【PA】县域层面“多规合一”规划探索与实践——以海南省白沙黎族自治县为例

Original 2017-08-02 吴小平刘筱 规划师杂志

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作者海南省城市规划协会副理事长，海南大学和海南热带海洋学院硕士生导师，并任职于海南华都城市设计有限公司吴小平，海南省白沙黎族自治县住房和城乡建设局刘筱在《规划师》2017年第5期撰文，在县域层面展开“多规合一”研究不仅有助于省域层面对数个县的“多规合一”成果直接进行汇总集成和管理，还有助于将用地布局、指标等下放到镇乡层级进行细化落实。文章在分析当前“多规合一”两种主要规划模式优缺点的基础上，以白沙黎族自治县“多规合一”规划为例，探讨了县域层面“多规合一”规划的创新方法，即通过“自上而下”地编制全县的总体战略规划，建立了统一的空间规划体系；通过“自下而上”地协调各类规划，划定生态、开发控制线，实现了各项规划的有机衔接；通过建立一个空间规划管理信息协同平台和完善一套行政审批机制，提高了行政审批效率，避免资源浪费和同质化、重复建设，构建了“一个规划”“一张蓝图”“一个平台”“一套机制”的规划体系，可为我国“多规合一”工作提供参考。

[ 关键词 ] 多规合一；规划模式；自上而下；自下而上；空间规划体系；白沙黎族自治县

[文章编号]1006-0022(2017)05-0120-08　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[ 引文格式 ] 吴小平，刘筱．县域层面“多规合一”规划探索与实践 — 以海南省白沙黎族自治县为例 [J]．规划师，2017(5)：120-127．

一 我国“多规合一”相关研究和实践

（一）我国“多规合一”的开展背景和开展情况

随着城市发展进入优化改革新时期，针对当前存在的各行业规划相互“打架”的突出现象，国家高度重视，在2013年12月举行的中央城镇化工作会议指出，“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。” “按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”。“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”；在 2014 年 3 月颁发的《新型城镇化规划(2014—2020年)》中明确提出，要“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态资源保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”；同年，住房和城乡建设部发布《住房城乡建设部关于开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县(市)城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系”，并在全国范围内选定了28个市县作为“多规合一”的试点。自此，我国各地政府、学术界对“多规合一”理念与实践展开了热烈探讨。

从现有研究看，对“多规合一”的基本概念已达成基本共识。“多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。现有研究对“多规”存在矛盾的原因也进行了分析，指出除现行行政体制的局限外，“多规”之间还存在编制期限不同、目标体系不同、指标体系不同及坐标体系不同等问题，并提出了“多规”协调的一些理论方法。

从规划实践看，市域层面开展“多规合一”的实践较多，大致分为“自上而下”和“自下而上”两种规划模式，且受限于现行规划机制与体制，国内各地开展的“多规合一”实践在取得巨大成绩的同时，难免存在其局限性，表现在往往较多关注“协调”，较少关注“统领衔接”；较多关注“土地”，较少关注“全面”；较多关注“近期”，较少关注“长远”。

（二）县域层面开展“多规合一”实践的必要性分析

推进“多规合一”是一项复杂的工作，涉及面广、难度大。由于县域规划处在我国规划体系承上启下的关键位置上，是各类规划在空间具体实施过程中矛盾集中爆发的重点环节，且县域层面空间范围相对较小，规划层级或类型相对单一，在县域层面展开“多规合一”研究不仅有助于省域层面对数个县的“多规合一”成果直接进行汇总集成和管理，还有助于将用地布局、指标等下放到镇乡层级进行细化落实。而且各地县域经济发展水平、发展特色和发展路径等存在较大差异，通过在县域层面开展“多规合一”的实践，可以总结不同类型地区规划管理、规划编制和规划实施等的方法途径，为实现更大、更高层面开展“多规合一”提供经验总结。因此，现阶段，我国有必要从县域层面入手展开“多规合一”的规划实践探讨。

以下，本文将以海南省白沙黎族自治县(以下简称“白沙县”)为研究对象，对县域层面“多规合一”的规划思路和主要内容进行探讨，以期为进一步推动我国“多规合一”实践提供参考。

二 白沙县“多规合一”开展背景

海南省白沙县地处海南岛中部偏西，东与琼中县交界，南与乐东县、五指山市相连，西与昌江县接壤，北与儋州市毗邻；地势陡峻，东南高，西北低，境内地形由山地、盆地、丘陵和台地构成。白沙县拥有丰富的生态资源和人文资源，拥有我国最优质的热带山水景观资源，海南省重要的饮用水源地和重要的发展之源 — 松涛水库；国内唯一认证的陨石坑天文奇观 — 白沙县陨石坑；高端利用潜质的地质资源 — 白沙县冷泉；最珍贵的热带雨林资源 —野生动植物；新石器时期古人类生活遗址、红色文化遗迹 — 革命遗址、民俗特色文化 — 黎族风情。2014 年，白沙县县域总面积为 2117.27km²，总人口为19.44万，地区生产总值(GDP)达到 34.70 亿元，人均地区生产总值达到 20428 万元；三次产业结构比例为54.4 ∶ 12.9 ∶ 32.7，交通、能源、水利和信息等基础设施逐步完善，教育、科技、文化及卫生等各项事业全面发展，改革开放不断深入，生态环境始终保持海南省领先水平。

随着国家“一带一路”战略、海南省“国际旅游岛”战略和“全域旅游”战略的推进，作为海上丝绸之路海南战略支点的重要部分、海南省生态环境优质地区的白沙县迎来了新的发展机遇，为解决当前发展存在的内部发展基础薄弱、交通瓶颈和基础设施保障不力等问题提供了契机；同时，借助全国和海南省开展“多规合一”试点工作的契机，白沙县于 2015 年 2 月率先在海南省开展“多规合一”工作，以解决现行空间规划体系中存在的各类规划内容冲突、管制冲突错位和审批多头等问题，为白沙县新一轮的发展保驾护航。

三 白沙县各行业规划冲突梳理

为扎实推进“多规合一”工作，白沙县积极对接省厅相关职能部门及县各职能部门、三大通信运营商、南方电网等，搜集“多规合一”电子资料文件，内容涵括国民经济发展规划、旅游规划、城乡总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、村庄规划、美丽乡村规划、土地利用规划、林业规划、旅游规划、概念规划、专项规划、市政规划、水务规划等 32 类规划及相关数据；同时搜集纸质文件，包括白沙县历年统计年鉴、水务各类相关资料、乡镇报表和相关政府文件等，对各类规划内容、分布情况进行梳理，以摸清“家底”、梳理矛盾。

（一）各类规划内容与白沙县实际情况存在冲突

通过对各类规划内容进行梳理和叠加分析，发现现行各类版本的土地利用分布图与白沙县实际情况存在偏差。

(1)2014 年国土二调土地利用数据与白沙县实际建设情况存在偏差。

白沙县 2014 年国土二调土地利用现状图中确定的白沙县建设用地总规模为 59.03km²，其中城镇建设用地面积为 11.57km²，乡村居民点用地面积为24.96km² ( 图 1)，与白沙县实际建设情况存在偏差。在 GIS 工作界面中，通过影像图校核，发现部分建设用地范围确实与实际情况存在偏差和缺漏，且道路等要素为现状要素，无法获取空间上准确的面积信息。2015 年，海南省测绘局完成了对白沙县地理国情地表覆盖物的调查，形成了地理信息国情数据调查现状图 ( 图 2)，通过 1.5m 高分辨率影像图，将白沙县的行政辖区面积由原来的 2117.27km² 校正为 2117.59km²，建设用地面积为 66.44km²。

(2) 已批复规划建设用地开发总量过大，不符合白沙县实际发展需求。

通过整合县域各乡镇总体规划、控制性详细规划、旅游度假区规划、产业园区规划、村庄规划和“美丽乡村”等规划，摸清已批准城乡规划建设用地规模。整合后，城镇建设用地规模为52.13km²( 包含建制镇、乡、旅游度假区和工业园区 )，其中旅游度假区用地规模为 20.39km²，工业园区用地规模为 15.44km²，乡村居民点建设用地规模为 23.05km²。整合后发现，已批复规划建设用地开发总量 ( 仅包括城镇、旅游度假区、县产业、乡村 ) 过大，不符合白沙县实际发展需求。

(3) 主体功能区划并未厘清白沙县保护与发展之间的关系，且与国家及省级主体功能区划内容冲突。

白沙县主体功能区划将白沙县划分为城镇空间、农业空间和生态空间三类(图3)，而全国主体功能区划对白沙县的定位为限制开发区，海南省主体功能区划将白沙县主体功能划分为东南部重要生态功能区和东北部低功能生态功能区两部分，白沙县主体功能区划与国家及省主体功能区划内容均不相符，并未厘清白沙县保护与发展之间的关系，且城镇空间过小，无法满足白沙县发展需求。

(4)《土地利用总体规划 (2006—2020)》中确定的2020年村庄建设用地规模过小，不符合白沙县实际发展需求。

《土地利用总体规划(2006—2020)》确定白沙县 2020 年的建设用地总规模为 64.45km²，其中城乡建设用地规模为 22.97km²，村庄建设用地规模为13.77km²(图 4)，远低于现状建设，不符合白沙县实际发展需求，且耕地布局挤占城镇发展空间，导致用地布局破碎化，降低了公共服务设施及市政基础设施的适应效率。

(5)《林业规划 (2010—2020)》中确定的保护林地部分与基本农田、现状建设用地重叠，且细碎斑块在城镇周边分布较多，影响城镇发展。

(6) 省级总体规划划定的城镇开发边界与白沙县实际需求不符。

将《海南省总体规划(空间类2015—2030)》划定的白沙县城镇开发边界与规划城镇开发边界进行叠合，发现省级总体规划划定的城镇开发边界不符合白沙县实际发展需求。其中，细水乡、荣邦墟、光雅墟、陨石生态文化景区和芭蕉水库景区等12个地区未划定开发边界。

（二）各类规划空间信息斑块存在冲突

各类规划空间信息斑块的矛盾冲突如下：①土地利用总体规划与生态保护红线的冲突，表现为事权空间重叠；②城乡规划与生态保护红线的冲突，表现为城乡建设布局穿越生态保护红线区域；③城乡规划与耕地的冲突，表现为城乡规划占用耕地；④城乡规划与林地规划的冲突，表现为某些区域在林地规划中为非建设区、在城乡规划中为建设区；⑤城乡规划与土地利用总体规划的冲突，表现为某些用地在土地利用规划中为非建设用地、在城乡规划中为建设用地或在土地利用规划中为建设用地、在城乡规划中为非建设用地等(图5～图9)。

四 白沙县“多规合一”规划目标与规划思路

（一）规划目标

白沙县委县政府高度重视“多规合一”工作，专门成立了由县委书记任组长、县长任副组长，相关职能部门领导任成员的“多规合一”领导小组，针对现状各行业规划存在的问题与冲突进行研究，在《海南省总体规划》和《部门专篇》的管控下，通过编制《白沙黎族自治县总体规划(2015—2030)》，引领白沙县发展“一个规划”“一张蓝图”“一个平台”“一套机制”的“多规合一”规划、审批体系，形成对各部门、各规划统一指导、管控、约束的“一盘棋”管理。

（二）规划思路

为实现规划目标，参考目前国内最具代表性的“自上而下”和“自下而上”两种“多规合一”规划模式的优缺点，结合白沙县发展现状和“多规”之间的矛盾，规划人员探索出了一种适用于自身情况的“自上而下+自下而上”的“多规合一”规划方法，将整个规划过程分为三个阶段(图10)。

1.第一阶段：“自上而下”规划模式

在这一阶段中，针对目前白沙县各类规划存在的内容与实际建设情况不符、相互之间冲突的问题，规划借鉴“自上而下”的“多规合一”规划模式，即规划以 2015 年地理信息国情普查作为底图，制定新的统一的土地分类标准，通过划定主体功能区、生态空间结构、开发空间结构和基础设施体系等内容，构建统一的空间规划体系，制定一个统一的战略规划，并确定 2020 年近期与2030 年远期规划目标，以优化城乡发展空间布局、落实基础设施规划、细化白沙县“五网”布局，确保各部门严格按照“一个规划”实施。

2.第二阶段：“自下而上”规划模式

在这一阶段，针对第一阶段的“一个规划”难以与现行各类规划衔接的问题，规划借鉴“自下而上”的“多规合一”规划模式，以 2014 年土地利用总体规划二调数据为底图，以国土资源部门土地分类和数据为基础，以 2020 年为近期目标年期，充分梳理、协调、消除白沙县各类规划的矛盾与冲突，划定十类控制线，在此基础上按照上级确定的控制指标整合现行各类规划，绘制“一张蓝图”；同时，通过建立空间管制体系，进行空间精准管控。

3.第三阶段：规划保障

在这一阶段，规划以规划信息数据库为核心，建立白沙县统一的空间规划管理信息协同平台，以规范项目管理制度和技术标准，为各项规划决策提供信息数据支撑，实行“自上而下”的督导与协调机制和“自下而上”的试点推动举措；同时，规划以“多规合一”空间规划管理信息协同平台为依托，深化行政审批制度改革，实行“一站式、一张表”审批，并进一步整合优化行政审批流程，实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”，完成多项审批。

五白沙县“多规合一”规划内容

（一）战略规划：编制“一个规划”，构建统一的空间规划体系

编制小组全面落实海南省总体规划对于白沙县的要求，分析白沙县发展条件与在区域发展中的地位和作用，科学求实地处理好保护与发展的关系，确立“以国际旅游岛建设为总抓手，坚守生态底线，科学布局，绿色崛起”的战略方针，编制完成《白沙黎族自治县总体规划 ( 空间类 2015—2030)》，以此作为构建全县统一的空间规划体系的宪法和总框架，统领全县各类空间规划。规划以战略为引领、空间为主题，确定生态保护和资源约束的总体结构，明确国民经济、社会、产业等方面的发展愿景和五年目标，科学制定城镇空间体系，以城镇空间体系为基础确定开发边界和建设用地规模，优化配置空间资源，并划定重点开发区的开发边界，统筹布局县级设施。

规划确定的白沙县的总体空间结构为“一心、两区、三地”(图11)。其中，“一心”指海南省生态绿心；“两区”指全国生态保护与建设的先行实验区和全国脱贫致富的实践区；“三地”指海南省中部集约化生态特色农业基地、海南省中部绿色农林产品加工交易基地和海南省中部休闲养生旅游胜地。规划目标是：至2020年，白沙县完成脱贫致富目标，全面建成小康社会，实现国际旅游岛建设确立的白沙县发展目标；至2030年，白沙县将努力建设成为以陨石雨林湖泊为特色的高端康体养生度假胜地，成为全国生态文明的实践范例。

在战略规划的引领下，规划形成统一衔接的空间规划布局。

1.生态空间结构

规划以生态文明建设为主旨，优先制定生态空间结构，以东南部山区为核心，以重要湖库为节点，以自然山脊和河流为廊道，构建白沙县的生态保育体系，总体形成“生态绿心+生态廊道”的生态空间结构(图12)，从“保护绿心”变为“山水相连”的生态体系。

2.开发空间结构

规划以县城为主中心极核，重点发展旅游和商贸业，提升核心竞争能力；以邦溪镇为副中心极核，激发经济发展活力；以邦(溪)—什(运)公路与牙(叉)—儋 ( 州 ) 公路为发展轴，增强城乡发展引力；以七坊温泉养生度假区、青松乡南药风情体验区、金波山水度假休闲区和白沙原生态茶园旅游区为重要发展支撑，带动乡村地区的发展；以美丽乡村为次节点，以乡村道路 ( 绿色慢行系统 ) 为网络，增强经济结构调整转型的合力，最终形成 “两心极核、Y轴引领、四区控制、多点发展”的城镇体系结构(图13，图14)。

在此基础上，规划重点打造白沙县主城及邦溪农产品加工小镇、七坊养生度假温泉小镇、青松乡南药风情小镇、金波山水度假休闲小镇和原生态茶园小镇 5 个特色产业小镇；建设 30 个“美丽乡村”，推动白沙县全域旅游化和新型城镇化的发展。

3.“五网”设施体系

规划重点对交通体系、光网体系、电网体系、气网体系和水网体系“五网”设施体系进行了划定。其中，在交通体系划定中，规划构建了轴型枝状的区域性主干道，主轴为连接邦溪镇到元门乡的邦(溪)—什(运)公路，形成东西向的主干道，规划将该省道升级为国道；支轴为连接白沙主城区至儋州那大的牙(叉)—儋(州)公路，形成南北向主干道，规划一条高速公路由主城区至儋州市。同时，规划建立了网状的区域性次干道网，将其作为白沙县域交通的重要组成部分，规划末期实现白沙县各乡镇路网的连通(图15)。

（二）协调规划：绘制“一张蓝图”，建立空间管制体系

规划以战略规划为引领，以 2014年土地利用总体规划二调数据为底图，以生态保护和开发建设两大空间结构为基础，结合生态保护红线、基本农田和林地等要素，形成由十类控制线构成的县域空间管控体系。其中，生态功能区包括一级生态功能区和二级生态功能区，主要划定Ⅰ类生态保护红线、Ⅱ类生态保护红线、基本农田控制线、林地控制线和其他农用地及未利用地边界线；开发功能区主要划定城镇建设用地边界线、乡村建设用地边界线、旅游建设用地边界线、基础设施用地边界线和其他建设用地边界线(图16，图17)。

由于 2014 年土地利用总体规划二调数据与实际现状数据存在时间差、城乡规划与土地利用总体规划编制矛盾、城乡规划与耕地规划编制矛盾、城乡规划与林地规划编制矛盾等，造成实际地类已经为建设用地，土地利用总体规划二调仍是非建设用地，土地利用总体规划二调是建设用地，实际为非建设用地；建设用地占用耕地、林地等问题，造成建设用地指标无法平衡，远远超出土地利用总体规划划定的指标。因此，在规划的第二阶段针对诸如此类问题，白沙县根据节约集约用地原则，提出新增建设用地占耕地规模、核减建设用地规模及新增水库水面按照建设用地管理，不计入建设用地指标等手段；为便于各类规划管理与实施，提出相应的管控措施与建设任务，引导全县“多规合一”接下来的工作开展。

规划基于GIS平台，对各类规划在空间上存在的冲突部分，按照严守生态底线、保障生态安全格局、优化空间布局、充分尊重历史及现状情况进行用地梳理、合理布局基础设施确保城乡科学安全发展的协调原则，进行用地协调，完成了十类控制线的划定，确保每类控制线的无缝拼接，从真正意义上实现了“一张蓝图”空间管控(图18)。

在“一张蓝图”的基础上，规划分别对生态空间和开发空间提出了管控要求，建立了管控体系。

(1) 生态空间管控。规划以环境质量为核心，以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单为手段，强化管控，具体对土地保护利用、林地保护利用提出了管控策略。

(2)开发空间管控。规划通过划定禁建区、限建区和适建区“三区”进行管控。其中，禁建区的面积为 1901.08km²，占县域总面积的 89.79％；限建区包括除禁建区、适建区外的用地、一般耕地、地质灾害低易发区、大于10度小于25度的陡坡地等，面积为156.61km²，占县域总面积的7.40％；适建区包括城镇功能区、乡村功能区、旅游度假功能区、基础设施功能区和其他开发用地等，面积为59.57km²，占县域总面积的2.81％。

（三）保障机制：建设“一个平台”，完善“一套机制”

在“多规合一”改革工作中，如何实现对《白沙黎族自治县总体规划 ( 空间类 2015—2030)》的常态化管理，如何加强对各类规划的指导、管控和约束，是必须面对的重要课题，也是实现“一张蓝图”干到底的关键，规划主要采取以下措施。

1.建立统一的空间规划管理信息协同平台

建设白沙县“多规合一”空间规划管理信息协同平台，服务于全县空间规划编制审批与实施管理，强化白沙县空间规划实施管控能力，平台包括规划信息数据库、规划信息中心和涉及空间管理事权的各部门终端三大板块。把《白沙黎族自治县总体规划(空间类2015—2030)》的规划蓝图统一接入县住建、发改、国土、环保、林业、水利、交通及旅游等各有关部门和各乡镇的业务管理信息系统，强化空间规划信息数据资源的集中管理，统筹信息资源以及业务管理应用体系，建立信息资源共享和协同管理机制，实现所有涉及空间资源配置和布局安排的规划编制、修改、实施管理等，都在统一的信息协同平台上完成。同时，完善信息协同平台管理机制和规则，建立信息化建设专业队伍，负责平台的建设和实施。

2.按照行政审批管理要求，完善一套行政审批机制

规划以“多规合一”空间规划管理信息协同平台为依托，深化行政审批制度改革，建立白沙县审批局，实行“一站式、一张表”审批，实施项目建设单位对政府规定性事项的承诺机制，实现审批和监管分离，管理事权的部门只负责对项目的监管，确保项目审批简洁、高效。同时，进一步整合优化行政审批流程，清除无效流程，优化辅助流程，简化前置性审批程序，推行“一表式”受理审批，实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”，完成多项审批。

在政府部门编制及修改的各类规划中，凡与白沙县域空间相关的规划均需要向规划委员会申请事前指导，由规划委员会提出规划编制事前指导意见，规划的编制与修改需遵循指导意见，完善编制评审机制。政府部门编制及修改的各类规划，需经过城乡规划委员会评审通过方可实施，各类规划的上报须附有事前指导意见的落实情况说明，规划委员会根据落实情况决定是否通过评审。此外，还需制定成果法定化、程序标准化原则，通过人大立法赋予规划法律效力；建立、健全规划督察员制度，将城乡规划的实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计中。

文章全文详见《规划师》2017年5期

《县域层面“多规合一”规划探索与实践

——以海南省白沙黎族自治县为例 》

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