【规划师论坛6】供给侧结构性改革视角下特色小镇规划建设思路与对策

Original 2017-08-15 罗翔沈洁 规划师杂志

主题：供给侧结构性改革与规划应对

【编者按】

近年来，中央强调推进供给侧结构性改革，要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，使供给体系更好地适应需求结构变化。在当前大力推行供给侧结构性改革的形势下，我国的经济、产业与生活方式发生了改变，城乡规划的供给端也随之发生改变。因此，城乡规划应结合供给侧结构性改革的要求重新梳理工作思路，进行结构性调整。一方面，城乡规划需重新把握“量”，包括框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量；另一方面，城乡规划需着力保障“质”，构建和谐宜居、富有活力、各具特色、服务均等、城乡一体的城乡规划蓝图。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“供给侧结构性改革与规划应对”为主题，探讨供给侧结构性改革背景下城乡规划的应对方法、策略与路径，以飨读者。

【规划师论坛6】

供给侧结构性改革视角下特色小镇规划建设思路与对策

作者上海市浦东新区规划设计研究院罗翔，复旦大学社会发展与公共政策学院副教授沈洁在《规划师》2017年第6期撰文，供给侧结构性改革与新型城镇化道路息息相关，当前特色小镇的规划建设要从特色产业培育方面提高供给质量，弥补空间供给与需求不平衡造成的城郊发展短板，以深化改革，完善优化特色小镇的制度环境。文章以上海浦东为例，从供给侧结构性改革的视角阐述大都市郊区推进特色小镇规划建设的现状、困境与破解思路，并提出创新规划管理、治理模式和社会参与的政策建议。

[关键词]供给侧结构性改革；特色小镇；规划应对；大都市郊区；上海浦东

[文章编号] 1006-0022(2017)06-0038-06 　

[中图分类号] TU984 　

[文献标识码] B

[引文格式]罗翔，沈洁．供给侧结构性改革视角下特色小镇规划建设思路与对策[J]．规划师，2017(6)：38-43．

一

从供给侧结构性改革考察特色小镇规划建设

（一）国际经验：多元主体塑造特色发展

特色小镇发展是当代城市发展研究领域的经典课题之一，一般而言，其发展的动力机制包括城市政府、市场(企业)及小城镇本身。例如，在英国20世纪中期的新城运动中，政府颁布法令疏解大城市人口；美国的郊区化以市场为主导力量，借助发达的交通网络，实现人口和产业向郊区转移，带动小城镇发展；南欧、北欧的城镇依靠自身资源和本土力量塑造特色小镇。

依据产业类型，国外特色小镇可分为科技创新型、产业升级型、文化创意型和旅游会展型等。美国硅谷依托斯坦福大学等科研机构，借助便捷的交通和宽松的移民政策，成为全球科技创新高地；法国格拉斯以香水制造为支柱产业，带动花卉种植和旅游产业的发展；美国圣达菲以密集的民俗创意活动 (如设计周)和“遗产+社区+创意+旅游”的创意发展模式打造文化创意小镇；瑞士达沃斯依靠得天独厚的自然生态景观发展冰雪运动，并作为世界经济论坛的举办地闻名全球。

综观国外特色小镇建设，可总结如下经验：①根据小镇自身特点和优势资源选择适宜的主导产业并做大做强，形成小镇名片；②特色小镇与区域内的科创、金融、文化等因子良性互动，共同发展；③成功的特色小镇均配置完善的公共服务设施，提供优质的生活生产服务；④宜居宜业的生态环境与城镇品质是吸引人才和投资的关键因素。

（二）国内进展：如何从供给侧结构性改革发力

当前，国内特色小镇建设呈蓬勃之势，各省市均发布相关文件推动特色小镇的申报和建设。例如，浙江强调“非镇非区”，规划面积控制在3km²左右，建设面积控制在 1km²，在产业方面聚焦信息经济、环保和健康等新兴产业，兼顾茶叶、丝绸等传统产业，采取政府引导、企业主体和市场化运作的方式，配套土地、资金等政策措施，并实行年度考核，根据考核结果给予奖惩措施；四川注重“扩权强镇”，将部分县级管理权限和事项下放到试点镇，增强其统筹管理的能力；福建给予用地指标支持和倡导土地弹性利用，在符合规划的前提下，发展文化创意、科研、健康养老、工业旅游和现代服务业等新业态。

由此可见，国内特色小镇规划建设与供给侧结构性改革密切相关。首先，培育多元主体，扩大供给规模，特色小镇的诸多主体如何共谋发展，如何吸引社会力量投资，是特色小镇供给侧结构性改革的重中之重；其次，以需求为导向，优化供给结构，在产业、环境、文化、基础设施及公共服务等领域提供优质项目和特色空间；再次，扩大供给方式，提升供给品质，如在小镇建设或实施时实现产融结合、产城融合，利用“互联网 +”和发展众创空间等；最后，创新供给机制，释放供给活力，解决“要素错配”瓶颈，都需要前瞻性的顶层设计、跨条线空间治理机制以及社会参与、政府购买等具体抓手，这样才能激发供给活力和提高供给效率。

同时也要认识到，特色小镇理论及政策研究尚滞后于供给侧结构性改革的要求和发展，特色小镇如何做实做强产业，如何融资、实施及运营，如何处理政府间治理关系 ( 含省市、区县和镇级政府)，以及如何处理镇政府与企业(包括央企、市级国企、外企和民企等)的“政企关系”等，都需要从供给侧结构性改革上作进一步探讨和研究。

二

从供给侧结构性改革审视特色

小镇的现实困境

（一）供给质量受限于特色产业的发育程度

无论是从发展需求看，还是从供给质量看，我国的大多数镇级发展单元(包括已申报的各级特色小镇)均存在产业短板，体现在产业基础薄弱、产业支撑匮乏、产业集聚度不高、政策依赖性强和辐射带动能力不足等方面。以上海为例，各级开发区(产业园区)的工业用地率平均为52.61％，其中国家级开发区的产业用地占比平均值高出市级和镇级开发区17.48个百分点，具有更显著的集聚度。就绩效而言，国家级开发区工业用地产出强度为285.19亿元/平方公里，远远超出市级和镇级开发区(82.32亿元/平方公里) 。

究其原因，近三十年来，我国在经济发展模式上很大程度是以刺激需求来实现投资和增加就业的；在城市建设上，通过基础设施投资吸引产业项目，以税收弥补开发成本，依赖土地出让收益提供持续的公共服务，其空间效应则体现为用地蔓延、城市布局拓展和城镇体系延伸。特色小镇位于城市体系的末端，在上述过程中处于被挤压和被剥夺的地位，产业的培育和发展程度不高，供给质量受限。

（二）空间供给与需求不平衡形成短板

在空间供给与需求方面，我国在很大程度上存在空间不平衡的问题，体现在特大城市 ( 如北上广深等 ) 因人口大量导入而供给不足，而三四线城市作为人口流出地，往往建设过剩、库存严重。特色小镇作为城乡体系的一个重要节点，对农村地区的吸引力和对大城市的“反磁力作用”均有限，难以吸引足够的人流、投资和就业机会来实现自身发展。

空间不平衡问题的一个突出方面就是公共服务，镇级单元 ( 特别是已撤消建制的老镇 ) 普遍存在设施老化、覆盖不足、人才流失和资金匮乏的现象，具体体现在医疗、教育、养老和幼托等民生领域，形成阻碍发展的短板。以上海浦东新区为例，作为典型的特大城市郊区地区，其包括中心城、近远郊及新城等多种地域类型。通过比较发现，郊区镇的医疗卫生和社会福利设施、商业金融和文化娱乐设施用地与中心城有较大差距，而教育科研、体育设施用地又不及新城，可见公共服务设施供给的需求在郊区，短板也在郊区。

（三）制度环境有待进一步改革完善

供给侧结构性改革不是要搞新的计划经济，而是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这就需要通过“去行政化”手段来调整不合理的政策和制度安排，激发市场活力。其中的一个重要方面就是要打破行政垄断，对于规划、土地、财税等行政管理手段和政府资源，要优化配置并允许流动，特别是对于供给不足的领域和地区，要降低准入门槛，让市场资本和社会力量可以进入，对于产能过剩的行业和地区，则要实施负面清单制度，避免出现僵尸企业和“鬼城”现象。

供给侧结构性改革的另一层要义是“去杠杆”。当前我国大城市的高房价困境，在相当程度上源于金融市场的过度青睐和倾斜，“去杆杠”意味着挤出泡沫、优化配置，投入到能够有效供给的基础设施和公共服务领域。在特色小镇建设初期，由于产业基础薄弱，尤其需要金融对产业的助推作用，实现产融结合。也就是说，在结构调整的思路下，特色小镇应该甚至有必要“加杆杠”。

三

供给侧结构性改革视角下的特色

小镇发展新思路

（一）突显自身特色，夯实供给基础

区位和资源是特色小镇规划建设的两大基础条件，充分发挥小镇自身优势，既是塑造特色的途径，也是夯实供给的基础。在工业化、市场化和全球化背景下，国际大都市位于城市体系顶端和城市网络枢纽位置，对于人口、资金和信息具有更强的吸引力，具备土地集约利用、基础设施发达、产业集群发展及创新氛围浓厚等条件。受国际大都市辐射蔓延的影响，大都市郊区的小城镇具有发展先机。以上海浦东为例，笔者查阅各镇十三五规划、总体规划、政府工作报告、镇史镇志等文件及文献，梳理出十三五期间的特色塑造方向(图1)，并进行简要阐述和分析，具体如下：

(1) 承接中心城区溢出功能。以北蔡为例，北蔡位于上海内环与中环之间，毗邻陆家嘴金融贸易区，后者所承担的国际金融中心核心区功能近年来逐渐向世博园区、前滩地区扩散。北蔡定位为新兴金融集群的“金融小镇”，旨在集聚公募基金、私募基金、融资租赁、商业保理、资管平台及小贷公司等金融服务和投资型企业，打造聚焦财富管理、创新金融和文化金融等业态的“慢金融”集聚区。又如宣桥，其依托靠近浦东国际机场的区位优势，打造以上海钻石交易功能扩容为核心，以平台经济、总部经济、服务经济为特色的含钻石珠宝制造、展示、交易和培训等内容的产业链相对齐全的产业功能集聚区。

(2)结合城市发展布局安排。十三五期间，浦东空间结构规划为“一轴四带”，其中在陆家嘴至浦东机场的东西向发展轴线上，串联了陆家嘴金融城、花木行政文化中心、张江科学城、川沙国际旅游度假区和祝桥航空产业基地等发展版块，周边镇紧密结合，因地制宜地打造自身特色。例如，唐镇以电子商务和银行卡园对接张江科学城，并积极发展中高端居住与配套服务；惠南积极发展科教产业，吸引航空培训学校等职业教育院校入驻，为航空产业提供支撑。“四带”之一的浦东中部城镇发展带是沟通北片中心城区和南片南汇新城的重要纽带，沿线各镇包括周浦(医疗产业)、康桥(先进制造)、航头(商贸物流)和大团(观光农业 ) 等，各镇均借助供给侧结构性改革转变发展思路，创新发展路径，推进新型城镇化发展。

(3)连接历史与未来。以高桥为例，其既是我国的历史文化名镇，也是十五期间上海重点发展的“一城九镇”之一(唯一一个位于中心城区的重点镇)。近二十年来，高桥兴建了一批标志性、开放型、现代化的产城融合社区，兼具区位优势和环境品质，使“老镇换新颜”。高桥定位为“互联网+创客”小镇，其充分发挥“文脉”“地脉”“科创”的互动效应，较好地呼应和深化了上海的新型城镇化道路，有利于城镇发展融入自贸试验区以及科创中心建设等国家战略的实施。又如，沿长江岸线的合庆和老港，现状布局有大型市政设施，空间品质不佳，未来应结合环境整治改造和城市郊野公园布局，规划成为生态环境优美、人口密度适中、适宜居住或发展旅游的特色小镇。

（二）聚焦产业发展，提高供给质量

供给侧结构性改革的首要之义就是提高供给质量，强有力的产业基础支撑是重要保证。特色小镇的产业定位要精准、个性要鲜明，并向做精做强发展，充分利用“互联网 +”等新兴手段推动产业链升级延展。以浦东金桥为例，汽车产业为其主导产业之一，具有区域性乃至全国性的影响力(图2)。

(1)夯实汽车主业，包括整车制造、零部件配套、研发、中试及相关服务体系等。例如，汽车发动机研发与制造可以延伸及带动机械、材料、电机、能源等若干领域的科研和应用。近年来新能源汽车得到重视和逐渐普及，已成为汽车行业新的增长点。服务领域除了传统的物流、销售和展示等，还呈现以融资租赁为代表的平台化、金融化趋势，是“加杆杠”的行业领域。此外，还应积极发挥自贸区溢出效应，发展“产地直达”“前店后库”“保税出口”“进口直销”等实体业务模式，为跨境电商主体入驻运作提供便捷服务。

(2)延展支撑产业，包括发展基建、机械、能源、材料和电子等传统产业，以及探索发展航运、金融、保险、法律、咨询、信息和交易等配套服务业，构建较为完善的汽车产业和服务体系。同时，聚焦发展运营型 ( 如研发总部、营销总部、结算中心、集成解决方案供应商等)、平台型 ( 如大数据开发、产业电商、新兴金融、车联网、孵化器、技术转移平台、知识产权交易中心等)和研发型(如智能制造应用平台、工业设计中心、四新经济企业等)新产业业态。

(3) 培育文化产业，包括以汽车为主题的动漫、游戏、玩具、主题餐厅、博物馆、主题公园、影视基地和竞技比赛项目等。文化产业项目既是生产力，也是软实力，既是品牌，也是效益。

（三）以人为核心推进特色小镇城镇化

以供给侧结构性改革适应和引领经济发展新常态，一个重点领域和抓手就是积极推进新型城镇化。在特色小镇尺度上，更加注重以人为核心，整体格局和风貌具有标识性，空间布局与周边自然环境协调融合，建筑密度与高度适宜人居。以新场为例，该镇是浦东地区现存规模最大、历史遗产最丰富的市级历史文化风貌区，已被列入上海重点推进的名镇保护案例。

(1)结合美丽乡村和大型郊野公园建设，塑造优美宜人环境，包括推动定位为“新水乡菁英创智社区，古镇人文风尚新门户”的轨道交通周边开发，打造以文化创意产业、旅游服务和宜居社区为特色的生活版块，旨在打造古镇文化创意产业综合体的古镇风貌区。

(2)加大历史风貌保护区和优秀历史建筑的保护力度，完善古镇文化展示交流创新功能。以文化创新带动产业发展，实现工业区的转型升级；完善城镇功能配套，营造宜居环境。

(3)充分挖掘、发扬和利用当地优秀传统文化，形成独特的地域文化标志，并在经济社会发展中体现价值。新场文化资源丰富，现有2处市级、6处区级文保单位，拥有2项国家级、3项市级非遗项目及80余处非遗资源。近年来，新场围绕“都市古镇、活力新场”的发展定位，全力打造“最文雅、最休闲、最具创意”的都市古镇。“更·新场”古镇实践案例就是其中的典型案例之一，该案例在2015上海城市空间艺术季获最佳案例奖。

（四）补短板的重点在于完善公共服务

公共服务均等化及其空间布局均衡化，是集中体现我国新型城镇化道路的特征之一，也是供给侧结构性改革的主要着力点。在特色小镇的空间尺度，补短板工作包括完善基础设施，配套齐备的公共服务，实现道路、交通、停车便捷化，教育、医疗、卫生、商业覆盖城乡区域等。以浦东新区为例，其以镇区高品质建设和人们生活需求为导向，通过整治拆违、更新改造和提升功能等完善公共服务。

(1)规划形成15分钟城镇社区生活圈和乡村社区生活圈，织补城乡体系存在的服务品质差距。其中，城镇(含镇区)社区生活圈平均规模约 3～5km²，覆盖常住人口 5万～10万，配备日常所需的教育、文化、体育和商业等基本服务设施以及公共活动空间。在此基础上，以500m为半径进行规划布局，满足老人、儿童和残疾人等弱势群体的基本需求。乡村社区则结合村庄布局，集中高效地配置各类服务设施。

(2) 实施文化惠民工程，加强公共文化、公共体育和公共图书馆服务，完成居 ( 村 ) 委文化活动室区级标准化建设，使公共文化服务标准化、均等化水平加快提升。加强基层指导服务，着力推进基层文体设施建设，推进文化进社区、进农村、进企业、进学校。

(3) 教育、卫生政策向郊区小城镇倾斜，以师资和卫生专业技术人才城郊均衡配置为目标，采用委托管理、局(或高校 ) 镇合作、集团化办学、城郊结对和中心城区功能疏解等模式，在薪酬、职称及晋升等方面给予补贴和优惠，为郊区城镇留住人才，并提高公共服务水平和医疗水平。

四

供给侧结构性改革视角下的特色

小镇政策创新

住房和城乡建设部等三部委发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》指出，“充满活力的体制机制”是特色小镇健康发展的有力促进手段。笔者收集汇总了各地特色小镇支持政策内容(表1)，认为在供给侧结构性改革视野下，特色小镇的改革创新不仅应在规土、财税、金融、产业、人才、民生和文化旅游等领域有所作为，还应在规划管理、治理模式及社会参与等方面有所突破和创新。

（一）创新规划管理

特色小镇的申报、建设和管理均有赖于规划先行，具体包括镇域总体规划、镇区控详规划、特色小镇专项规划和产业发展布局规划等，以及创建特色小镇评价及考核指标体系等专题研究。实地调研表明，上述部分法定规划和城市设计方案需向市区两级规划、土地、产业部门层层申报审批，流程繁琐、手续复杂且耗时较长，容易贻误发展时机和项目落地。

笔者建议根据部委意见精神，将部分规土审批权限下放或设立绿色通道，以加快规划审批及规划调整节奏，适应市场、产业和企业的发展需求，及时落实建设指标，确保相关重点功能性项目和重点社会事业项目落地。同时，应充分考虑特色小镇的产业特色及从业人员需求，灵活运用规划管理手段，激励产业转型和企业创新，如进行工业用地转性、容积率奖励和建筑面宽高度调整等，力争在规划用地和产业空间方面形成突破，打破千篇一律和千镇一面的局面，进一步突显特色。

（二）创新治理模式

特色小镇在开发建设中需涉及镇、市 ( 区、县 ) 乃至省 ( 市 ) 等多层级政府及其职能部门，需建立灵活、高效的管理平台和协调机制。各省市对特色小镇的管理主要有联席会议和领导小组等形式，借助联席会议定期对工作中出现的重大事项和问题进行会商，统筹指导、综合协调、全力推进特色小镇规划建设工作。

同时，特色小镇虽不等同于开发区、产业园等，但也属于特定政策区域。一般而言，政策管理区域主要有管委会和开发公司两个参与主体，前者负责行政管理事务，后者偏向市场化运作。部委文件明确提出，“县级人民政府是培育特色小镇的责任主体，镇人民政府负责做好实施工作”。笔者认为，从简政放权和深化改革的角度看，镇作为一级行政主体，本身就是基层组织，为减少行政冗余，可不必由县(区)派出管委会，而采取“镇政府+开发公司”管理开发体制。此外，设计实施一系列特别机制，如“小镇事小镇办，小镇钱小镇用”的政策机制，镇域内统一管理、就地办结机制，收入留用、市区扶持机制，以及建立行政审批服务中心、土地指标单列和耕地占补平衡区域统筹机制等。

（三）创新社会参与

特色小镇所属政府行政层级较低，其吸引的投资企业可能是省市级国企(甚至是央企)、大型民企和知名外企等。在政企关系上，宜采取“政府主导、企业引领、创业者为主体”的运作方式，有效形成合力，避免“店大欺客”或“客大欺店”。政府通过“腾笼换鸟”“筑巢引凤”打造产业空间，集聚产业要素、做优服务体系；企业则充分发挥龙头引领作用，输出核心能力，打造中小微企业创新创业的基础设施；政府和企业共同搭建平台，以创业者的需求和发展为主体，构建充满活力的产业生态圈。

此外，特色小镇政府可采取以地入股、以资源入股等方式和外来企业合资成立联合开发公司，由开发公司来负责小镇的运营和建设，并积极激励社会资本进入基础设施、公共服务、主导产业和环境治理等领域，参与建设和营运。镇政府做好PPP项目的全程服务，包括设立PPP项目库，制定十三五期间行动计划，配合申报立项工作，在金融、财税、规划和土地等领域给予政策支持，在教育、卫生、环境、文化、信息和养老等民生领域推广政府购买服务等。

文章全文详见《规划师》2017年6期

《供给侧结构性改革视角下特色小镇

规划建设思路与对策》

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