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肖鹏、代龙涛 | 预算绩效管理改革提升了地方政府行政绩效吗
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作 者 肖鹏 代龙涛
内容提要 全面实施预算绩效管理，对于提升政府治理效能、助力国家治理体系和治理能力现代化发挥着重要作用。本文基于预算绩效管理改革这一准自然实验，以我国31个省、自治区、直辖市和284个地级市2000—2019年的数据为样本，研究了预算绩效管理改革对地方政府行政绩效的影响。结果表明：预算绩效管理改革可以显著提升地方政府行政绩效；机制分析发现，预算绩效管理改革通过强化政府责任意识、提升政府公信力和执行力进而提升地方政府行政绩效；异质性分析发现，预算绩效管理改革对社会公共服务质量较好、地方财政压力水平较小地区的地方政府行政绩效影响更加明显。本文研究表明预算绩效管理改革成效显著，但改革不平衡、不充分等问题依旧存在，未来改革应从绩效理念、绩效评价和绩效监督出发，强化预算绩效的民生导向，对建设服务型政府、提升国家治理体系和治理能力现代化具有一定实践意义。
关键词 预算绩效管理改革 政府行政绩效 双重差分 服务型政府
作者简介
肖鹏，中央财经大学财政税务学院党委书记、教授、博士生导师，102206；
代龙涛，中央财经大学财政税务学院博士研究生，102206。
刊 期 《财贸经济》2023年第10期
受新冠疫情、经济下行等超预期因素影响，政府减税降费等必要举措导致政策性减收，而部门刚性支出不减，不断加剧着财政收支矛盾。在此背景下，政府工作如何提质增效、将预算资金更好投向民生，对提升政府行政绩效提出更高要求。预算绩效管理更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，对地方政府树立起“花钱必问效，无效必问责”的理念，使地方政府形成“成绩越好，预算越多”的良性循环，为争取更多预算资金，政府部门有必要精炼人员、提质增效；同时绩效评估结果与政府人员晋升直接挂钩，调动地方政府部门提升自身行政绩效的积极性。绩效管理对政府治理能力要求甚高，发展向好时期不易察觉出这种深层问题，而在财政收支矛盾加紧期间，政府工作如何提质增效、以更少成本做出更多成绩则成为政府的关注重点。现如今，面对政府的“钱袋子”越来越沉，如何实现政府部门优化组织结构，更好履行自身职能，这为预算绩效管理改革如何提升地方政府行政绩效的问题带来思考。带着以上问题，本文基于预算绩效管理改革这一准自然实验，以我国31个省、自治区、直辖市和284个地级市2000－2019年的数据为样本，研究了预算绩效管理改革对地方政府行政绩效的作用。结果表明：预算绩效管理改革可以显著提升地方政府行政绩效；机制分析发现，预算绩效管理改革通过强化政府责任意识、提升政府公信力和执行力进而提升地方政府行政绩效；异质性分析发现，预算绩效管理改革对社会公共服务质量较好、地方财政压力水平较小地区的地方政府行政绩效影响更加明显。本文证据表明预算绩效管理改革成效显著，但改革不平衡、不充分等问题依旧存在，未来改革应从绩效理念、绩效评价、绩效监督出发，强化预算绩效的民生导向。结合本文研究结论，得出如下启示。（1）深化预算绩效管理理念，加快推进全面预算绩效管理改革。预算绩效管理改革对地方政府行政绩效具有提升作用，说明我国行政机构在从“政府本位”向“服务民众”的转变应把握好预算绩效管理改革对政府治理能力的作用，以纠正预算管理中“重投入、轻绩效”的固化模式。一是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，事前将部门预算全部纳入绩效目标管理，事中对全部预算资金绩效跟踪、强化过程管理，对预算单位实施绩效资金的动态监控，并注重评价结果应用，提高地方政府资源配置效率和使用效益。二是推动地方政府树立“花钱必问效”的绩效思想，确保资金支出有理有据，鼓励地方政府推进事前绩效评估常态化管理，发挥绩效评估指标体系的“指挥棒”作用，实现“以评促建，以评促管”。三是在预算执行过程中引入全面质量管理的理念和方法，根据事前制定的质量标准开展业务工作考核，建立“部门职责－保障范围－行业标准－投入成本－工作数量－施政结果－绩效考核”闭环预算管理机制。（2）加强预算绩效评价管理，明确预算绩效目标和标准。完善预算绩效评价指标体系是深化预算绩效管理改革的基础，决定着评价结果的真实性与科学性。本文结论表明，预算绩效管理改革通过提升政府责任意识、政府公信力和执行力进而提升地方政府行政绩效。一是建立多层次绩效评价体系，财政评价与单位自评相结合，一般项目与重点项目评价相结合，事前评估和事后评价相结合，全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，落实部门和资金使用单位的预算绩效管理主体责任，以绩效评价强化政府责任意识。二是推动绩效目标管理全覆盖，实现绩效目标与预算同申请、同审核、同批复，按“谁申请资金谁设定目标”“谁分配资金谁审核目标”“谁批复预算谁批复目标”，将绩效目标填报作为预算安排的前置条件，嵌入预算编制业务流程，实现预算管理与绩效管理的深度融合，通过绩效目标约束、引导和激励地方政府。（3）完善预算绩效监督管理，建立全过程绩效监督机制。本文结论表明，预算绩效管理改革对社会公共服务质量较好、地方财政压力较小地区的政府行政绩效影响更加显著，而如何在提升此类地区的同时，提升社会公共服务质量较差、地方财政压力较大地区政府的行政绩效也非常必要。预算绩效管理改革对不同地区影响存在差异的一大原因是在发展水平不好的地区社会公众期望得不到反馈。对此，一是应加强和改进人大预算绩效监督，建立全过程绩效监督机制。二是重视绩效结果的有效应用，拓展绩效结果公开的内容和范围、接受社会监督。同时加大社会监督力度，主动接受区人大及社会监督，在事前绩效评估及事后绩效评价过程中，邀请区人大及人大代表全程参与。三是在完善政府自我监督的同时，建立完善的公众参与监督机制，推进参与式绩效问责，鼓励、引导公众参与到监督过程，反映地区公民的真实需求，增强预算支出的民生导向。得益于审稿专家所提出的建设性意见，以及编辑部老师的严格把关，我们先后对文章理论以及实证部分做出修改完善，论文逻辑严谨性和研究规范性均得到了很大提升，在此向审稿专家和编辑部老师致以诚挚的感谢。
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