梁鹰：2019年备案审查工作情况报告述评丨中法评 · 专论
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。
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主持人按
栏目主持人：张翔
“宪法程序法”议题的设定，是对中国共产党十九大“推进合宪性审查工作”的政治决断的学术回应。对于宪法监督的相关议题，宪法学界关注有年。在合宪性审查的实体审查层面（如基本权利干预和国家机关权限的合宪性审查），宪法学界有着长期的积累，尚能回应实践需求而不至左支右绌。但宪法程序法的研究，则显然有精进之必要。以往宪法程序法研究的迟滞，与我国宪法监督制度长期不能有效运行有直接关系。而因应实践发展，为合宪性审查制度的完善提供学理支撑，是中国宪法学者当下的重要任务。
2019年11月，中国法学会宪法学研究会以“宪法程序法”为主题，在武汉大学召开第三届中国宪法学青年论坛。论坛形成了关于宪法程序法研究的一些共识，包括：（1）立足中国实际，解决合宪性审查中的具体问题；（2）善用制度存量，整合既有理论、机制与技术；（3）推进宪法学与诉讼法等学科的互动；（4）尊重法治规律，合理借鉴域外有益经验。
本专题所呈现的，就是此次论坛的初步成果：张翔认为合宪性审查程序的设计也是国家权力配置问题，应当以“功能适当”原理作为程序设计的理论起点；郑磊从筛选机制、审查基准、处理决定三大板块，对作为合宪性审查重要着力点的备案审查的程序进行了体系化描述；王建学探讨了宪法审查程序作为民主对话平台的功能，回应了“宪法审查的民主悖论”的经典命题；黄明涛从最高人民法院的合宪性审查要求权入手，探讨了我国建构合宪性审查的“具体审查”程序的可能性;赵宏和田伟则通过对德国经验的借鉴，对建构宪法诉愿程序以保障个人主观权利，以及建构多元、柔和、灵活的审查决定体系以避免僵硬刻板、易引纷争的违宪判断，进行了学理阐释和制度前瞻。
此外，全国人大常委会法制工作委员会的年度备案审查工作报告已经形成制度，是观察我国合宪性审查程序演进的重要窗口。本期专论栏目特别邀请全国人大常委会法制工作委员会备案审查室梁鹰主任，对2019年备案审查工作报告进行述评。
中国共产党十九届四中全会在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，首次提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”。宪法的全面实施要求宪法实体法研究和程序法研究齐头并进。无论“全面实施”蕴含着怎样广泛的体制机制可能性，完善中国的合宪性审查程序，发展中国的宪法程序法原理，都是其中的关键议题。
梁鹰
全国人大常委会法工委法规备案审查室主任
2019年备案审查工作情况报告分六个部分，全面总结了一年来全国人大常委会法工委开展备案审查工作的情况，披露了通过备案审查纠正处理相关法规、司法解释的部分案例，介绍了在加强备案审查制度和能力建设方面取得的最新进展，提出了做好2020年备案审查工作的主要考虑。
本文刊于《中国法律评论》2020年第1期专论栏目（第23—30页），原文11000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。
2019年12月25日上午，第十三届全国人大常委会第十五次会议听取了全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀所作的《关于2019年备案审查工作情况的报告》。
这是自2017年以来，全国人大常委会会议第三次听取审议年度备案审查工作情况。报告对一年来全国人大常委会法工委开展法规、司法解释备案审查和专项清理工作，加强备案审查制度和能力建设等有关情况作了全面总结，对做好2020年备案审查工作作了安排。
栗战书委员长在常委会第十五次会议闭幕会上的讲话中专门提到，本次会议听取和审议了2019年备案审查工作情况的报告，备案审查工作抓得很紧也很有成效。
2017年和2018年，全国人大常委会两次听取并审议法工委所作的备案审查工作情况报告，备案审查工作在常委会层面实现了显性化，常委会领导也要求将听取和审议备案审查工作报告形成制度，坚持下去。这两次工作报告向社会公布后，产生了很大反响，引起了公众、媒体和学术界的高度关注。
我们注意到，媒体对前两次备案审查工作报告的内容作了全面的报道，专家学者以报告中披露的工作开展情况和具体案例为素材，对我国宪法监督制度、备案审查制度的实际运行情况开展了深入的研究，形成了不少研究成果。这充分说明备案审查工作情况报告促进了社会各界对备案审查制度和工作的了解和关注，促进了备案审查实务界与学术界的沟通交流，实现了预期的效果。
2019年备案审查工作情况报告分六个部分，全面总结了一年来全国人大常委会法工委开展备案审查工作的情况，披露了通过备案审查纠正处理相关法规、司法解释的部分案例，介绍了在加强备案审查制度和能力建设方面取得的最新进展，提出了做好2020年备案审查工作的主要考虑。结合报告的主要内容，这里再就2019年开展的几项重点工作补充介绍一些情况。
关于推动实现备案全覆盖
备案审查包括“备案”和“审查”两个环节，备案是前提、是基础。按照法治原则，只要是规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围，实现备案全覆盖。在此基础上，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，特别是加强对直接涉及公民、法人权利义务的规范性文件的监督。一年来，法工委着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围。
截至2019年11月底，地方政府规章已基本上纳入同级地方人大常委会备案审查范围；有14个省（区、市）将地方有关司法规范性文件即地方“两院”涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围，另有2个省将其纳入依申请审查范围，即可以根据公民、组织提出的审查建议对其进行审查。
还有一项工作，就是针对有的地方人大常委会通过的决议决定中规定了公民、法人的权利义务或者有关机关的职权职责，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但并未将其作为地方性法规来对待，没有进行统一审议，没有列入法规名录，也没有报送备案，我们及时与有关地方进行沟通，督促补充报送备案，并在此基础上就地方人大常委会决议决定有关报备问题开展专项研究。
2019年有一项重大立法体制调整，就是全国人大常委会作出决定，赋予国家监察委员会制定监察法规的权力，同时要求将监察法规向全国人大常委会报送备案、接受审查。
根据立法法有关规定，地方性法规同时报送全国人大常委会和国务院备案。由于以前全国人大常委会和国务院分别使用各自的信息平台，两家对电子备案要求填报的信息不完全一致，导致地方性法规的制定机关需要分别登录两家的信息平台进行两次报备，其中有一些是重复的工作，地方人大一直呼吁统一电子报备，减少重复劳动。
2019年，全国人大常委会法工委会同办公厅秘书局、信息中心与司法部共同研究，统一业务规则，解决了这一问题。全国人大常委会办公厅、司法部于12月向各省、自治区、直辖市、经济特区所在地的市人大常委会发出《关于规范有序开展地方性法规统一报备工作的通知》，明确自2020年1月1日起，地方性法规实行统一报备，只在全国人大备案审查信息平台进行报备操作，由平台自动向司法部推送，不需要在司法部法规规章备案系统上再进行报备操作。
通过统一报备，向全国人大常委会、国务院提交的报备文件实现文号统一、格式统一、内容统一，减轻了地方人大的工作负担，进一步实现了地方性法规电子报送备案的便捷化、规范化，也为协调一致开展审查研究工作奠定了基础，有效发挥了备案审查信息平台的作用。
关于加强审査纠正工作
沈春耀主任在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话中提出，经过多年实践探索，对法规、司法解释开展审查主要有四种方式，一是主动审查；二是通过衔接联动机制移交移转后进行的审查；三是依申请、依请求进行的审查；四是组织开展有关领域法规、规章、司法解释和其他规范性文件专项审查和集中清理工作。
过去一年来，我们综合运用这四种方式开展审查研究，取得良好的实际效果。我们对过去一年报送备案的1485件行政法规、地方性法规、司法解释逐件开展主动审查，数量非常多，难度非常大，任务非常重。我们对公民、组织提出的138件审查建议进行审查研究，提出处理意见并向建议人作出反馈。
我们对司法部通过衔接联动机制分两批移送过来的共200件地方性法规开展审查研究，在深入研究、征求委内相关室意见、与司法部及地方人大充分沟通的基础上，逐一提出处理意见。我们根据公民的反映，有重点地对交通安全管理领域地方性法规开展专项审查。
我们持续开展生态环保领域法规、司法解释等规范性文件的集中清理，在2018年督促地方修改514件、废止83件法规的基础上，2019年又督促地方修改300件、废止44件法规，同时督促制定机关对清理中发现问题的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释及11040件其他规范性文件及时修改或废止，持续一年半的生态环保领域法规全面清理工作任务基本完成。
我们推动开展食品药品安全领域地方性法规专项清理，督促地方对不符合食品药品安全监管要求、与党中央精神不相符、与上位法相抵触的地方性法规及时予以修改或者废止，重点推动解决食品药品安全领域地方性法规与新制定或者修改的上位法不一致、不衔接、不配套的问题。
报告中披露了2019年全国人大常委会法工委通过备案审查研究处理纠正的部分案例。披露的案例中，有的是与法律规定相抵触或者不符合；有的是上位法修改后，没有及时根据上位法变化作出修改完善；有的是因为现实情况发生较大变化，原来的规定已经不适应现实情况而需要废止或者调整。其中，对国务院《城市供水条例》关于城市供水行政主管部门或者其授权的单位可以对未按规定缴纳水费的行为处以罚款的规定作出的处理，是首次在备案审查工作报告中披露对行政法规的研究处理情况。
报告中还提到了允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索的两个具体案例，这是2019年报告中的一大亮点。对地方性法规开展审查，根本目的是提高立法质量，提高治理实效，实现法律体系内部的科学和谐统一。对地方性法规的审查，需要科学把握地方立法的定位和权限，既要坚决维护法制统一，又要鼓励和支持地方立足“不抵触、有特色、可操作”，创造性地开展法规制定工作。
王晨副委员长在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话中要求，对地方性法规开展审查，总的原则是在维护国家法制统一的前提下，鼓励地方立法创新发展，为社会主义法治实践提供更多样本，鼓励和保护地方立法积极性。下一步还要继续对地方立法放权，逐步有序释放地方立法空间。我们在审查中贯彻常委会领导讲话精神，坚持“不抵触”的审查标准，同时兼顾适当性，对地方适应新情况、新需要作出的带有创制性的规定，不违背上位法规定和精神的，允许地方探索。通过这样处理，在维护法制统一与保障治理有效之间寻求平衡。
关于废止收容教育制度
收容教育的对象是卖淫嫖娼人员。在我国，娼妓现象古已有之。旧中国娼妓制度合法，卖淫嫖娼活动泛滥，妓女既是受凌辱和被剥削的对象，又是不劳而获的社会毒瘤。新中国成立初期开展了有效的禁娼运动，通过对妓女进行集中教育和组织劳动，使她们成为身心健康、自食其力的劳动者，卖淫嫖娼问题一度在我国得到了解决。
然而20世纪80年代以来，卖淫现象死灰复燃，并迅速蔓延，带来了一系列社会问题。1991年9月，第七届全国人大常委会第二十一次会议通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，以决定的形式规定了对卖淫嫖娼人员可以进行6个月到2年的集中教育和劳动，并授权国务院制定具体办法。1993年，国务院制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，由公安部门组织实施。
收容教育制度实施多年来，在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但是，随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化，呼吁改革或者废止收容教育的意见时有出现。主要理由是，收容教育制度是剥夺公民人身自由的法律措施。任何剥夺公民自由的措施，必须由法律对其条件作出明确具体的规定，并且必须经过正当的司法程序，已经成为被世界各国所普遍接受的法治原则。
然而，收容教育制度由全国人大常委会决定，并授权国务院制定行政法规，与立法法的规定不一致；2006年起施行的治安管理处罚法对卖淫嫖娼行为规定了行政拘留并处罚款的行政处罚，对卖淫嫖娼人员再进行强制收容教育，容易引起这是对同一违法行为进行重复、加重处罚的质疑；收容教育限制人身自由长达6个月到2年，其严厉程度相当于刑罚，与卖淫嫖娼行为的社会危害程度明显不相称；卖淫嫖娼行为的调查、取证、处理、执行等环节都由公安机关进行，缺乏有效监督制约等。
在2013年全国人大常委会决定废止劳动教养制度时，有的部门提出应同时废止对卖淫嫖娼人员的收容教育制度，当时有关方面牵头对此做过专门研究，最终决定暂不废止。
近年来，一些全国人大代表、全国政协委员和社会上不断提出关于废止收容教育制度的意见。2014年4月，《人大舆情专报》转载了云南律师许思龙等提请全国人大常委会审查、撤销《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的建议，法工委曾专门就此问题进行研究，并将相关情况通报有关方面。
2016年，法工委办理全国政协委员张抗抗在政协十二届全国委员会第四次会议期间提出的关于废止收容教育制度的第二次提案时，提出将协同配合有关部门积极推进收容教育制度改革工作，深入研究收容教育制度适时废止的问题。
2018年，全国政协委员朱征夫提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。在办理朱征夫委员提案的过程中，法工委在北京召开座谈会，邀请公安部、国家卫生计生委、全国妇联、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大内司委等有关单位和专家学者，研究收容教育制度存废的问题。与司法部、公安部联合组成调研组，先后赴江苏、广东和北京进行调研，与当地人大、公安部门、卫生部门、妇联等有关方面及一些专家学者进行座谈，并专门邀请朱征夫委员当面听取意见。调研组实地考察了南京、东莞、北京的收容教育所。
在调研中了解到，劳动教养制度废除之后，收容教育制度的适用大幅下降。很多地方的收容教育所因为在教人员大幅减少，只得与拘留所合设，除了关押的功能以外，教育的作用已经越来越弱化。另外根据有关方面提供的数字，由于公众卫生健康意识的增强和安全措施使用到位，近年来新发现的艾滋病患者中，只有微乎其微的比例是从卖淫嫖娼人员中筛查出来的，收容教育在性病防治方面的功能也已经很弱化了。
从几个方面来看，这项制度已经没有继续存在的必要。在充分调研的基础上，人大法工委认为有关方面对废止收容教育制度已经达成共识，启动废止工作的时机已经成熟。在2018年12月第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上所做的关于2018年备案审查工作情况的报告中，提出了请有关方面适时提出议案，废止收容教育制度的建议。
2019年3月，河南代表团霍晓丽等30名全国人大代表联名提出关于废止收容教育制度的议案。结合议案办理，法工委持续推动有关方面落实党中央决策部署，加快废止收容教育制度的工作进度。11月，我们专程到河南，与提出议案的霍晓丽及其他几位联名提出议案的全国人大代表进行当面沟通，向他们通报了工作进展情况。
经过持续推动，国务院于2019年11月向全国人大常委会提出了关于废止收容教育制度的议案，12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》。该决定明确，自2019年12月29日起，废止收容教育制度；在收容教育制度废止前，依法作出的收容教育决定有效；收容教育制度废止后，对正在被依法执行收容教育的人员，解除收容教育，剩余期限不再执行。
废止收容教育制度，是我国法治建设领域取得的又一项重大进步，彰显了党中央推进全面依法治国、尊重和保障人权的决心，也是全国人大常委会通过备案审查维护法治统一、推动法治进步的重要体现。根据公安部门提供的情况，决定实施当日，即2019年12月29日，全国所有收容教育所的全部在教人员已经全部解教出所。
关于制定《法规、司法解释备案审査工作办法》
为依法有效开展法规、司法解释备案审查工作，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议于2000年10月审议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并于十届全国人大常委会期间先后作了两次修订；十届全国人大常委会第四十次委员长会议于2005年12月审议通过了《司法解释备案审查工作程序》。
这两个工作程序为备案审查工作的开展提供了具有可操作性的依据，对于规范和推动备案审查工作发挥了重要作用。经过十多年的实践，备案审查工作在很多方面取得了突出进展，积累了不少有益经验。与此同时，也出现了许多新的情况，面临一些新的问题。
2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，对地方立法体制作出重大调整，同时也对备案审查制度作了完善，备案审查工作面临新的挑战。
一方面，设区的市获得立法权后，地方性法规的制定主体大幅增加，迫切需要全国人大常委会加大备案审查工作力度，完善备案审查制度，增强制度的刚性约束，通过备案审查有效保障中央政令畅通，维护国家法制统一，推动地方提高立法质量；另一方面，省级地方人大常委会批准、审查设区的市制定的地方性法规、地方政府规章的工作任务加重。各地自行制定的备案审查制度规范中，存在着备案范围和审查标准不统一、审查程序和纠正方式不规范等问题，一定程度上制约了备案审查工作的深入开展。
为此，地方人大同志一直呼吁全国人大常委会对人大备案审查范围、审查标准、纠正程序等予以统一规范，为地方人大开展备案审查工作提供遵循。
为了适应新时代对备案审查工作提出的新任务、新要求，及时总结近年来备案审查工作积累的新实践、新做法，进一步加强备案审查制度建设，使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化，同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供具体指导和参照依据，根据委领导指示，法规备案审查室于2017年上半年开始着手研究将两个工作程序修改形成为统一的备案审查工作规定。我们在开展工作过程中，注意对近年来全国人大常委会开展备案审查工作的实践经验进行全面总结，充分了解地方人大开展备案审查工作的情况和面临的问题，对国外宪法监督制度进行比较研究。
此外，我们还广泛听取意见、充分调研论证，分别于2017年9月、2018年8月、2019年7月在长沙、南京、武汉召开研讨会、座谈会，就研究修改的内容和问题听取部分省区市人大法制委、法工委负责同志和专家学者的意见；于2018年6—7月，先后就新的工作程序草案书面征求中央办公厅、中央军委、中央纪委国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、全国人大各专门委员会、全国人大常委会办公厅秘书局、31个省级人大常委会和4个经济特区所在地的市人大常委会以及法制工作委员会各室意见。法制工作委员会分别于2018年9月、2019年10月两次召开委务会对草案进行专题研究讨论，提出修改意见。在上述工作基础上，形成了《法规、司法解释备案审查工作办法（草案）》。
2019年9月和11月，栗战书委员长、王晨副委员长分别在天津会议、昆明会议上围绕学习贯彻习近平总书记重要思想、党的十九届四中全会精神就备案审查工作提出了新的要求。
11月18日，杨振武秘书长主持秘书长办公会，研究讨论了拟提交委员长会议审议的《法规、司法解释备案审查工作办法（草案）》，就工作办法的定位、与推进合宪性审查工作的衔接等问题提出了意见。我们根据天津会议、昆明会议及秘书长办公会精神，对草案作了进一步修改完善。
12月16日，《法规、司法解释备案审查工作办法》由第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议原则通过。工作办法包括总则、备案、审查、处理、反馈与公开、报告工作、附则七章，其中审查又分为审查职责、审查程序、审查标准三节，共计57条。工作办法的出台，将使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化，同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供具体指导和参照依据。备案审查制度建设取得重大进展。
关于开展备案审査案例交流
全国人大常委会对地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作有示范、指导、支持的职责。近年来，地方人大常委会经常就备案审查工作如何有效开展、审查中如何把握合法性和适当性标准、对与法律法规相抵触的规范性文件如何妥善处理等问题，向全国人大常委会法工委进行询问。
针对这一状况，我们2019年在全国范围内开展备案审查案例交流，要求地方人大整理提供自开展备案审查工作以来纠正处理的典型案例，共收到全国25个省级地方人大提供的257个案例，覆盖省、市、县三级人大的备案审查工作。我们梳理选取地方部分案例并汇总全国人大常委会近年来有关案例，形成案例交流材料60多期，陆续印发各地开展交流，推动相互间学习借鉴，促进地方不断提高备案审查工作水平，增强备案审查工作整体成效。
我们在长沙召开的备案审查工作座谈会上，将部分案例交流材料提供给与会的地方人大同志和专家学者，他们普遍表示，在全国范围内开展备案审查案例交流十分必要，有利于地方人大进一步理解和把握合法性、适当性的审查标准，也为学术界对备案审查制度开展理论研究提供了十分难得的素材。
关于备案审査信息平台建设
自2016年以来，法制工作委员会与办公厅秘书局、信息中心、图书馆组成联合工作组，持续推进平台建设工作，不断取得新进展。2019年3月，栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中提出：“建成全国统一的备案审查信息平台，推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。”在各方共同努力下，至2019年年底，一个覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台基本建成，为“有件必备、有备必审、有错必纠”提供了有效便捷的物质条件和技术保障。
1.基本建成覆盖全国的备案审查信息平台
自2018年以来，在各省（区、市）均已顺利建成省级平台的基础上，进一步推动地方人大信息平台延伸到所有有立法权的主体，包括设区的市、自治州和自治县。一年多来，各省（区、市）人大常委会按照全国人大常委会统一部署要求，积极争取各方面支持和协助，抓紧研究落实建设方案，选择合适建设模式，加快平台向下延伸工作。法制工作委员会与全国人大有关单位通过实地调研等多种形式，持续做好督促指导和服务保障工作。
2019年7月，在武汉召开座谈会，提出平台向下延伸的要求；10月，在银川召开平台向下延伸工作交流推进会，邀请若干先进的地方与相对滞后的地方进行交流，进一步部署推动。经不懈努力，除个别地方外，至2019年年底，地方人大信息平台已延伸到所有的设区的市、自治州、自治县，有的还延伸到所有县、乡，基本实现立法主体全覆盖。
2.初步完成国家法律法规数据库建设
国家“十三五”信息化规划明确提出，到2020年要建成法律法规基础信息数据库。建设一个全面、系统、权威的国家法律法规数据库，向全社会提供一个看得见、摸得着、用得上的法律公共产品，是适应信息化时代发展，建设中国特色社会主义法治体系，推进全面依法治国的必然要求，也是全国人大常委会作为最高立法机关所承担的一项历史使命。
按照常委会部署要求，我们会同常委会办公厅秘书局、信息中心、图书馆积极推进国家法律法规数据库建设。
在司法部、最高人民法院、最高人民检察院以及地方人大支持配合下，国家法律法规数据库初步建成，宪法法律、行政法规、司法解释、地方性法规数据已全部审核入库，即将对社会发布，供公众使用。
我们还推动司法部、地方人大常委会抓紧建设覆盖所有政府部门规章和规范性文件、地方政府规章和规范性文件的数据库，下一步将纳入国家法律法规数据库。中国签订或者加入的条约和国际公约、香港特别行政区和澳门特别行政区的法律下一步也将纳入进来。
数据库建设既为中国特色社会主义制度体系提供了载体，也为开展备案审查工作、促进法律体系内在和谐统一提供了便利。这是一项十分浩大、十分重要的国家法治建设基础工程，具有奠基石、里程碑的意义。
3.推出审查建议在线提交
根据立法法、监督法的规定，公民、组织可以书面向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议，由全国人大常委会工作机构研究处理。
我们在全国人大备案审查信息平台中设计开发了审查建议在线提交功能，该功能目前已经上线运行。公民、组织可通过中国人大网首页上的“审查建议在线提交”链接，经实名注册后，在线向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议。法制工作委员会通过备案审查信息平台受理审查建议，自动转入信息平台的审查工作流程。提出审查建议的公民组织可以在线查询审查建议的受理情况和研究处理后的反馈。
该功能上线运行一个月，已经收到公民组织在线提交的审查建议40余件，为公民、组织向全国人大常委会提出审查建议提供了方便、快捷的方式和渠道。
关于开展备案审査理论和实践问题研究
围绕构建中国特色社会主义备案审查理论体系，一年来全国人大法工委密切关注、深入研究立法和备案审查工作中遇到的新情况、新问题。
一是对“行政三法”有关问题开展研究。近年来备案审查工作中发现地方性法规出现的问题主要集中在“行政三法”领域，主要涉及行政处罚、行政许可、行政强制的设定权限、执法主体、实施程序、种类幅度等方面。我们就新形势下准确理解和把握“行政三法”有关内容及中央有关决策部署和改革举措，组织地方人大同志和专家学者开展研讨。
二是对新形势下把握和运用经济特区立法权开展研究，组织经济特区所在地的人大同志和专家学者，就找准改革与法治关系的新定位、适应国家治理体系的新变化、贯彻新时代国家发展的新理念，准确理解和把握宪法、立法法和授权决定有关规定的精神和实质，厘清特区立法权的性质和范围等问题进行研讨，支持经济特区立法着力在制度创新、引领改革上发挥新的作用。
三是对当前社会普遍关注的信用惩戒制度开展研究，委托上海交通大学凯原法学院举办信用惩戒制度专题研讨会，邀请国家发展改革委、司法部、最高人民法院、部分地方人大的同志及专家学者，对当前一些部门、行业和地方在法规、规范性文件中规定信用惩戒以及信用信息采集、披露、使用等制度进行研讨，推动有关方面从法治要求出发，把握和处理好实现有效治理与保障公民权利的关系。
四是加强备案审查理论研究。围绕构建中国特色社会主义备案审查理论体系框架，推动北京航空航天大学依托法学院成立备案审查制度研究中心，并委托该中心举办备案审查理论专题研讨会。同时积极推动法学界关注备案审查工作，加强合宪性审查和备案审查理论研究，形成一批相当有分量的理论研究成果。有计划地邀请若干高等院校的专家学者围绕合宪性审查和备案审查有关理论问题进机关作专题讲座，促进理论与实践相结合。
总体上看，与党中央要求相适应，有利于备案审查工作深入开展、备案审查制度作用充分发挥的思想基础、理论支撑和舆论氛围正在逐步形成。
关于香港、澳门特别行政区法律的备案审査
2019年的报告中首次披露了全国人大常委会对香港特别行政区、澳门特别行政区法律开展备案审查的情况。对两个特别行政区的本地法律开展备案审查，是全国人大常委会贯彻实施“一国两制”方针，维护两个特别行政区基本法权威，根据特别行政区基本法的规定行使的重要职权。这也是国家按照“一国两制”方针，通过两部基本法对两个特别行政区立法机关制定法律进行监督而作出的宪制性安排。
根据特别行政区基本法的规定，特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同特别行政区基本法相抵触；特别行政区基本法的解释权属于全国人大常委会；特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，备案不影响该法律的生效；全国人大常委会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改；经全国人大常委会发回的法律立即失效；该法律的失效，除特别行政区法律另有规定外，无溯及力。
报告中提到，多年来，全国人大常委会备案审查工作范围一直包括香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律，两个特别行政区都能够做到将其立法机关制定的法律及时向全国人大常委会报送备案。法制工作委员会具体承担对两个特别行政区法律的备案审查工作职责，并建立健全征询香港、澳门两个基本法委员会意见的工作机制。香港、澳门两个基本法委员会定期或者不定期开会，评估和研究两个特别行政区本地有关法律的制定、修改等情况。
十三届全国人大以来，香港特别行政区报送备案的本地法律43件，澳门特别行政区报送备案的本地法律36件。经初步审查，没有发现需要将有关法律发回的情形。中
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