【规划师论坛3】供给侧结构性改革背景下沈阳旧城存量土地规划实践

Original 2017-08-10 刘笑刘治国等 规划师杂志

主题：供给侧结构性改革与规划应对

【编者按】

近年来，中央强调推进供给侧结构性改革，要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，使供给体系更好地适应需求结构变化。在当前大力推行供给侧结构性改革的形势下，我国的经济、产业与生活方式发生了改变，城乡规划的供给端也随之发生改变。因此，城乡规划应结合供给侧结构性改革的要求重新梳理工作思路，进行结构性调整。一方面，城乡规划需重新把握“量”，包括框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量；另一方面，城乡规划需着力保障“质”，构建和谐宜居、富有活力、各具特色、服务均等、城乡一体的城乡规划蓝图。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“供给侧结构性改革与规划应对”为主题，探讨供给侧结构性改革背景下城乡规划的应对方法、策略与路径，以飨读者。

【规划师论坛3】

供给侧结构性改革背景下沈阳旧城存量土地规划实践

作者沈阳市规划设计研究院刘笑，沈阳市规划设计研究院刘治国，王丽丹，沈阳城市建设学院讲师周晓琳在《规划师》2017年第6期撰文，开展存量土地规划是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的必然要求，是改善人居环境的重要行动，是城市转变发展方式的重要标志。文章从供给侧结构性改革的认知入手，在梳理我国30年来存量土地规划供给实践的基础上，提出新时期的思维方式从效率优先向质量优先转变、规划方法从单一视角向多元服务转变、治理模式从强权治理向协作共赢转变。以沈阳为例，在存量土地规划的规划技术上基于土地“供需平衡”的角度开展总量测算；在规划方式上注重“补短板”，划定多元化的存量政策区，释放城市新动能；在实施操作上，由政府主导向“协同共治”转变，构建面向实施的存量空间治理体系。

[关键词]供给侧结构性改革；存量土地规划；沈阳

[文章编号]1006-0022(2017)06-0019-07　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]刘笑，刘治国，王丽丹，等．供给侧结构性改革背景下沈阳旧城存量土地规划实践[J]．规划师，2017(6)：19-25.

一

供给侧结构性改革的基本认识

（一）供给侧结构性改革的缘起

供给侧结构性改革源于供给经济学的概念。供给经济学即Supply-Side Economics，是20世纪70年代初出现于美国的一个新自由主义的经济学流派，强调供给 ( 即生产 ) 在经济中的重要性，包括实施大幅度降低税率、减少福利支出等主要政策，主要代表人物为罗伯特·孟德尔、阿瑟·拉弗等。

供给经济学的出现一改第二次世界大战后几十年内西方资本主义国家对凯恩斯主义的推崇，它使人们开始把研究的眼光由需求方转向了供给方。供给经济学认为，凯恩斯经济学只强调财政政策对总需求的影响，忽视了对相对价格、经济主体行为和总供给的影响，而决定经济长期增长的恰恰是供给方面的因素。因此，供给经济学的出现为西方国家重新认识供给管理在经济发展中的积极作用，提供了一种新的思路和视角。

（二）供给侧结构性改革的发展与实践

最初的供给经济学实践是在解决西方国家 20 世纪70～80代的“滞涨”问题方面发挥了关键的作用。20 世纪 70 年代中期，西方资本主义国家面临两个主要问题：一是严重的环境污染造成生态环境的破坏；二是经济停滞、高失业率和高通胀率并存的“滞胀”问题，且通过扩大总需求并没有实现就业和经济增长。因此，供给经济学主张采取各种手段改进总供给。美、英两国正是以供给经济学派的理论和政策主张为主要依据，形成了“里根经济学”和“撒切尔主义”，通过在供给端改革及采用减税、国企改革等措施帮助国家经济走出衰退的困境。

新世纪以来西方发达国家纷纷提出以创新驱动与技术革命带来新的增长。自金融危机以来，发达国家又一次陷入经济增长滞缓的问题中。面对实业空心化的局面，发达国家提出要通过改变供给结构、加强有效供给，以创新驱动与技术革命带来新的增长，纷纷推出制造业振兴计划，如德国工业 4.0、美国再工业化等。

（三）供给侧结构性改革的内涵

从当前我国面临的形势看，供给侧结构性改革应该是超越供给经济学的中国特色实践和理论创新。供给侧结构性改革是在适度扩大总需求的同时，一并加强有效、优质供给，是一种寻求经济新增长、新动力的新思路，其实质是解决“供需不匹配”的问题，即强调从供给端、生产端入手，通过解放生产力、提升竞争力，促进经济发展。

自 2011 年我国经济发展增长率持续走低，从“三期叠加”到“新常态”阶段，再到“供给侧结构性改革”，是我党综合世界经济发展周期和我国现阶段发展特征的综合判断。2015 年中央经济工作会议提出了“供给侧结构性改革”在去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板 5 个方面的工作要求，意味着我国经济增长从主要依靠需求侧发力转变为依靠供给侧和需求侧同时发力，更加注重解决深层次结构性矛盾，通过供给端体制改革和机制创新，提高供给的质量和效率。

“十三五”时期是我国“新旧动能转换的关键时期”，更需重视有效供给与城市发展的关系。从我国城市发展的环境看，城市转型发展重在优化存量、引导增量、主动减量，做好“加减乘除”，应从单一的物质空间设计向空间管理与城市经营并举转型，推进城市转型发展。

二

供给侧结构性改革下的存量规划实践及发展思路

（一）我国存量空间的规划供给实践

(1) 改革开放后，以“补欠账”为主要特征的基础设施供给。

我国大规模的城市更新开始于改革开放初期，伴随我国城市发生的急剧而持续的变化，城市更新日益成为我国城市建设的关键问题和人们关注的热点。这是在计划经济体制下，缓解住房短缺、改善居住条件和出行条件的需求，偿还城市基础设施领域的欠债，以北京、上海、广州、南京、合肥、苏州与常州等城市为代表，开展了大规模的旧城改造。

(2)20世纪90年代后，以“扩大规模”为主要特征的物质空间供给。

城市土地有偿使用制度在我国全面实施，以“退二进三”、棚户区改造、城中村改造等为标志在全国全面铺开，以优化城市功能结构，如深圳、沈阳、天津和上海等。这一时期老城区大面积的存量拆旧建新，城市开发从平面扩张向纵向高容积率开发转变，导致老城基础设施压力巨大，传统文化与社会结构的破坏等“城市病”出现。

(3)21 世纪以来，以“提质增效”为主要特征的公共服务供给。

2013 年中央城镇工作会议以来，再次强调了“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”，对城市存量空间供给提出了更严格的要求。2016 年我国划定首批城市开发边界，各大城市纷纷提出了以存量开发为核心的内涵式增长战略，以公众诉求为核心，加强城市修补，探索多元化的公共服务供给，主要集中在两个方面：一方面，从技术层面深化对存量土地供给的认知和操作模式，注重城市公共服务设施建设，提升城市品质和活力，改善民生需求，如上海在“社区服务、创新经济、历史传承、慢行生活”4 个方面开展的更新项目试点；另一方面，建立城市存量建设用地盘活机制，摆脱原有“两证一书”模式对存量空间的供给方式的局限性，使得存量开发逐步走入正轨，如上海《城市更新实施办法》、广州市城市更新局挂牌成立和深圳的城市更新单元计划等。

综上所述，30 年来我国的规划供给从原有的以住宅开发为主导的土地财政开发向多元化、面向公众需求的供给转变，从单一的物质空间供给逐步向空间管理与城市经营并举转型，推进新时期城市转型发展。

（二）主要问题

从我国存量土地发展看，其根本问题是“供需错位”，主要表现为：①土地投放和市场需求不契合，土地结构性过剩，公益性设施得不到保障，如何实现公共利益的最大化成为关键问题。②空间资源日趋紧张，外延式的粗放开发，带来老城肌理破坏，城市传统风貌缺失，以及交通、基础设施容量超负荷等“城市病”。③旧城社会网络遭受破坏，社会空心化、离散化，文化认同感和人文精神弱化。④政府投放与公众需求错位，单纯强调自上而下的空间资源配置导致公众需求得不到满足。

（三）主要思路

从我国城市转型发展情况看，落实存量土地的供给侧结构性改革应注重“供需平衡”，实现“提质增效”。

(1) 转变思维方式，从效率优先向质量优先转变。

应着手于我国现行土地政策，实现土地增长从粗放低效向紧凑高效转变，摆脱速度情结，识别城市空间的内在结构性变化，厘清空间发展的新趋势；在存量建设上，允许改变用地性质，提高土地开发强度和使用效率，实现功能提升、布局优化和环境改善，盘活存量土地，实现老城区活力再生。房地产去库存难以走出困境的主要原因在于房地产开发供给侧结构失衡，需要推出一系列能够改善房地产供给侧的长效机制。

(2) 转变规划方法，从单一视角向多元服务转变。

落实中央城市修补精神，以民为本，以宜居建设为核心，以人的需求为重点，以完善城市功能为目的，通过“针灸式”疗法完善城市功能，重点保障公共服务设施，提升城市环境品质，展现城市风貌特色，疏导城市公共空间，展示城市活力，将“有限”的存量用地转化为“有效”的供给。

(3) 转变治理模式，从强权治理向协作共赢转变。

改变原有的计划经济思维下的资源配置方式，改变政府专断决策以增量式的开发改造存量空间的做法。应鼓励通过多种社会集团的对话、协调、合作，达到最大程度地动员资源，以此来补充市场自由交换和政府自上而下调控的不足，并最终达到“多赢”的社会发展目标。强调政府主导、公众参与、市场运作，实现自上而下的政府目标、自下而上的公众需求、贯穿上下的企业经营的充分协调，将公众参与作为判断更新路径可行性与合理性的关键因素，实现吴良镛先生所说的“让规划回归实践、回归人民”。

三

沈阳旧城存量土地现状及问题

（一）现状

沈阳旧城是实现城市重点功能提升和存量土地更新的重要载体，面积约为350km²。“十二五”时期，土地市场需求呈波浪形发展，完成存量土地改造约10km²。存量土地改造以低效用地为主，包括棚户区、破旧工业企业、仓储和批发市场等。其中，居住、商业等经营性用地更新占总量的近80％(图1，图2)。

随着国家经济增长放缓以及“东北现象”后的城市经济艰难转型，2014年旧城土地市场收缩明显，土地需求陡然下降，2016年存量土地更新仅为2012年的1/5。旧城内部工业、市场等低成本更新基本结束，存量土地开发机会越来越小，成本越来越高；旧城更新方式由原本的成片规模化更新向小块织补式更新转变；城市开发从注重量的开发向注重效益转变；我国城市进入了面向调控增长、精细化管控的存量改造时期。

（二）存在问题

(1) 无计划的存量土地更新与市场需求相脱节。

从政府土地供给角度看，存量土地开发存在“盲目性”，实际操作中“用地主导”大于“规划主导”，并没有考虑供地的宏观布局和市场的需求，导致供地总量、类型、空间等与市场需求有偏差，导致存量居高不下形成的空间浪费。从市场需求角度看，房地产库存量大、闲置土地 ( 已批未建 ) 居多，导致土地市场需求减弱造成的用地出让停滞，大量已完成拆迁的净地闲置，随着时间的推移也进一步增加了更新的成本，加剧了更新的难度。

(2) 大量经营性用地开发导致单一功能的结构性过剩。

以经济效益为导向的土地出让，使得原本功能混合的有机体转变为形态、业态功能单一的经济体，大量增加商业商务功能代替了原有旧城内的文化、体育等公共服务功能，造成了旧城的功能相对单一，出现结构性过剩现象，有待通过功能和空间的供给侧结构性改革予以解决，这需要规划深入研究、精准判断和有效指导。

(3) 粗放式的开发模式忽视了对老城区文化和社会属性的营造。

“快餐式”的更新带来旧城风貌、肌理、传统空间的破坏，导致城市内部活力降低。原本的文化传承和社会空间缺失，公众诉求得不到满足，这种简单的“拆建式”改造很难赢得广大市民的认同，对社会发展的负面效果逐渐加大。随着社会的进步和公众法制意识的提高，社会效益与环境质量的提升将成为博得群众青睐的关键。

(4)管理权下放造成了分区均质化、集中更新。

市区两级土地开发事权相对独立，短期调动了区级政府的积极性，也造成了存量土地更新的遍地开花和同质化发展，而对合理使用土地以促进可持续发展的关注较少，致使大量区位好、效益高的存量土地被低价出让，不利于全市统筹规划管理。

四

供给侧结构性改革导向下的沈阳规划实践

“十三五”时期，沈阳城市发展进入了内涵式增长与注重城市品质提升和活力激发创新的发展阶段，旧城存量更新成为城市规划与建设的重点。本次工作强调从追求经济增速的“快更新”转向符合规律的“慢复兴”，以存量土地的供需关系为切入点，在规划技术上强调“规划引导—土地供给”的关系，将“有限”的存量用地转化为“有效”的供给；从空间政策上强调分类治理，保障多元化的空间有效利用，推进旧城活力提升；从治理体系上强调“协同共治”，衔接规划实施，激发社会活力，形成振兴发展的强大合力(图3)。

（一）以“去库存”为抓手，理清土地市场供需关系，构建存量土地“一张图”

(1) 梳理家底，建立存量土地“有效供给”。

树立老城区存量土地开发“一盘棋”的思想，整合市区两级各规划部门的存量土地供给信息，建立统一坐标系和标准纳入存量土地基础数据库，构建政府土地供给、房地产库存供给、现状设施供给模型。政府土地供给是存量土地的主要来源，汇总土地使用情况、供应方式、土地成本、产权划分、出让性质、容积率、出让金与溢价率等多方面信息。房产库存供给是调节土地市场供需关系的主要环节，也是供给侧的重要着力点，整合建筑规模、空间分布、楼市价格与消化周期等信息，建立信息化、可视化的房产数据平台。现状设施供给是存量土地实施的重要保障，整合分析商业、交通、基础设施、公共服务与活动空间等城市基础数据，判断当前存量土地的潜在价值环境(图4，图5)。

(2) 认清方向，建立存量土地“多元需求”。

沈阳正处于城市转型发展期，面临着功能结构性更新和民生质量提升的双重任务，因此结合城市战略规划导向，基于城市多元化的需求构建用地数据平台。

重点改变规划实施和土地储备脱节的现状，强化城市规划对土地储备的引导作用，使土地储备在规划引导下有目的性和计划性的展开。新时期城市建设重点落实战略需求、文化需求与民生需求3个方面。战略需求是实现城市结构性更新的重要途径，依托政府统一征收、统一储备，为城市未来空间发展做好保障。文化需求是城市底蕴的展现，是展示城市特色、风貌的重要窗口，依托历史资源和环境要素，保留城市记忆。民生需求是体现城市转型发展的关键所在，是提升城市质量的必然途径。结合战略规划、总体规划及各专项规划中对上述需求要素的控制要求，对城市未来发展做出重要指引，对潜力地块进行评价打分，进行定量分析与定性分析，建立城市更新需求模型，并运用GIS技术对范围内所有地块进行各类因子可视化与量化分析，叠加形成城市更新需求结果。从分析看，未来沈阳旧城可改造用地约为60km²，约占旧城范围的20％。

(3) 协同“多规合一”平台，构建存量土地“一张图”。

依托沈阳“多规合一”平台建设，围绕“有效供给”和“多元需求”，整合存量土地基础数据库、潜力地块数据库和近期规划实施数据库等版块，构建存量土地“一张图”，围绕“完善公共服务配套，提升城市活力，促进房地产健康发展”的目标，落实年度实施计划安排，推进沈阳城市发展与存量更新 ( 图 6)。

（二）以“补短板”为核心，加强规划引导，构建多种更新需求的存量政策区

以完善公共空间体系、激发社会活力为目标，解决存量空间给谁、怎么用的问题。按照“突出重点、区别对待”的原则，落实城市总体战略的政策指引，通过差异化的政策分区、功能导向和空间指引，统筹协调建成区的结构调整，划定核心功能集聚区、传统文化提升区和城市功能完善区3个政策分区(表1)，其比例关系为3∶1∶2。

(1)核心功能集聚区。

该区以“战略需求”为导向，通过战略规划和总体规划识别，由政府一级土地开发负责承载城市重大功能，面积约为 30km²，实施成片开发。加强政府对重点地区的统筹规划，结合轨道交通建设优化城市空间格局，塑造门户景观节点 ( 图 7)。

(2)传统文化提升区。

该区以“文化需求”为导向，结合名城保护规划和重点历史街区规划，划定历史风貌保护区、民俗文化提升区和工业遗产保护区 3 个类型，面积约为10km²，实施综合整治。传统文化提升区着重在整体风貌环境、历史肌理，街巷完整性、街区活力度与基础设施配备等方面实施改造(图8)。

(3)城市功能完善区。

该区面积约为20km²，以“民生需求”为导向，衔接教育、医疗、文化与体育等公共服务设施专项规划，保障民生项目的规划实施。加强生态修复和城市修补，通过土地整理、存量核算等为面向民生服务的公共服务建设实施做好空间预留与安排，并强化对此类空间的管控。

（三）以“协同共治”为突破，构建面向实施的存量空间治理体系

相对传统增量模式的规划来说，存量空间资源利用过程中由于土地使用权是分散在各土地使用者手中，面向存量的规划需要面临的主体更加多元，需要解决的问题与诉求更加复杂，实施推进的难度更大，原本借助土地征收—出让获得资金来源的机制不可持续。

以完善社区基本治理单元为重点，开展了开放街区活力提升、民俗风貌区保护和现代商贸街区综合提升等多个专项规划实践，构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的空间治理体系。以“共同缔造”为核心，从原有的单一政府导向转变为“协商共治”，借助多方主体(产权单位、管理实施部门、街道乡镇、社区居民等)协商达成共识(图9，图10)。

以公众参与为核心，多元主体共同讨论，广泛吸纳意见，实现商户、居民的内生循环，整合社会资源，维持最佳状态；以空间改造为手段，开展环境美化、交通整治、安居民生、文化参与、店铺优化、业态提升、品牌宣传和社区自治等多项行动；以机制创新为保障，由规划师搭建政府、商户与公众等多元主体互动平台，引导各主体参与到规划、决策与建设等多个环节中去(图11)。

文章全文详见《规划师》2017年6期

《供给侧结构性改革背景下沈阳旧城

存量土地规划实践》

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