【PA】欠发达地区城乡统筹规划探析 ——以安徽省明光市为例

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[ 关键词 ] 欠发达地区；城乡统筹；明光市

[ 文章编号 ]1006-0022(2016)11-0118-08　

[ 中图分类号 ]TU984.199　

[ 文献标识码 ]B

作者滁州市城乡规划建设委员会王海鹏，宁波市规划设计研究院李诗强，合肥市规划设计研究院编研所李小东，合肥市规划设计研究院编研所所长吴亚伟，沈阳建筑大学硕士研究生顾浩在《规划师》2016年第11期撰文，城乡统筹是欠发达地区推动城乡一体化、提升城乡发展水平的重要途径 , 而县城也逐渐成为统筹县域城乡发展的核心。安徽省明光市在借鉴国内部分城市城乡统筹经验的基础上，通过对自身现状和存在问题的剖析，重点从全域空间发展、人口与就业、城乡建设用地、产业布局、生态环境保护和基础设施建设六方面展开城乡统筹工作，推动了其城乡一体化的进程，其实践对我国欠发达地区的城乡统筹工作有一定的借鉴价值。

一  国内城乡统筹典型案例

1.“成都模式”：推进要素市场化

成都市从 2003 年开始实施城乡统筹发展综合配套改革，着力从统筹城乡发展和解决“三农”问题入手，探索成都市科学发展、构建城乡经济社会发展一体化新格局之路，在短短几年的时间内就建立了“城乡同发展、共繁荣”的体制机制，创造了“成都模式”。

2007 年，成都市被批准为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。其改革主要是从三个方面展开的：一是探索改革国家传统征地制度和收益分配制度的现实路径；二是探索新型农业发展模式，发展具有比较优势的特色农业和都市农业，推进集约化经营，加快产业化进程，通过“人到产业中去”的办法解决“人到哪里去”的难题；三是探索城乡基本公共服务均等化的实现方式，积极将城市公共服务向农村延伸，统筹城乡发展、推进城乡一体化，把农民急需的公共产品作为城乡统筹的基本着力点，切实让城乡群众共享改革发展的成果。

成都市的城乡一体化实践在全国具有较强的示范效应，为解决西部等落后地区乃至全国的结构性矛盾特别是城乡二元结构矛盾，提供了大量可推广的经验。

2.“安吉模式”：乡村生态旅游带动发展

浙江省湖州市安吉县地处长三角几何中心，是杭州大都市经济圈重要的西北节点。同时，安吉县还是国家级生态示范区、首个“国家生态县”和国家可持续发展实验区，并于 2012 年获得“联合国人居奖”。安吉县在城乡统筹发展中，以乡村规划建设为重，从产业布局、基础设施建设、基本社会保障和社会管理等方面加大对农村的投入，推动农村又好又快发展。“安吉模式”的主要特征为：①遵循生态为本、农业为根的原则，建设美丽乡村，统筹推进城乡发展建设；②以农民幸福为指引，协调发展城乡社会事业，形成全面覆盖的城乡社会保障体系和公共服务网络，实现城乡协调发展；③依托优良的环境资源 , 在发展中融入本地特色文化，全面发展城乡文化事业，统筹推进农耕文化资源与非物质文化遗产的保护利用，大力发展传统文化产业和现代文化创意产业。通过这一系列措施，安吉县在城乡统筹发展中，实现了“乡村美丽、农民富裕、农村繁荣、社会和谐”的美好愿景。

3.“云浮模式”：多种制度创新下的新乡村模式

云浮市地处粤西山区，是广东省最年轻的地级市，受制于区位、政策等因素，其社会经济发展水平长期滞后，面临巨大的发展压力。自 2008 年以来，云浮市凭借农业基础、生态资源和人居环境的优势，以主体功能区为切入点，以体制机制改革为路径，推进农村综合改革，走出了一条既不同于“珠三角模式”，也不同于“成渝模式”的新路子。“云浮模式”的经验主要包括三个方面：

(1) 以区域分工促协调发展。云浮市在改革中引入了主体功能区理念，结合各乡镇在经济基础、区位条件、人口分布和资源禀赋等方面的现状，划分了“优先发展区”“重点发展区”“开发与保护并重示范区”三大主体功能区，对这些区域实行分类指导、错位发展。

(2) 以体制改革促政府转型，扩充乡镇政府权力，让基层政府“能办事”。云浮市通过乡镇大部制改革，较好地整合了基层行政资源，推动了基层政府职能从行政管理向社会服务的转变，确立了基层政府的服务主体功能。

(3) 以机制创新促共享共赢。云浮市在改革过程中重视挖掘群众的积极性和主动性，注重创新群众参与机制，使基层治理主体从政府扩展至群众，做到还政于民。

4.城乡统筹的经验借鉴

在我国城乡发展差距巨大的背景下，城乡统筹发展必须坚持以缩小城乡差距为根本取向，要把农民利益放在首要位置，让广大农民均等地享受发展成果。

统筹城乡发展，首先，要统筹城乡规划，要始终坚持把城市和农村作为一个整体，真正实现新农村建设与城镇化发展“双轮驱动、两翼并进”。其次，城乡统筹应强调城乡差别化发展。农村地区要充分发挥地方特色，使农村成为具有吸引力和活力的空间场所。最后，城乡统筹要实事求是、因地制宜。我国幅员辽阔，不同地区有不同的基础条件、资源优势和人文环境，推进城乡统筹，不能采取一刀切的模式或者照搬照抄已有经验，必须立足于当地产业和资源环境，探索具有当地特色的城乡统筹之路。

二  明光市城乡统筹发展现状与问

明光市是安徽省滁州市代管县级市，位于安徽省东北部边缘，居江淮分水岭北侧。受自然、经济和历史条件的制约，明光市目前经济发展水平仍然较低，经济和社会发展的内生动力不足；农业产业化和现代化程度不高；农村经济落后促使大量劳动力外出务工，加剧了老龄化等社会问题。但是，明光市仍然拥有一些有利的发展因素，如拥有大量的湖泊资源和农村生态旅游资源、农林特产资源等，这些都有助于明光市农业产业结构调整、农村经济社会发展和农民增收。从总体上看，明光市作为欠发达地区的小城镇，仍然存在一些问题。

(1) 地处边缘，缺乏中心城市带动。虽然明光市位于皖苏两省交界处，具有门户优势。但是，由于其处于边缘地区，交通时距较大，增加了对外联系的时间成本，导致明光市的发展格局呈现自我封闭的态势。此外，滁州市中心城市的带动力不足，且自身处于聚集状态，对明光市的辐射带动作用也非常有限。而南京经济圈对明光市的带动作用也未完全发挥。

(2) 产业基础薄弱，工农联动不足明光市的工业基础薄弱，制造业发展缓慢，工业规模偏小，产业层次不高。全市工农产业联动仍显不足，农产品以初级产品输出为主，精深加工种类不多，市域农产品深加工企业对本土农产品资源的加工带动能力较弱；外围乡镇农业大部分有域外企业的介入，与本地产业的关联性不大。从农业发展阶段看，明光市农业仍然处于传统农业发展阶段，规模化、组织化、商品化程度低，需要向现代产业升级转型。从旅游业发展情况看，明光市旅游资源丰富，有四级以上旅游资源 9 处、遗址 11 处、古建筑 5 处，拥有大量的自然、人文景观，但现状大部分景区的投入不足，开发宣传、保护力度不够，服务接待能力较弱，导致旅游业发展缓慢。

(3) 民生设施建设滞后，公共服务供给不平衡。一方面，明光市不同乡村之间的民生设施建设情况差别较大。行政村村部设施配置总体较为齐全，部分村庄配置了乡镇级设施，但总体来说设施简陋，设施条件相对较差。民生设施建设滞后与缺乏人才、运营难度大成为明光市乡村地区民生设施建设的“双制约”。另一方面，明光市的村庄分散，公共服务供给不平衡，偏远山区存在“六难四差” —“行路难、饮水难、吃粮难、就医难、用电难、上学难”和“住房条件差、生产条件差、基础设施差、生态环境差”等急需解决的问题。

(4) 乡土特色存在消失风险，村庄建设缺乏引导。当地乡村的建筑风格单一，缺乏地方特色和乡土气息，原有的村庄肌理被破坏，而且很多村庄在建设时没有考虑到环境问题，导致新建成的居民区生活垃圾无法处理，这些垃圾大多堆积在居民区的房前屋后，严重污染了当地环境。此外，明光市村庄集体经济弱，公共事业发展机制不足；扶贫资金使用分散，整村推进费用较高；大部分乡村在建设过程中缺乏合理的规划和引导，村庄建设方式粗放，建设资金匮乏。

三  明光市城乡统筹规划策略

根据明光市发展实际和存在的问题，规划提出统筹全域空间发展、统筹城乡人口与就业、统筹城乡建设用地、统筹城乡产业布局、统筹城乡生态环境保护和统筹城乡基础设施的规划策略 ( 图 1)。

(1) 统筹全域空间发展，确定总体布局。重点关注城乡要素双向流动对市域产业空间格局的影响，明确中心城区、乡镇和村庄在新时期发展的责任与作用，制定推进新型工业化、农业现代化的战略措施。分析明光市的现实基础，准确把握其发展阶段；深入研究城乡关系变迁的趋势、外部机会的影响，明确明光市的发展目标定位，制定市域空间统筹的总体布局。

(2) 统筹城乡人口与就业，明确发展策略。重点关注明光市城乡人口流动关系演变的阶段性和过程性，以及城乡居民流动的个人选择权对城乡空间格局的影响，在科学研判各乡镇现状的基础上，制定明光市新型城镇化发展目标、策略和举措，对乡镇人口进行分配。结合自然地理、生态环境等多方面因素，综合识别乡村空间类型，制定不同的村庄发展策略。

(3) 统筹城乡建设用地，实现集约建设。重点关注城镇建设用地统筹。城镇建设用地统筹要求提高空间利用效率，引导经济、人口的相对集中布局，交通、资源、能源和生态环境的集约化发展。首先，通过集约利用城市建设用地，保持中心城区建设用地稳步增长；其次，通过控制城镇建设用地蔓延，集约利用城镇建设用地，使重点镇、一般镇的建设用地有保有压；最后，严控乡村新增建设用地，增强土地复垦力度，逐步减少农村建设用地。

(4) 统筹城乡产业布局，构建现代化产业体系。重点关注明光市产业结构调整和产业现状基础等多方面因素，制定明光市现代化产业体系发展对策，明确第一产业、第二产业和第三产业的空间发展布局，构建布局合理、等级有序的工农联动产业格局。

(5) 统筹城乡生态环境保护，构建生态空间网络。规划通过分析明光市的山水景观格局，结合新机遇和新要求，深入研究明光市生态资源特色和保护价值，制定明光市生态分区和空间发展策略。第一，构建生态要素保护全面、空间体系完整、功能分区明确、景观特色显著、管制策略清晰的市域生态空间体系；第二，明确城市增长边界，构建稳定安全的城市发展格局；第三，严格保护山水资源，通过“多层次、成网络、功能复合”的基本生态空间网络建设，促进绿地、耕地、林园地和湿地的融合发展；第四，大力推动生态文明乡村建设，打造“美丽明光”。

(6) 统筹城乡基础设施，优化设施布局。
规划在充分论证城乡公共服务设施规划标准的基础上，建立了“城市综合服务中心—次级综合服务中心—一般服务中心—新型农村社区服务节点”综合公共服务体系。依据市域镇村体系规划的等级结构，统筹安排不同等级城镇的公共服务设施的功能和规模，优化资源配置，引导城镇走可持续发展的道路，使市域镇村体系的整体效益达到最优。

四  明光市城乡统筹规划内容

（一）

统筹全域空间发展

规划充分考虑明光市的现有产业基础与开发潜力，协调市域三大片区的发展，兼顾各乡镇的开发利益，以市区为依托，以交通轴线 (104 国道、309 省道和明女路 ) 为城镇发展与产业布局轴线，构筑“辐射型、圈层式”的城乡一体发展形态 ( 图 2，图 3)。

1

构建“一核、两线、三区、四星、

十字廊道”的城乡空间结构

(1)“一核”— “新明城”综合发展核。规划以中心城区为基础，统筹桥头镇、苏巷镇、石坝镇和管店镇的产业布局，形成市区发展核心。该区域人口密集，地势平坦，适宜工业和农业发展，是明光市经济的驱动源。因此，规划充分发挥集聚效益，进一步集中人口和产业，强化功能，发挥该区域作为增长点的作用，带动周边乡镇和全市的经济发展。

(2)“两线” —规划区南部以老嘉山为核心景点的“X”形旅游线，北部以女山湖为核心景点的“O”形旅游线。其中，“X”形旅游线串联着栖凤湖—月牙湖—中嘉山和小嘉山—自来桥—燕子湾水库—白米山—老嘉山—跃龙湖—黄寨牧场，“O”形旅游线为串联明光—抹山东风湖—女山地质公园—女山—苏巷—明光休闲游的水路和环线道路。

(3)“三区” —中部产城融合区、北部现代农业区和南部生态经济区 3 个功能协调互补的经济功能片区。其中，中部产城融合区包括中心城区和桥头镇、石坝镇、苏巷镇、涧溪镇，承载着皖东北地区重要的制造产业基地、农副产品加工基地和商贸流通基地等职能，是市域范围内产业综合服务的核心片区。北部现代农业区包括女山湖镇、潘村镇、古沛镇、柳巷镇和泊岗乡，是区域协调发展的重要地区，以及安徽省乃至全国知名的农副产品和水产品加工基地。规划对片区内的农业结构进行调整，延伸农业产业链，通过基础设施的改善，促进旅游商贸等第三产业的发展，打造明光市经济的新增长极。南部生态经济区包括三界镇、张八岭镇、自来桥镇和管店镇，规划依托栖凤湖和跃龙湖等优势要素资源，打造职能明晰的生态经济区。

(4)“四星” —需重点发展的城镇，包括潘村镇、女山湖镇、涧溪镇和张八岭镇。其中，潘村镇保持传统农业的高产、高效优势，推进酿酒产业、加工制造工业和新兴绿色食品业的发展；女山湖镇主要发展特色水产养殖业和传统农业，进一步延伸水产产业链，发展商贸旅游业；涧溪镇需保持当前工矿企业的优势，借助交通设施的改善发展边际商贸产业；张八岭镇可利用农业资源，延伸农业产业化链条，形成以木材加工产业为主的边际工贸型城镇。

(5)“十字廊道” —沿 104 国道的产业发展纵轴与沿 309 省道的产业发展横轴。通过该廊道加强明光市产业间的联系，最终形成“核心引领、十字带动、一环链接、片区联动”的市域整体空间结构。

2

构建“544”城镇体系总体框架

明光市城乡统筹发展的总体框架是“544”格局，即五级设施配置等级、四类集镇建设类型和四类村庄建设类型( 图 4)。

(1) 五级设施配置等级。规划确定了中心城区、重点城镇 ( 包括潘村镇、女山湖镇、涧溪镇和张八岭镇等 5 个重点镇 )、一般城镇 ( 包括自来桥镇、管店镇等 9 个乡镇 )、新型农村社区 ( 包括尹集等 35 个村庄 ) 和中心村五级设施配置标准。通过不同层级的设施配置，提升基本公共服务效率和水平，完善农村社会
化服务体系，引导和带动人口的梯度集聚，推进基本公共服务的均等化。

(2) 四类集镇建设类型。明光市改变了以往农民依赖劳务经济的发展路径，提出以农民创业园区和现代农业发展为核心，强化乡镇、中心村的公共服务功能，重点发展旅游业和农产品初级加工业，带动乡村发展。市区主要发展加工业和服务业，集镇重点发展支农服务业和工农联动发展的特色产业。基于此，规划划定了区域职能型 ( 中心城区 )、工贸服务型 ( 潘村镇、涧溪镇、古沛镇、苏巷镇、石坝镇和桥头镇 )、旅游服务型 ( 女山湖镇、管店镇、自来桥镇和三界镇 ) 及农业服务型 ( 张八岭镇、泊岗乡和柳巷镇 ) 四类集镇建设类型。通过差异化产业政策的投放，强化集镇与乡村的产业联动发展，以保障城乡居民收入的稳定性。

(3) 四类村庄建设类型。明光市应根据村庄现状发展条件、资源基础和人口规模等因素，科学选择适应本村庄建设发展的方向、路径和模式。对于有发展条件的村庄，要通过农业现代化建设和生态旅游产业化发展，扩展农民本地就业增收的渠道，稳步提高农民收入，保障乡村建设发展的持久活力。对于发展条件较差的村庄，要通过设施引导和生态移民等方式，异地建设“美好乡村”。基于此，规划划定了新型农村社区、自然村、引导型村庄和城镇转换型村庄四类村庄建设类型。同时，规划通过建立完善的村庄分类发展指引策略，引导城市规划建设区、重点村庄、生态控制地区以及其他村庄地区的发展建设。依据城乡统筹发展理念，着力构建以中心城区为核心、重点城镇为节点、一般集镇所在地为纽带、新型农村社区为基础的城镇化体系。

（二）

统筹城乡人口与就业

1

构建有序人口流动机制

目前明光市的人口流动频繁且数量巨大，大量人口的外流造成明光市劳动力不稳定的局面。根据目前社会经济发展的态势，绝大多数农村流动人口将以特殊的方式 ( 无户籍 ) 在相当长的时期内( 劳动力的劳动周期 ) 在流入地生活。

因此，构建符合明光市发展现状的流动人口治理机制是顺应理论和实践发展的必然趋势。明光市通过整合利益引导机制、自我管理机制、信息整合机制、服务管理机制和责任追究机制，实现人口治理制度的创新，并依据“以人为本”、“城乡一体”和“共同参与”的原则，建立以政府责任为主体、社区治理为平台、市场化流动为核心的“三维”治理体系。根据市域户籍人口及外出回流人口预测结果，明光市近期 (2020 年 )、远期 (2030 年 ) 的常住人口分别为 65 万、75 万，这一数据将作为明光市市域城镇化水平预测的总人口基数。

2

实施人口与就业再分配

从近年来明光市人口流动的态势看，人口向中心城区聚集明显，乡镇人口出现衰退趋势，城市人口、非农业人口保持持续、较快的增长态势，年均增长 0.66万，而乡镇人口 ( 除明东街道外 ) 都有所下降。预计到 2030 年，明光市市区人口将翻一番，占市域总人口的 50%，小城镇人口数量将占市域总人口的 30%，农村人口则会有较大幅度的下降，将仅占市域总人口的 20%( 表 1)。

在鼓励农民进城、进镇的大趋势下，大力发展小城镇具有重要意义：①小城镇可吸纳农村富余人口，避免他们盲目流入大城市，发展小城镇可以在一定程度上发挥促进农村稳定、维护社会治安的作用。②将部分农民迁入小城镇，可以腾挪出一部分原有的耕地，缩减了大量城镇化及交通、水利等的建设用地，使人均土地占有量不至于减少的太多。③小城镇必将成为县级城市联系农村的纽带，发展小城镇有利于促进城乡交流，缩小城乡的差别，推动城乡空间的逐步融合，通过小城镇扩大农村工业及消费品的市场、扩大内需，拉动城市经济的增长。④发展小城镇可以改善乡镇工业过于分散的布局，通过集中部分分散的工业企业，加强基础设施建设，完善功能配套，使农民的就业从“离土不离乡，进厂不进城”向“离土又离乡，进厂又进镇”的较高层次发展。

3

合理确定城镇人口规模

明光市现状人口分布总体呈现“中聚、北高、南低”的分布形态。其中，中部为中心城区，人口密度大于 1 000人 / 平方千米；北部为围绕女山湖片区的人口密集区，人口密度大于 300 人 /平方千米；南部为山岗丘陵地区，人口密度小于 200 人 / 平方千米。规划通过对明光市各乡镇的发展能力进行评价，运用因子分析法、层次分析法，确定各乡镇的综合发展能力，并依据各乡镇的发展预期，对乡镇人口进行科学预测。

根据各乡镇的综合发展指数，规划确定了 4 个重点镇，分别是潘村镇、女山湖镇、涧溪镇和张八岭镇，未来明光市重点镇的人口规模控制在 3 万～ 6 万，一般镇的人口规模控制在 1 万～ 3 万。此外，预计到 2030 年，农村人口将流出 8 万左右，乡镇人口流动趋于平衡，乡镇常住人口稳定在 35 万左右。

（三）

统筹城乡建设用地

1

城镇建设用地总体统筹

为提高城镇空间的利用效率，明光市以增加城镇建设用地规模作为未来城镇建设用地的发展方向，缩减农村建设用地。现状城乡建设用地面积为 112.6 km²，其中城镇建设用地面积为 40 km²，农村建设用地面积为72.6 km²。预计到2020年，城镇建设用地面积将达到 53.4 km²，明光市在现状城镇建设用地的基础上，需新增城镇建设用地 13.4 km²，到 2030年城镇建设用地将达到 68.1 km²，明光市在现状城镇建设用地的基础上，需要继续新增城镇建设用地 28 km²( 表 2)。

2

合理确定城镇用地规模

规划人均用地规模要符合国家规定的指标级别和允许调整幅度双因子的限制要求，根据目前明光市城镇土地资源紧缺的现状，每年新增建设用地土地指标严重不足，只能依靠土地整治来获得，因此规划在城镇建设用地指标的选择上采取划定下限的方式，以实现节约、集约发展的目标。明光市计划到 2030 年，将中心城区人均建设用地指标控制在100 平方米 / 人以内，重点镇 ( 镇区 )、一般镇 ( 集镇 ) 人均建设用地指标控制在120 平方米 / 人以内。

3

引导乡村布点规划

乡村布点规划的核心问题是社区服务人口规模的问题，只有确定合理的社区服务人口规模才能充分发挥公共服务设施的平台作用。规划在分析明光市各城镇村庄布点现状的基础上，将乡村居民点划分为中心村与基层村，其中中心村包括集镇型中心村、村部型中心村，中心村的规模在 3 000 ～ 5 000 人，包括兼业农户和第二、三产业从业者。同时，规划将人均用地面积控制在 150 m²以下，对原有的一般集镇区和中心村进行改造提升，完善公共服务设施配套。

（四）

统筹城乡产业布局

规划严格遵循“产业强基、就业先导、工农联动”的发展思路，着力打造“1+5+6“的产业体系。“1”即１个中心城区现代产业园—明光工业园区，“5”即 5 个乡镇工业集中区—涧溪凹产业园、苏巷化工集中区、张八岭工业集中区、潘村工业集中区和桥头绿色农产品加工园；“6”即 6 个农民返乡创业园—德青源生态农业产业园、自来桥农民返乡创业园、古沛农民返乡创业园、泊岗农民返乡创业园、石坝农民返乡创业园和管店农民返乡创业园。

此外，规划以产业发展总体思路为指引，对明光市的产业结构进行调整、优化。首先，以培育战略性新兴产业为突破口，构建新型工业体系，提升服装纺织业、机械电子制造业等传统优势产业的现代化水平，培育新材料、新能源等新兴战略性产业。其次，以促进明光市传统产业的全面升级为前提，大力发展以商贸服务、现代物流、教育文化和休闲旅游为主的现代服务业，带动第一、二产业发展；以生态和谐为主题，推动农业、渔业和林业的生态化、现代化、产业化发展。在城镇用地布局指引下，构建“城市现代产业园区—乡镇工业集中区—现代农业园区 ( 农民创业园 )—生态保护区”的新型产业结构形态 ( 图 5 ～图 7)。

（五）

统筹城乡生态环境保护

规划树立了“有山皆绿、是水皆清、四季花香、处处鸟鸣”的生态保护目标，坚守城市生态安全线，引导城市进行和谐有序的建设，对城市基本生态空间进行控制保护，助推明光市建设成为山水田园城市。

1

划定生态分区

基于上述策略，规划划定了生态控
制区、生态保育区和生态协调区 ( 图 8)。

(1) 生态控制区。生态控制区是生态要素最集中、生态敏感度最高的区域，包括水体、湿地、山体、风景名胜区、基础设施防护绿地和结构性生态绿地等。规划在该区域实施最严格的生态保护政策，禁止开发建设。

(2) 生态保育区。生态保育区是在生态控制区外划定的生态保护次区域，包括水体、山体、风景名胜区、基础设施防护绿地和结构性生态绿地等生态控制区以外的区域。规划在该区域实施限制开发建设。

(3) 生态协调区。生态协调区主要包括城镇建设区独立工矿等其他适宜建设的区域。该区域的相关建设要满足生态环保要求和排污标准，要注重环境资源的承载能力，选择科学的发展模式、规模和开发强度。

2

构建生态安全格局

为了维护区域生态安全和自然生态系统的完整性，在城市建设与区域发展过程中应该尽量减少对自然生态过程的干扰。规划从景观生态学研究的角度出发，根据地理空间差异，自然生态要素，在保护现有自然景观格局和自然地理过程的基础上，聚焦生态关键点位、恢复或重建生物廊道，依托“山水相映、岗岭相间”的生态地理特征，构建“一湖一岭、五河联珠、多廊多点”的生态安全格局 ( 图 9)。

3

生态功能管控引

明光市市域生态体系受城市化、路网切割分离作用的影响，斑块破碎化明显，急需构建生态安全的景观格局。规划引入生态功能管控单元概念，将一定区域内生态特征相似，具有一定系统性和完整性、能够发挥一定生态功能的地理体划分为独立的生态功能管控单元，并对其进行针对性的保护与发展控制，同时通过板块间生态通道、生态关键点的建设，提高板块之间的连通程度 ( 表 3)。

（六）

统筹城乡基础设施

1

城乡综合交通体系规划

明光市在《滁州市综合交通运输“十二五”发展规划》和《明光市城市总体规划 (2012—2030)》等规划的指引下，结合新型城乡聚落体系对农村地区公路交通的要求，构筑城乡统筹发展的道路交通网络格局，并对外延伸，积极融入区域交通。规划利用明光市周边大交通环境优势，建立城乡一体的交通格局并全面融入到大区域交通网络中，构建了“三高两铁、水陆联运、两环八射”综合交通体系，实现了明光市全域交通的无缝衔接。

2

城乡公共服务设施体系规划

在镇村公共服务设施的配置方面，不能完全照搬城市公共服务设施配置的经验，应根据镇村发展的实际情况，进行有侧重点、有针对性的配置 ( 图 10)。

(1) 重点镇，按照“9+4+X( 基本公共服务 + 市政服务 + 特色功能 )”的模式进行建设，即配置 9 项基本公共服务配套设施，包括九年制学校 ( 或中学、小学 )、幼儿园、卫生院、文化活动中心、体育场馆、农贸市场、公安派出所、就业和社会保障服务中心、养老服务设施；配置 4 项基本市政配套设施，包括长途汽车站、垃圾转运站、污水处理厂和消防站；此外，还可依据不同乡镇的不同禀赋设置相应的特色功能，如创业园区、商贸园区、工业园区、教育园区和旅游区等。

(2) 一般乡镇，按照“9+3+1”的模式进行设置，即配置 9 项基本公共服务配套设施，包括九年制学校 ( 或中学、小学 )、幼儿园、卫生院、文化活动中心、居民健身设施、农贸市场、公安派出所、就业和社会保障服务站 ( 所 ) 和养老服务设施；配置 3 项基本市政配套设施，包括长途汽车站、污水处理厂和垃圾转运站；同时，还可另配置一项涉农产业功能区—农业产业园区。

(3) 新型社区，按照“11+4”的基模式进行设置，即配置 11 项基本公共服务配套设施，包括小学、幼儿园、卫生所、文化站、图书室、乡村金融服务网点、邮政所、农资店、便民超市、农贸市场和公共服务中心；配置 4 项基本市政配套设施，包括垃圾收集点、污水处理设施、消防站和公厕。

(4) 控制整治型自然村，按照“4+1”的模式进行设置，即配置 4 项基本公共服务配套设施，包括文化活动室、居民健身设施、养老服务设施和农业服务设施；配置 1 项基本市政配套设施—垃圾收集点。

文章全文详见《规划师》2016年11期

《欠发达地区城乡统筹规划探析
——以安徽省明光市为例》

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