【规划师论坛4】供给侧结构性改革视角下城市用地功能布局优化策略

Original 2017-08-11 赵力孙春媛 规划师杂志

主题：供给侧结构性改革与规划应对

【编者按】

近年来，中央强调推进供给侧结构性改革，要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，使供给体系更好地适应需求结构变化。在当前大力推行供给侧结构性改革的形势下，我国的经济、产业与生活方式发生了改变，城乡规划的供给端也随之发生改变。因此，城乡规划应结合供给侧结构性改革的要求重新梳理工作思路，进行结构性调整。一方面，城乡规划需重新把握“量”，包括框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量；另一方面，城乡规划需着力保障“质”，构建和谐宜居、富有活力、各具特色、服务均等、城乡一体的城乡规划蓝图。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“供给侧结构性改革与规划应对”为主题，探讨供给侧结构性改革背景下城乡规划的应对方法、策略与路径，以飨读者。

【规划师论坛4】

供给侧结构性改革视角下城市用地功能布局优化策略

作者昆明市规划设计研究院法定规划研究机构主任赵力，昆明市规划设计研究院法定规划研究机构孙春媛在《规划师》2017年第6期撰文，中央经济工作会议指出，2017年需抓住深化供给侧结构性改革的主线，结合各地、各部门、各行业的具体情况，采用理性的、定制化的“供给管理”方案，突出重点，统筹协调。按照中央提出的深化供给侧结构性改革的方向，文章首先分析了2016年各地供给侧结构性改革在城市规划领域取得的成效，以及需求侧导向下我国城市用地功能布局仍存在的问题；其次结合产业生命周期理论、经济外部性理论、土地竞租理论和供给侧结构性改革理论来揭示问题的成因，以及如何通过深化供给侧结构性改革，实现城市用地功能布局方面的优化；最后结合当前我国城市建设中面临的实际问题，提出深化供给侧结构性改革、优化城市用地功能布局的规划策略。

[关键词]供给侧结构性改革；供给管理；城市用地；功能布局；规划策略

[文章编号] 1006-0022(2017)06-0026-06 　

[中图分类号] TU984 　

[文献标识码] B

[引文格式]赵力，孙春媛．供给侧结构性改革视角下城市用地功能布局优化策略[J]．规划师，2017(6)：26-31．

一

需求侧导向下我国城市用地功能布局存在的问题

（一）偏重短期需求的土地供给，导致城市功能失衡

美国哈佛大学教授雷蒙德·弗农(R.Vernon)提出了产业生命周期理论，产业生命周期是每个产业都要经历的一个由成长到衰退的演变过程，是指从产业出现到完全退出社会经济活动所经历的时间。一般分为初创阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退阶段4个阶段。对政府决策来讲，只有懂得产业生命发展周期，才能了解产业发展规律，从而针对生命周期每个阶段的特征进行产业规划，制定产业政策。城市土地作为城市产业的空间载体，如果仅从现阶段的土地短期需求形式来供应土地，成熟阶段的产业用地则会供给过多，但当成熟阶段的产业进入衰退期后，则会形成过剩、库存、烂尾等严重后果；同时，处于初创、成长时期的新兴产业缺乏用地支撑，难以壮大发展，最终导致城市功能单一。

某些城市本身可能会由于自身资源特征专业化于矿业、汽车、旅游某几个产业，然而综合性功能城市更能够抵御特定的产业波动，当一种功能或生产活动由成熟阶段进入衰败阶段，或受到了不利影响时，相关生产资料可以转移到其他功能或生产活动中去。同时，更多的不同产业功能在城市中，它们之间能够享受到大量的不同产品和更多的公共服务，这些将使得不同产业具有更高的劳动生产率。所以，当前很多城市在土地供给过程中，过分偏重需求导向，缺乏供给管理，导致当前市场需求较多、用地比例过高，特别在城市化快速发展时期，如果一拥而上的话，将会造成城市产业失衡和城市土地浪费，而其他功能用地不足等问题，这将会对城市的长远发展带来非常不利的影响。

从我国当前的城市发展形势看，以居住房地产业为例，该产业处于成熟阶段，土地需求最旺盛。在城市改造、新建过程中，迫于成本、利润与市场导向等因素的压力，居住功能往往成为片区功能定位的首选，而其他产业、功能则难以进入。当人们翻开一个城市的各区功能定位，可以看到满眼都是和居住相关的表述，如度假旅游居住片区、宜居生态居住片区、文化休闲居住片区、科教创意居住片区、金融商贸居住片区、医疗养老居住片区和商贸物流居住片区等，可谓是数不胜数。表面上看似产业丰富的功能片区，在实施过程中往往最终都成为一个个居住功能组团。当居住房地产业进入衰退期，大量的城市用地已作为居住功能建设，将引发居住功能过剩、库存过高和烂尾等严重后果。

（二）用地功能外部效应的影响，导致公共配套不足

英国经济学家马歇尔在其经典著作《经济学原理》一书中提出了外部性理论(也称“外部效应”或“溢出效应”)，是指一个人或一个企业的活动对其他人或其他企业的外部影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的。确切地说，外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果很难从货币或市场交易中反映出来。

根据我国的城乡用地分类，公共服务用地主要为A类，经营性用地主要为B 类、R 类。在开发过程中，公共服务用地主要由政府投入开发，产生正向的外部效益；经营性用地主要由市场投入开发，需要消耗公共服务用地产生的正向的外部效益，特别是居住类用地 (R)需要大量的教育、医疗与体育设施等公共服务用地配套，产生负向的外部效应。而这些效应很难在土地市场交易中反映出来，从而在以需求为导向的土地供给背景下，使得以居住类用地 (R) 为主的经营性用地增加，以公共服务类用地(A)为主的服务性用地减少，最终使得公共服务用地和经营性用地严重不相平衡、匹配。

结合当前我国城市公共服务配套情况看，各种客观因素加大消耗了公共服务用地产生的正向的外部效益，导致现在很多城市在公共服务配套供给方面存在很多不足。首先，原来的老城、老旧建成区对公共服务配套缺乏系统考虑，配套标准较低，而且提升空间有限，造成公共服务设施缺乏；其次，为降低楼面地价，新建区域通常采取高容积率、高强度的开发模式，也使片区居住人口增多，造成人均公共设施用地减少；再次，随着二胎的开放和老龄化等问题凸显，规划面临的挑战越来越多，但规划建设还是按照原来的教育、养老设施配套计算的口径、标准进行，相关公共配套不足的问题也将会日益突出。

（三）土地财政主导的用地竞租，导致居住用地过多

美国土地经济学家阿隆索引入区位边际均衡和区位边际收益等空间经济学理论而提出竞租理论，竞租(Bid Rent)是城市经济学中的一个基本概念，是一个“意愿支付租金”的虚拟概念，即某个土地使用者 ( 居民或企业 ) 为竞争得到某块城市土地 ( 某个区位 ) 所愿支付的最高租金。他认为，对区位较敏感、支付地租能力较强的竞争者 (如商业服务业 ) 将获得市中心区的土地使用权，其他活动的土地利用依次外推。随着地租地价从市中心向郊外逐渐下降，市中心至郊外的用地功能依次为商业区、住宅区、制造业区和农业区。

当前，土地财政收入是我国城市地方财政的主要来源之一，何种用地功能支付的地价最高，便可主导土地具体的使用性质。受网络电商的冲击，商业区难以支付核心区的昂贵地价，逐步退出核心区土地竞租；制造业区面临产能过剩、环境问题的危机，也逐步退出城区土地竞租；而住宅区诸多的市场优势，使得其在土地竞租市场极具竞争力。根据阿隆索的竞租模型(图1)，可以演化出当前中国城市的土地竞租模型(图2)，可看出我国居住用地的竞租曲线在城市各区域中均出价最高，从而可以理解为何居住功能用地在城市各个区域的土地功能中都会如此快速的增加。

结合当前我国的市场形势看，去化周期最短、市场需求最多的还是居住用地。首先，在旧城改造中，为解决居民回迁、安置成本过高和拆迁改造资金迅速回笼等问题，旧城改造后的用地被定位为居住用地。其次，在新区开发中，需要大量建设城市道路、市政管线与公共服务配套等基础设施，而最能获得银行贷款、社会企业投资的用地也是居住用地。最后，在销售和租用前景不佳的情况下，已建成的酒店、办公与公寓等功能也被当作居住功能使用。这些情况都使得城市居住用地功能增加过多，城市不同功能之间的用地比例失衡。

二

深化供给侧结构性改革对城市

用地功能布局的要求

在城市规划领域，深化供给侧结构性改革，需要通过供给管理，从土地生产资料的合理功能结构配比布局入手，提高供给质量，调整土地功能的市场供应，推动过剩土地的化解，促进产业优化重组，降低新兴产业拿地成本，有效推进新兴产业和现代服务业发展，增加公共产品和服务土地供给，优化城市用地功能布局，实现用地供给结构对今后长期需求变化的适应性和灵活性。

（一）结合供给侧理论，进行公共干预

供给侧结构性改革是相对需求侧(投资、消费、出口)管理而言的，主要侧重提升经济增长的质量和效率，增强企业长期的创新活力，注重经济长期、持续的发展。综观经济思想史，作为供给学派的典型实践，“里根经济学”(Reaganomics)和“撒切尔主义”(Thatcherism)供给侧结构性改革，就是从供给、生产端入手，通过降低企业税负、减少生产领域的交易成本和促进投资者更有效地进入各生产领域等改革措施，最大限度地释放生产力，提升企业竞争力，促使资源转向新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点，最终实现经济结构的转型和可持续发展。

近些年在土地财政的导向下，城市土地功能定位更倾向需求侧，使得城市土地功能更多转向销售情况较好的居住用地，造成城市部分功能的土地比例过高，而其他产业用地、公共服务用地不足，导致城市其他产业发展缺乏土地资源，城市经济增长缺乏创新动力，楼市一旦下跌，将对整个城市经济造成巨大影响。同时，由于公共服务用地不足，降低了居住用地的品质，建设出来的居住产品缺乏吸引力，反而形成新的库存。因此，政府必须转变原来以需求侧来引导城市功能的定位思路，按照供给侧结构性改革理论，通过供给管理和城市规划的公共干预手段，从优化供给的角度，调整土地功能的供给结构，提高供给质量，以促进土地资源等生产要素的长期有效投入，引导城市产业的健康发展及用地功能的合理布局。

（二）调整土地供给，落实城市定位

以消费侧为导向的土地供给，对市场较为敏感，但缺乏对城市整体、长远、统筹的考虑。城市总体规划是结合城市自身资源禀赋，统筹协调各个产业，从城市的战略发展考虑，对城市的用地功能进行合理布局。深化城市土地的供给侧结构性改革，需要政府按照城市总体规划的不同用地功能的比例、不同用地功能在城市不同区域的布局及不同用地之间的关联性调整土地供给，这样才能避免消费侧导向下土地供给的短视性，有效落实城市定位，实现城市用地功能布局的优化。

（三）增加公共服务，补足城市短板

增加公共服务配套是提升土地供给质量的关键。在以经营性土地出让为主导的建设开发模式下产生的大量负向的外部效应，形成了城市公共服务设施不足、历史欠账较多的城市发展短板，而土地的供给侧结构性改革有利于补足城市短板。从城市规划角度看，要补足城市短板，首先需要在总体规划的基础上，制定各类公共服务设施的专项规划，按照人口规模、服务半径，落实公共服务设施的布点；其次，还需通过法定的控制性详细规划，落实到具体用地；最后，对于不占地的公共服务设施，必须制定地方法规，明确公共服务设施类型、面积在经营性土地中的配建比例，并纳入规划条件，作为土地供给招拍挂的前置条件，从而落实公共服务设施配套，优化功能布局。

（四）发展新兴产业，优化城市功能

在土地财政的导向下，处于发展初期的新产业，即使今后可能会有很好的前景和市场，但在土地竞租中很难竞争过成熟期的产业。城市规划要深化供给侧结构性改革，优化城市用地功能布局，要从土地生产资料的合理功能结构配比布局入手，降低新兴产业的拿地成本，鼓励新兴产业进入。首先，需要按照相关规划，控制不同用地功能的规模和比例；其次，应结合原有行政办公用地及科教文化用地的搬迁、调整，发展以服务业、文化创意和展示等产业为主的新兴产业功能；最后，发展城市新区，不能只图短期的土地收入，而是要结合有自身特色的产业带动，鼓励实体经济发展，强调长期、稳定的财税支撑，通过多产业带动城市良性发展，优化城市综合性功能，从而能够抵御特定的产业波动。

三

深化供给侧结构性改革要求下的

城市用地功能布局优化策略

（一）实施评估

为从供给侧角度破解土地问题对推动转型升级的制约作用，有必要对城市建设用地的实施情况进行评估，充分认识地区的土地发展问题，以制定适应发展新阶段的土地供给政策与措施。

(1)基础性评估。

基础性评估也称为“一致性评估”，其核心在于通过对城市建设用地现状进行调查和梳理，将现状与城市规划土地利用方案进行比对，评价两者的一致性，并识别出偏差的空间分布。

(2)合理性评估。

合理性评估的重点是客观地揭示规划实施偏差产生的原因。分析原因可从历史遗留问题、地区发展目标变化、区域协调发展及各级规划衔接等方面入手，鉴别在特定的社会经济环境、政策条件背景下，对城市规划进行修改的做法是否具有必要性与合理性，并将这些影响因素是否有助于建设更加美好的城市作为评判的标准。

(3)效果性评估。

效果性评估主要是针对规划实施偏差最后建成的内容和设施，评估其实际效用是否符合规划目标和居民意愿，或者有利于规划的后续实施。

通过以上三方面的评估，对城市建设用地的实施情况及其影响原因进行分析，实现3个目的：①对城市建设用地的实施情况进行全面总结；②对城市建设用地的实施偏差进行成因解释；③提出建议，为下一步土地供给管理提供技术性支撑。

（二）优化措施

结合实施评估的结论，考虑我国当前面临的城市核心区过度密集等城市病问题，以及由增量规划转变为存量规划的城市发展背景，城市规划要深化供给侧结构性改革，要从土地生产资料的合理功能结构配比布局入手，通过有效的供给管理措施，优化不同用地功能的比例、布局。

1.居住用地供给优化

居住生活是城市的首要功能活动，随着人们对城市宜居环境和人文环境的日益重视，邻里导向、公交导向与适度就业的混合应是居住用地布局的主要原则。不能仅从需求侧来考虑居住用地的供给，随意增加居住用地。城市的旧城区往往居住比例过高，但又是城市的核心区。以昆明为例，其二环核心区(面积为45.65km²)的居住用地达到16.33km²，占总用地的35％(图3)。城市核心区本应体现城市历史文化、公共服务与商业商贸等核心功能，这些区域的用地功能调整应按照片区的整体功能定位，对居住用地规模进行控制，原则上不予增加。老旧小区应以存量改造和完善社区公共服务设施为主，增加停车设施和公共空间，提升环境品质。

2.工业用地调整优化

城市工业用地的组织方式与布局形式对城市活动的组织有着巨大的影响。工业生产用地的安排需要考虑自身的发展要求，并统筹考虑与城市环境、交通运输的关系。虽然当前我国城市通过新建产业园区，合理有效地解决了新增工业用地的布局问题，但是城市旧区中的老工业厂房依旧是城市内部功能优化的难题。这些旧厂房往往位于城市内部、中心区周边。以昆明为例，市轻工机械厂、市轧钢厂与机模厂等旧厂区位于城市二环内，生产基本上处于停产闲置状态，布局相对分散、占地较大。这些用地的调整优化，应从供给侧角度，积极推动“棕地”改造、开发和再利用，结合服务、文化创意和展示等产业的引入，重视存量改造，避免大拆大建，重视城市传统文化空间的保存；同时，注重营造高品质的公共开敞绿化空间，提升城市的综合功能和整体环境质量(图4)。

3.文化用地供给优化

结合当前我国对城市发展重内涵、重文化、重品质的要求，以首批国家历史文化名城昆明为例，城市用地功能优化提升应以历史文化保护为抓手，加强对城市历史城区、历史文化街区核心保护范围和建设控制地带的保护。注重对历史文化底蕴的挖掘和传承，形成以文化展示、文化创意、旅游服务、特色商业与传统手工业等为主的文化旅游产业，提升城市的文化品味，增加城市文化用地供给，增加旧城区内绿地空间和公共空间，提升城市空间的品质。旧城区应控制人口容量，疏解城区交通，改善居住环境，提高旧城区内的整体活力。

4.体育用地供给优化

随着城市的快速发展，原来城市的省、市、区级体育馆融入到了城市内部，受交通因素限制，难以承担大型体育赛事的功能。以昆明为例，城市二环内集中了省、市、区级的体育中心，但由于核心区内交通的巨大压力和停车设施的不足，这些体育中心无法承担相应级别的体育活动。城市体育用地的布局优化，应结合当前提升全民身体素质的要求，原省、市、区级大型体育场馆可通过存量改造，逐步转变功能，弱化承担大型体育赛事的功能，鼓励在城市新区供给新建大型体育场馆用地，积极承担省级体育服务功能。原各类体育场馆 ( 包括高校体育场馆 ) 鼓励向社会开放，提高体育设施的利用效率，满足市民进行体育运动的需求，实现资源的共享。

5.医疗卫生用地的调整与优化

区域中心城市集中了区域的优势医疗资源。以昆明为例，其作为区域中心城市，集中了大量省市级三甲医院，这些医院由于历史原因，通常布置于城市中心区附近，缺乏发展空间、过度拥挤，又吸引了省内大量的就诊对象，加剧了中心区的交通压力。在医疗卫生用地的供给策略上，建议控制现有规模，可将服务于全省的医疗设施搬迁至新城区或其他交通便捷的城市，同时按人口、服务半径配建服务于本地的医疗设施，加强社区医院的配套建设。

6.行政办公用地的调整与优化

行政中心城市集中了区域的大量行政办公用地，以昆明为例，其作为省会城市，集中了大量省、厅、市、区级的行政办公用地，这些用地往往位于城市内部，布局分散，不利于集中办公的要求，加剧了城市内部交通拥堵情况。在行政办公用地的供给策略上，建议整合省、市级行政中心用地及其他分散布局的行政用地，以集中布局为原则，尽量往中心区外搬迁。推动部分行政单位向新区疏解，同时可起到疏解其他功能的示范带动作用。中心区内搬迁行政单位的原址，进行存量改造，提升功能，转变为以服务业、文化创意和展示等产业为主要功能的用地。

以昆明为例，原来以需求为导向的土地供给造成城市核心区、二环内居住用地过多、人口过度集聚，导致城市交通拥堵、公共配套不够、环境品质较低和文化特色不足等。2017 年昆明结合深化供给侧结构性改革的要求，从用地功能的合理功能结构配比布局入手，通过有效的供给管理措施，优化不同用地功能的比例、布局，实现用地功能在城区及区域内的优化布局(图5)，疏解城市二环内的用地功能空间，提升城市品质。

（三）实施手段

深化供给侧结构性改革，优化城市用地功能布局，需要通过土地储备、供应规划，落实城市总规及公共服务配套，结合新形势，改变传统增量改造的模式，发挥基层地方政府的作用，解决城市规划用地功能落实中的问题。

(1)做好土地供应规划。

依据城市总体规划，做好土地供应计划。城市总体规划是指导和控制城市发展和建设的蓝图，统筹协调了城市各种功能用地的比例和布局，城市政府需要严格按照城市总体规划的要求，对城市各区用地功能和布局进行调整优化。不仅如此，城市土地储备、供应规划，以及供给的土地功能、布局与比例需按照城市总体规划确定的城市功能结构、布局进行落实。

(2)保证公共服务配套。

结合当前我国城市公共配套资源( 特别是教育、道路 ) 不足的情况，对于用地功能的调整审批，需考虑功能调整后带来的人口变化，保证公共服务设施的落实。例如，提出商改住的项目，绝大多数的教育配套设施是按原方案人口规模进行配建且已实施，已无空间进行教育用地及建筑规模的扩充，导致方案调整后自身的教育配套设施不能支撑新增的人口。因此，项目若提出用地功能调整，需按照新的功能考虑公共服务设施的配套要求，结合公共服务设施布局，考虑服务半径等因素，保证公共服务设施落地的实施性，否则不予调整。

(3)改变城市更新方式。

当前我国很多城市进行旧城改造的思路依然没有脱离房地产开发导向，过分关注土地效益、空间改造，这仍然是一种基于“城市增长”的需求侧导向思维方式，忽视了对城市空间载体内涵及城市软实力的提升，导致改造的效果并不理想。今后的旧城改造需按照住建部关于加强城市修补工作的指导意见，改变原来大拆大建的旧城改造方式，对于存量的城中村和老旧小区，采用“微改造”方式，改善公共环境，提升旧区形象。

(4)发挥基层政府作用。

城市的基层辖区政府在落实城市规划中起着重要作用：辖区政府应将落实布点规划、教育设施等公共服务配套建设纳入年度工作计划；对拆迁进展难度较大的城市更新改造项目，建议辖区政府调整改造范围，充分发挥辖区政府平台公司的作用，切实保障动迁群众的安置；辖区政府应多渠道解决安置用房来源，允许人们自行建设或者购买商品房作为安置用房；辖区政府不能为强调经济平衡，随意调整片区规划，增加居住用地，减少公共配套。

文章全文详见《规划师》2017年6期

《供给侧结构性改革视角下城市用地

功能布局优化策略》

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