【PM】直辖市基层公共服务设施规划技术地方标准与国家标准的比较与启示

 

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作者哈尔滨工业大学深圳研究生院博士研究生孙艺，哈尔滨工业大学深圳研究生院副教授、硕士生导师戴冬晖，哈尔滨工业大学深圳研究生院教授、博士生导师宋聚生在《规划师》2017年第6期撰文，随着我国社会的发展、民生建设的加强及居民需求的变化，城市基层公共服务设施规划技术标准的修编与更新日益迫切。但目前尚缺乏针对地方标准与国家标准间的内在联系，并由此为标准的修编与更新工作提供建议和依据的相关研究。鉴于我国4个直辖市的基层公共服务设施规划技术地方标准近年均已修订完成，文章选取直辖市现行地方标准，从指标体系方面与国家标准进行比较，归纳出直辖市地方标准与国家标准在设施类型、等级、项目和指标4个方面的差异，并从基层治理模式的转变、市场化建设模式的兴起、居民生活需求的变化、城市建设环境的差异、上位标准的调整及专项规范/标准的颁布5个方面，对差异产生的内在原因进行分析。根据分析结果，文章提出了国家标准的修订建议，以及其他地方标准编制/修订的建议。

[关键词]基层公共服务设施；规划技术标准；直辖市

[文章编号]1006-0022(2017)06-0044-11　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]孙艺，戴冬晖，宋聚生．直辖市基层公共服务设施规划技术地方标准与国家标准的比较与启示[J]．规划师，

2017(6)：44-54．

一   

直辖市地方标准和国家标准的比较

本文主要对标准中的设施类型、等级、项目和指标4个方面进行比较。

（一）设施类型比较

《国标》将基层公共服务设施划分为8类，包括文化体育、社区服务、行政管理及其他、商业服务、金融邮电、市政公用、医疗卫生、教育。《国标》对绿地进行了单独规定，未划入公共服务设施类型之中。

直辖市地方标准在设施分类上与《国标》有所不同：

(1)《北京市居住公共服务设施配置指标》( 京政发〔2015〕7 号 ) 和《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》( 京政发〔2015〕7 号 )( 以下将这两个标准合称为《北京市标》) 将基层公共服务设施划分为6类。与《国标》相比，上述标准存在3个方面的差异：①将金融邮电设施进行了拆分，分别并入商业服务设施、市政公用设施；②将市政公用设施拆分为交通设施、市政公用设施两类；③将文化体育、社区服务、行政管理及其他设施合并为社区综合管理服务设施。

(2)《天津市居住区公共服务设施配置标准（DB/T 29-7—2014）》( 以下简称《天津市标》) 将基层公共服务设施划分为 7 类。与《国标》相比，存在 2个方面的差异：①在文化体育设施类型中增加了绿地类设施；②将金融邮电设施拆分，分别并入商业服务设施、市政公用设施。

(3)《上海市标》将基层公共服务设施划分为了7类。与《国标》相比，存在4个方面的差异：①删除了金融邮电设施、市政公用设施和教育设施；②将文化体育设施拆分为文化设施、体育设施两类；③将部分社区服务设施并入行政管理设施；④将行政管理及其他设施拆分为行政管理设施、其他设施两类。

(4)《重庆市标》将基层公共服务设施划分为5类。与《国标》相比，存在2个方面的差异：①删除了金融邮电设施、市政公用设施；②将商业服务设施和行政管理及其他设施合并为其他设施。

综上所述，直辖市地方标准相对于《国标》中设施类型的调整主要体现在删减、拆分和合并 3 个方面。《北京市标》《天津市标》合并、拆分了设施类型，而《重庆市标》《上海市标》删减了设施类型。各标准中的设施种类如图 1 所示。

（二）设施等级比较

《国标》将基层公共服务设施划分成3个等级。《北京市标》、《天津市标》、《重庆市标》与《国标》划分的级数一致，但《上海市标》只划分为社区级一个级别。《国标》和直辖市地方标准存在等级划分依据与各级人口规模两方面的差异。

(1)等级划分依据不同。 《国标》和《天津市标》是以一定居住人口规模或住宅规模为依据，将基层公共服务设施分为居住区级、居住小区级及组团级3个等级；《北京市标》和《上海市标》是以基层行政管理范围为依据，其中北京市将基层公共服务设施分为街区级 (层级C)、社区级(层级B)和建设项目级(层级A)3个等级，上海市将基层公共服务设施统一称为社区级；《重庆市标》整合了以居住人口或住宅规模为依据和以基层行政管理范围为依据的两种分级方式，在该标准中，居住区级等同于街道( 镇乡 ) 级，居住小区级等同于社区居委会级，居住组团级等同于业委会 /村委会级(表2)。

(2)人口规模存在差异。《国标》《天津市标》《重庆市标》均规定了各级人口的规模区间，《北京市标》规定了各级人口规模的上限，《上海市标》规定了人口规模的基本值。《天津市标》《上海市标》《重庆市标》中的各级人口规模多突破了《国标》的限制，仅《北京市标》的各级人口规模在《国标》的限度以内(图2)。

（三）设施项目比较

《国标》共包括 50 项设施，《北京市标》《天津市标》《上海市标》《重庆市标》分别包括54项、42项、19项和 20 项设施。《国标》和直辖市地方标准存在各级设施项目数量与项目内容两方面的差异。

(1)各级设施项目数量不同。《国标》中，居住区级、居住小区级和组团级设施项目数量分别为19项、18项、13项，依次减少；《北京市标》《天津市标》中间级别的设施的项目数量最少；《上海市标》只有一个等级，设施项目共19项；《重庆市标》中设施项目设置仅为居住区级(街道/镇乡级)和居住小区级(社区居委会级)两级，分别为11项和9项，与上文按照人口规模和行政管理范围划分的3个等级不匹配(图3)。

(2)设施项目类别差异大。按照设施的功能将《国标》和各直辖市地方标准的设施项目进行归纳(表3)，有以下不同。

①《国标》设置了银行、储蓄所、护理院、邮电所和垃圾收集点等设施项目，而各直辖市地方标准中不包括这些设施项目，但加入了邮政所、老年活动中心、分类垃圾收集点及物业服务用房等设施项目。

②《国标》对设施项目的设置进行了强制性设置和建议性设置的区分，而各直辖市地方标准未做此区分。

（四）设施指标比较

设施指标的比较包括指标类别和指标数值两方面。

(1) 指标类别差异。《国标》中的指标类别包括 5 种：一般规模、服务半径、服务人口、床位数和每床标准。4个直辖市地方标准与《国标》相同的指标有 3种：一般 /最小规模、床位数和服务人口。此外，4 个直辖市地方标准均增加了千人指标。服务半径、每床标准 ( 平方米 / 床 )、生均规模和观众规模4种指标类别在各直辖市地方标准中的设置情况不同(表4)。

(2) 指标数值差异。各项设施的指标数值存在差异，以《国标》和直辖市地方标准中均有的指标类别“一般 /最小规模 ( 含建筑面积、用地面积 )”为例进行比较，可以看出以下不同：①部分直辖市地方标准取消了街道办事处、文化活动中心、门诊所 ( 社区卫生服务中心 ) 和 ( 菜 ) 市场独立占地的规定；②所有直辖市地方标准均取消了卫生站独立占地的规定；③所有直辖市地方标准均提升了街道办事处、派出所和居委会 ( 社区用房 ) 的指标数值，降低了居民运动场、馆 ( 居住区级 )、文化活动中心、门诊所 ( 社区卫生服务中心 )、卫生站和养老院的指标数值 ( 表 5)。

二  

 直辖市地方标准对国家标准调整的原因解析

直辖市地方标准从设施类型、等级、项目和指标4个方面对《国标》进行了调整，调整的原因包括基层治理模式的转变、市场化建设模式的兴起、居民生活需求的变化、城市建设环境的差异、上位标准的调整及专项规范/标准的制定5个方面。

（一）基层治理模式的转变

新中国成立后，我国城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理 (“街居制”) 为辅的管理体制。在住区建设方面借鉴苏联的居住小区理论，形成“居住区—居住小区—居住组团”的规划结构模式。基层社会的管理主体和居住区建设主体均为居民工作单位，居民即单位职工，其福利容易得到保障。然而，随着改革开放，经济社会转型，人口流动性增强，单位制成为历史，随着职能超载与责权有限的矛盾激化，“街居制”面临困境。2000年 11 月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此社区建设在全国城市中迅速开展，街道—社区制全面推行。自此，住宅开发市场化，由基层政府与社会组织组成的基层社会管理主体与由住宅开发商构成的住宅区建设主体截然分离，而开发商的住宅开发行为以利益为导向，导致公共性质的基层公共服务设施配套不足。为了落实好基层公共服务设施建设，政府及相关部门通过制定基层公共服务设施规划配置标准来实现统筹规划的目的，设施配套思路逐步从“居住区—居住小区—居住组团”的分级配套转向与“街道—社区”对应的分级配套。《国标》制定时，“街道—社区制”的推行刚起步，该标准初步提出了“街道—社区”与“居住区—居住小区—居住组团”之间需要建立对应关系。各直辖市在基层社会的管理运行中，不断调整和适应需求变化，明确了基层公共服务设施配置要与基层治理需求一致的要求。由此来看，《国标》与现有的基层治理需要存在偏差，亟需修订，各直辖市根据基层社会治理模式的不同制定了地方标准，形成了基层公共服务设施配置标准上的差异(表6)。

对于大社区模式而言，街道对应于社区，代表城市是上海。《上海市标》中的基层公共服务设施只包括一个级别，即社区级。其规定每 10 万人配置一处社区服务中心、社区事务受理中心和街道办事处等。鉴于这种社区设置方式，《上海市标》中设施项目分级少，较简洁。

对于小社区模式而言，居委会规模对应于社区，代表城市是天津。《天津市标》和《国标》的整体设置思路相一致，在居住区人口规模上配套了街道办事处，在居住组团人口规模上配套了居委会(社区用房)。

对于中等社区模式而言，多个居委会调整后的规模对应于社区，代表城市是北京和重庆。在《北京市标》《重庆市标》中，第一级人口规模对应了街道，第二级人口规模对应了社区，保留第三级人口规模，但取消了居委会。在这种模式下，《重庆市标》中大部分服务功能的设施都集中设置在第一级和第二级人口规模中，由此导致第三级人口规模的配套设施项目为零。

（二）市场化建设模式的兴起

在计划经济时期，城市基层公共服务设施的供给由政府承担，但这种单中心供给方式存在效率较低的问题，对具有营利性质的设施而言，规范条文的落实性不强。随着市场机制的引入，城市公共服务设施供给方式向政府、市场、社会和个人等多元化方向转化。《城市居住区规划设计规范 (GB 50180—93)》(2002 版 ) 区分了强制性建设项目和建议性建设项目，体现了多元化供给所带来的影响。为了进一步明确政府在基层公共服务设施供给中所承担的责任，直辖市地方标准剔除了国家标准中建议性建设的项目，只在标准里规定了必须建设的设施项目，并且由于各地对城市公共服务设施经济属性的衡量标准不统一及对市场供给内容的界定存在差异，导致各直辖市地方标准配置的基层公共服务设施项目有所不同。例如，《天津市标》《北京市标》的商业设施满足了居民的生活需求，用地面积应得到保障，而《重庆市标》和《上海市标》只保留了菜市场这类基本商业设施。

（三）居民生活需求的变化

由于社会的发展与时代的改变，居民对基层公共服务设施的类型、硬性设施条件、服务软件有了更多元化的需求和更高的要求，导致需对国家标准的设施配置内容和指标进行修订。

(1) 老龄化带来的居民生活需求变化。2000 年我国进入老龄化社会，在快速城市化的影响下，人口剧烈流动，加上“421”家庭结构带来的影响，空巢老人愈来愈多，自寻其乐、重新寻找社交关系成为老年人适应新的生活环境的主要途径。由于老年人的活动能力有限，更多的老年人希望近家活动，因此社区成为老年人活动的主要阵地。为适应老年人对活动场所的需要，直辖市地方标准中加入了对老年活动中心的规定。

(2) 新的运营方式及技术带来的居民生活需求变化。20 世纪 80 年代，我国推行住宅商品化政策，随着商品房的普及，以企业为主导的一体化物业管理模式已经深入人心，物业服务用房成为住宅区中的必备品，故直辖市地方标准加入了对物业服务用房的规定。20世纪 90 年代末，邮政单位和电信单位进行了分营，现居民使用的是邮政设施，故直辖市地方标准将国家标准中的邮电设施更新为邮政设施。进入 21 世纪，我国垃圾分类处理技术得到长足发展，居民对环境保护的要求也逐步提高，故直辖市地方标准将国家标准中的垃圾收集点更新为分类垃圾收集点。

(3) 人口密度增长带来的居民生活需求变化。街道办事处、居委会 ( 社区用房 )承担了重要的行政管理与服务职能，为体现其中心性，增强其识别性以及使用和管理的便利性，一般每个街道/社区设置一处。由于现有的城市人口密度的快速增长，人们对服务的需求量大大增加，需要更大的服务空间，故直辖市地方标准提高了这几类设施的一般规模/最小规模。此外，直辖市地方标准普遍使用了千人指标，以在达到在适应人口数量变化的基础上，准确估算设施规模的目的。

（四）城市建设环境的差异

京津沪渝分处我国华北平原北段和长江上、下游，自然环境迥异，地方标准在《国标》的基础上，为适应地域环境对设施建设的影响，对《国标》进行了调整。例如，为适应寒冷的气候环境，《北京市标》《天津市标》设置了集中供热设施；对于气候环境较好、水资源充分的上海市、重庆市，其地方标准在体育设施的设置中加入了游泳池，供居民使用。城市本身环境条件的差异，导致了地方标准中的设施项目设置与《国标》的差异。

随着 2000 年后我国进入快速城市化阶段，人口大量涌入城市，土地资源压力加大，各直辖市的城市建设用地尤为紧张，故直辖市地方标准对占地面积较大的设施进行了用地面积的缩减。对于体育类设施而言，采用设施建设与城市绿地结合的方式弥补体育设施净用地面积的缩减；对于文化、医疗、服务和商业等类型的设施而言，去掉了其中部分设施独立占地的要求，从而释放出更多的土地资源，由此导致相关设施项目与《国标》在指标数值上的不同。

（五）上位标准的调整及专项规范 /标准的颁布

2011 年我国颁布了《城市用地分类与规划建设用地标准 (GB 50137—2011)》，成为地方标准编制参照的主要依据之一。该国家标准将公益性的公共服务设施用地进行了单独的分类，命名为“公共管理与公共服务用地(A)”，包括行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、医疗卫生用地和社会福利设施用地等。因此，《重庆市标》只对公共文化与体育、社会福利、医疗卫生、教育及其他5类设施进行了规定，金融、市政公用和交通等方面的设施未纳入标准当中；《上海市标》中的社区公共服务设施只包括行政管理、体育、文化、医疗、福利和少量的商业设施，基础教育及其他类型的设施未被纳入。因为教育设施完全依据学区进行建设、使用，学区范围由教育局划定，与街道、社区的范围不一致，其配置方式与其他公共服务设施的配置方式存在不同，因此《上海市标》中不包括教育设施。

另外，一些专项规范 /标准的陆续颁布，为各地基层公共服务设施地方标准的编制提供了新的参考。由于所有的专项规范/标准出自不同部门，以各自职责侧重提出相关法规和规定，容易出现各标准间不一致和值得商榷之处。而地方标准中对各项设施的控制要求是从整体角度进行设置的，因此，专项标准在实用性、可行性和可操作性等方面有时表现欠佳。在地方标准修订的过程中，是否根据各类专项规范/标准进行修编，导致了各标准之间存在差异。将各直辖市地方标准和《国标》中都含有的设施项目进行汇总，与对应的专项规范/标准进行对比，其结果表明各标准之间存在显著差异(表7)。

 三 

直辖市地方标准与国家标准差异的启示

通过以上对比研究可看出，《国标》颁布已久，面对社会变化和需要，亟需修订。本文通过分析其与地方标准的差异及原因的解析，为《国标》修订提供了重要参考。在考虑各地城市发展阶段不同，存在地区差异的基础上，为《国标》修订提供建议。地方标准需在新修订的《国标》指导下，进行地方化编制 /修订。以下将从设施类型、等级、项目和指标4个方面，分别对《国标》修订和地方标准编制/修订提供原则性建议。

（一）《国标》修订的建议

(1)设施类型确定。根据“1.1设施类型比较”提到的直辖市地方标准对《国标》设施类型存在删减、合并、拆分等情况，以及对该差异产生原因的分析，建议《国标》修订要设类齐全，各类型相互独立且无包含和交叉，并且类型名称与其他国家规范/标准保持一致。“1.1设施类型比较”中所涉及到的设施类型都应在新修订的《国标》中设置，包括文化、体育、福利、管理、商业、交通、市政、医卫、教育和绿地等 10 类，以便地方标准编制/修订时依需要进行合并。

(2) 设施等级划分。根据“1.2 设施等级比较”提出的直辖市地方标准与《国标》在设施等级划分依据和各级人口规模上存在的明显不同，以及对该差异的成因解析可以看出，设施等级设置应以国家现行基层治理模式为基础，并由此确定各级人口规模。按照现行“街道—社区制”基层治理模式，建议《国标》修订将设施等级划分为两级：街道级，对应人口为5万～10万；社区级，对应人口为 0.1 万～ 2.0 万，其中社区Ⅰ级对应人口为 0.1 万～ 0.5 万，社区Ⅱ级对应人口为 1 万～ 2 万。各地方可根据实际情况对设施级别进行组合设置。

(3)设施项目设置。根据“1.3设施项目比较”提到的直辖市地方标准与《国标》在设施项目设置上存在的显著差异，以及对该差异成因的分析可以看出，设施项目设置应弱化对市场供给型设施的规定，根据居民的需求变化进行调整，且要有一定的普适性。建议《国标》修订在明确设施项目经济属性的情况下，设置最符合居民需要的保障型设施项目，但项目设置不应过于具体，以便各地方标准在编制/修订时做进一步细化和扩充。

(4)设施指标制定。根据“1.4设施指标比较”提到的直辖市地方标准与《国标》在设施指标方面的不同，以及对该差异成因的分析可以看出，《国标》指标的调整势在必行。建议《国标》的修订要与其他国家标准相协调，并将指标数值区间化，在保证底线的基础上留有足够的弹性，以应对各地发展和建设水平不一致的情况。建议《国标》修订后能对设施的人均指标进行控制，可采用某地方标准的最大、最小值为参考上、下限，扩大人均指标的区间范围。同时，建议配合出台一些具有操作性的规定，如老旧城区可按照规定指标的70%进行配建、在街道内平衡各项设施指标及各社区之间保留一定的弹性等要求。设施的一般规模无须在新修订的《国标》中进行规定，各地方依据实际建设水平和条件进行确定。

对《国标》的建议修订内容如表 8所示。

（二）地方标准编制/修订的建议

通过直辖市地方标准和国家标准的对比及差异成因分析可以看出，地方标准应在《国标》的统筹和控制下进行制定，以避免指标体系出现内容缺失现象或自相矛盾。地方标准是对《国标》的递进和深化。《国标》着重体现概括性、普适性和权威性；地方标准则应在《国标》的基础上，着力体现地方特点和落地性。

(1)设施类型确定。地方标准编制/修订时，设施类型应与新修订的《国标》一致，保证设施类型无缺失。

(2)设施等级划分。地方标准编制/修订时，设施等级应与基层治理模式相适应，规划范围要与基层行政管理范围相一致，并结合当地社区建设和运行维护的需要，选择适宜的等级设置方式及相应的人口规模，如“街道级+社区Ⅰ级”“街道级 + 社区Ⅱ级”“街道级 +社区Ⅰ级、Ⅱ级混合”等。

(3)设施项目设置。地方标准编制/修订时，设施项目的设置应充分考虑当地居民需要和城市建设环境，在新修订《国标》的基础上因地制宜地进行设施项目的细化和组合。

(4)设施指标制定。地方标准编制/修订时，指标项目应完善，结合实际需求制定指标数值，但不应低于新修订《国标》中的规定。

以《重庆市标》修订为例，建议修订的内容如表9所示。

新修订的《重庆市标》与新修订的《国标》相比，在设施类型和设施分级两个方面一致，在设施项目、设施指标方面有一定调整。设施项目方面的具体修改内容为：将“社区文化活动站”“日间照料中心”“警务室”并入社区服务站，将“社区级活动场地”“社区级公园绿地”合并为多功能运动场，增加了“储蓄所”的设置，将街道运动场、馆细化为“小型全民健身中心”和“街道健身广场”。设施指标方面的具体修改内容为：增加了对各项设施一般规模的规定，将“普通高中”“初中”“小学”的指标具体化为生均规模，将分类垃圾回收点设置在地下从而取消其占地。

四

 结论及展望

通过对我国４个直辖市的基层公共服务设施规划技术现行地方标准与《国标》的比较分析发现，地方标准与《国标》在设施类型、等级、项目和指标４个方面都存在较大的差异。社会变迁是差异产生的根本原因，具体包括基层治理模式的转变、市场化建设模式的兴起、居民生活需求的变化、城市建设环境的差异、上位标准的调整及专项规范/标准的颁布5个方面。随后从设施类型、等级、项目和指标４个方面分别为《国标》的修订及地方标准的编制/修订提供原则性建议与依据。

《国标》的修订建议包括：①设施类型的设置应齐全、独立，和其他国家标准、规范协调一致；②设施等级的设置应与全国现行的基层管理制度一致，囊括主要的社区建设模式，不同的模式对应不同的人口规模分级；③设施项目的设置建议集中于中观层面，并应准确识别出保障型的设施项目、主要项目，并进行规定；④指标的设置应充分考虑各地的发展和建设水平不一致的情况，建议指标值设置区间化，且要有底线思维。

地方标准编制/修订的建议主要包括：①设施类型应与新修订的《国标》一致；②统一规划范围与基层行政管理范围，且人口规模与社区建设和运营维护要求应相互适应；③设施项目的设置应充分考虑当地居民需要和城市建设环境的差异，在新修订的《国标》基础上进行细化和组合；④指标项目应完善，指标值的设定应不低于新修订的《国标》底线。

此外，本文还建议相关部门未来能够编制独立于“居住区规划设计标准”的基层公共服务设施规划技术标准。因为住宅本身具有商品性，与基层公共服务设施的公共性存在较大矛盾，在住宅开发过程中可能出现对规定遵守不严的情况，造成基层公共服务设施建设无法保质保量。为了更好地对基层公共服务设施进行规划控制，有必要建立专门的以基层公共服务设施为主体的规划技术标准，保障各类重要的公共服务设施能够在街道、社区层面优先安排、统筹配置，从而更好地维护公共利益。

文章全文详见

《规划师》杂志2017年6期

《直辖市基层公共服务设施规划技术地方标准与国家标准的比较与启示》

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