大一些力度。
一、《意见》提出要据实核定矿区土地利用现状地类
很多矿区，如山东济宁、安徽淮北等地，地下采矿导致地表塌陷积水可达十多米，造成耕地损毁等，事实上已无法恢复原用途。《意见》提出，已有因采矿塌陷无法恢复原用途的农用地可据实核定。
据实核定，对于地方政府而言，既是实事求是确定土地利用现状，也是按真实现状开展生态修复的前提和基础，减小生态修复启动难度。
二、《意见》强化国土空间规划管控和引领
《意见》要求编制国土空间规划时要将矿山生态修复纳入空间规划，这样便于矿山生态修复参与各主体提前了解修复后的土地用途和规划条件，便于确定具体修复方案和进行投资收益测算，方便投资决策。
三、《意见》鼓励矿山土地综合修复利用
修复的目的是利用，利用了才有效益，效益也正是各方主体参与修复的动力。《意见》这部分实际上是集成了相关政策，解决由政府负责修复后如何确定土地使用权人问题，落实谁治理谁收益。
四、实行差别化土地供应
这部分都是已有的常规规定，应有之义，没什么新内容。
五、《意见》明确了激励政策，提出要强化盘活矿山存量建设用地
第一款实际是明确可以把生态修复与增减挂钩政策结合起来，这也是应有之义，生态修复本来就应当与土地整治、增减挂钩等结合起来，可以把土地整治政策、占补平衡指标交易等也融合进来。
第二款似乎比原有规定还严格一些。原划拨或出让建设用地使用权建设用地，经批准转让或改变用途等，本就允许采用补出让金或出让金差价方式协议出让，本款还限定不能改变土地使用权人。（相关链接：1.土语.规程 | 《协议出让国有土地使用权规范》；2.可以协议出让的五种情形和五大类型；3.你问我答 | 国有划拨土地使用权转让，可以采用协议方式办理出让手续吗？；4.查处规程解读 | 执法查处实务：改变国有土地用途应当如何处理？5.推荐收藏研读《产业用地政策实施工作指引（2019版）》：用地政策何其多，项目用地如何适用？一文涵盖！）
生态修复和土地整治、增减挂钩及土地利用政策结合起来，可以有效提高生态修复收益，比如可以包括修复后农地利用收益、占补平衡指标交易收益、增减挂钩指标交易收益、直接作为建设用地使用收益、修复过程中石料、碎石、土料等收益、政府项目补贴等。
六、《意见》提出要合理利用废弃矿山土石料
明确修复过程中废弃矿山石料等的利用政策，综合利用，提高修复收益。
七、《意见》提出要加强监督管理
自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见
各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，国家林业和草原局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局：
为解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题，按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则，通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复，制定本意见。 一、据实核定矿区土地利用现状地类 地方各级自然资源主管部门要据实调查矿区土地利用现状、权属、合法性。对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经省级自然资源主管部门会同相关部门组织核实并征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可以变更为其他类型农用地或未利用地，涉及耕地的据实统筹进行核减，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。耕地核减不免除造成塌陷责任人的法定应尽义务。 二、强化国土空间规划管控和引领 市、县级人民政府编制国土空间规划时，应充分考虑历史遗留矿山和正在开采矿山的废弃矿区土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、水资源平衡状况、地质环境安全和生态保护修复适宜性等，尊重土地权利人意见，结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求，按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，优化国土利用格局，为合理开发和科学利用创造条件。 三、鼓励矿山土地综合修复利用 历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，在符合国土空间规划前提下，可由地方政府整体修复后，进行土地前期开发，以公开竞争方式分宗确定土地使用权人；也可将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟作为国有农用地的，可由市、县级人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体，双方签订国有农用地承包经营合同，从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。 对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地，集体经济组织可自行投入修复，也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。 各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。 四、实行差别化土地供应 各地可依据国土空间规划，利用矿山修复后的国有建设用地发展教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等产业，符合《划拨用地目录》的，可按有关规定以划拨方式提供土地使用权，鼓励土地使用人在自愿的前提下，以出让、租赁等有偿方式取得土地使用权。矿山修复后的国有建设用地可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应。 五、盘活矿山存量建设用地 各地将正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。其中，正在开采的矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地和其他农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地。 在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后，矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。 六、合理利用废弃矿山土石料 对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。土石料利用方案和矿山生态修复方案要在科学评估论证基础上，按“一矿一策”原则同步编制，经县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。 七、加强监督管理 地方各级自然资源主管部门要加强工作指导，做好日常监督管理，建立健全政府、矿山企业、社会投资方、公众共同参与的监督机制，探索建立修复企业诚信档案和信用积累制度。特别要确保矿山修复形成的耕地及其他农用地质量达到土壤环境质量要求；确保对列入土壤污染风险管控和修复名录的地块，在达到风险管控、修复目标之前，不得调整为住宅、公共管理与公共服务用地。加强对涉及废弃土石料处置项目的监管，防止各类违规违法问题的发生。 各省（区、市）自然资源主管部门可结合当地实际，制定具体实施办法。在实施过程中遇有重大政策问题，及时向部报告。 本文件有效期5年。自然资源部
2019年12月17日
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