【规划师论坛3】基于空间治理的国土空间规划强制性内容思考——从城市总体规划强制性内容实效谈起

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本期主题：国土空间规划与管理改革

【编者按】

随着《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 的印发，国土空间规划编制和管理改革正式进入实施阶段。在 2019 年 4 月 15 日自然资源部国土空间规划局召开的解读和宣贯《若干意见》的工作座谈会上，《规划师》杂志被选为重要的宣贯媒体。为响应自然资源部的工作部署，本期“规划师论坛”栏目以“国土空间规划与管理改革”为主题，特组织刊发一组文章，重点探讨国土空间规划的逻辑关系、编制内容、方法路径和行政许可等，以供读者参考。

【规划师论坛3】

基于空间治理的国土空间规划强制性内容思—— 从城市总体规划强制性内容实效谈起

作者重庆市规划设计研究院张洪巧，教授级高级工程师、厦门市城市规划设计研究院副总规划师何子张，厦门大学城市规划系助理教授朱查松在《规划师》2019年第13期撰文，在城市快速发展时期，城市总体规划强制性内容作为加强宏观调控的空间治理工具应运而生，强化了国家对地方发展的战略引领与底线管控，加强了上级对下级政府的监督约束，但在空间治理中也出现“越位”“缺位”“错位”等问题。文章在对城市总体规划强制性内容进行辨析及实效评价的基础上，结合空间治理现代化下国土空间规划强制性内容的发展导向，创新国土空间规划强制性内容的要素构成与管控方式，提出建立强制性内容的空间分解—专项规划传导的实施机制，建立事权对应—多方参与的监测评估机制。

[关键词]空间治理；强制性内容；国土空间规划；城市总体规划

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)13-0021-07　

[ 中图分类号 ]TU981　 

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ]张洪巧，何子张，朱查松．基于空间治理的国土空间规划强制性内容思考——从城市总体规划强制性内容实效谈起[J]．规划师，2019(13)：21-27．

一

基于空间治理的强制性内容辨析及实效评价

（一）基于空间治理的强制性内容辨析

“治理”是多个或公或私的主体间相互冲突或不同利益调和过程的集合，是多元主体对话、协调与合作以实现公共利益最大化的持续过程。“空间治理”可以理解为多个主体对涉及空间公共事务的协商、治理过程，最终实现国土资源的高效、公平和可持续利用，推进各地区之间的平衡发展。

市场经济具有趋利性和盲目性，必然会出现市场配置资源的失灵，而强制性内容的本质是城市快速发展时期政府为弥补市场失灵所采用的空间治理工具，是国家对空间资源进行管控的抓手。基于此，强制性内容的空间治理主体包括中央政府、省级政府、城市政府及县政府，中央、省级政府是强制性内容的监管主体，城市政府、县政府是强制性内容的实施主体。可以说，强制性内容是中央、省级政府对城市、县政府进行监督约束的制度工具。作为政府调配资源的空间工具，强制性内容是政府为弥补市场失灵而需要调控的“公共资源管制”与“公共服务供给”内容，自然资源、历史文化资源、基础设施、公共服务设施与公共安全设施是具体的空间治理内容。而空间治理手段包括本级政府用途管制和规划衔接的实施手段及上级政府的监督管理手段。

（二）强制性内容实效评价

(1)强制性内容的实施成效。

改革开放以来，中央不断向地方放权让利，地方政府的企业化倾向越来越明显。由于企业的本质是追逐利益，企业化城市政府在行政过程中可能出现随意性。因此，强制性内容对国家资源管控起到尤为重要的作用，其加强了上级政府对下级政府行为的监督约束，强化了国家对地方发展的战略引领与底线管控，遏制了地方政府行为的随意性。

强制性内容实施以来，城市开发建设有序进行、建设用地合理增长，极大地改善了过去新城新区在规划区范围外无序开发的现象；同时，在基本农田、河湖湿地等生态敏感区域保护方面发挥了重要作用，自然和历史文化遗产、风景名胜区等得到较好保护；城市基础设施、公共服务设施与公共安全设施等建设总量得到提升，设施不断完善，较好地维护了公共利益。

(2)强制性内容实施存在的问题。

强制性内容的实施也存在一些问题，具体表现为强制性内容在空间治理中的“越位”“缺位”“错位”。

“越位”即不该管的也去管，结果不但管不了，而且管不好。城乡规划体系具有自上而下的位阶，下位规划必须服从上位规划。城市总体规划强制性内容把本不属于自身管理范围的内容一并监管，结果出现“越俎代庖”现象，主要表现为对“公共服务供给”内容的“越位”管理。

“缺位”即该管的不去管，导致资源得不到有效管控。当前强制性内容设定以限制城市无序发展为主，注重对中心城区范围内的用地管控，而对中心城区范围外的管控较弱。另外，我国现阶段已从扩张为主的增长阶段转向存量优化的高质量发展阶段，强制性内容对于高质量发展、存量、减量优化相关内容涉及不足。

“错位”即该管的没管住。这体现在被下位规划频繁突破及侵占城市公园绿地、河流水系、自然与历史文化遗产等，其中侵占城市“四线”的违法建设较多，而侵占城市绿线最为突出。

（三）强制性内容偏离的原因分析

(1)治理视角分析。

推动经济增长是社会主义初级阶段的首要任务，现行的政绩考核制度以最为可观的GDP增长为主要指标，因此诸如工业、房地产等能带来税收的建设项目是地方政府推动城市建设的首选，其中不乏存在突破强制性内容的建设项目。在发展就是硬道理的价值导向下，市场化不只体现在经济增长过程中，还被引入政府内部形成强调竞争与分权的模式，这种模式在为社会提供多样化政府服务的同时也使得政府职能碎片化，出现“九龙治水”现象。然而，由于缺乏协调机制，部门事权交叉重叠、空间规划矛盾冲突，同时法治化与信息化治理手段不健全，最终导致治理低效。

(2)内在因素分析。

除外部环境影响外，强制性内容偏离更多是由内在因素导致的，具体表现如下：①内容设定层级不分。强制性内容的设定要么过于深入、要么过于粗浅，未根据总体规划层面应该管控的内容与规划编制能达到的深度进行层级划分，而是采取“一刀切”的方式统一管控，从而导致越级监管、缺乏弹性。②实施机制缺乏。城市总体规划强制性内容与专项规划、控制性详细规划衔接不足，被下位规划频繁突破。一方面，专项规划未被纳入总体规划实施体系，部门职责并不明确，强制性内容通过专项规划落实效果不好；另一方面，总体规划、控制性详细规划之间缺乏衔接机制，而控制性详细规划通常是城市政府与上级政府博弈的工具，其突破强制性内容的情况时有发生。③监管手段单一。城乡规划督察制度是住建系统内部的行政督察制度，未与地方“首长”的政绩考核挂钩，容易出现城市政府对空间资源的管制失效。另外，遥感卫星监测技术尚处于发展之中，督察内容集中于绿地与水域，对其他类型的强制性内容图斑识别较弱。因此，强制性内容需要科学化与精细化的监管手段。

二

空间治理现代化下国土空间规划强制性内容的发展导向

（一）空间治理与国土空间规划

2018年成立的自然资源部将统一行使所有自然资源的规划与管理权，这样的机构设置对空间规划职能的整合是从体制上解决规划冲突与矛盾的根源问题，改变了过去空间治理碎片化问题，转向整体性空间治理，使政府治理从分散走向集中、从局部走向整体、从破碎走向整合。除此之外，在迈向高质量发展阶段，国家发展理念从以发展为中心转变为发展与保护并重，强调不仅要实现经济增长，还要实现“在保护中发展与在发展中保护”。

十八届五中全会提出“空间治理体系是由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核”等构成的。国土空间规划是国家或地区为实现国土资源保护与开发利用进行的综合部署和系统安排，是治理体系的重要组成部分。国家层面已明确构建“五级三类”的空间规划体系，即纵向的国家、省、市、县、乡镇五级国土空间规划，横向的国土空间总体规划、专项规划与详细规划。国家、省级国土空间规划注重资源保护与管控，市、县、乡级国土空间规划则强调在落实资源保护要求的同时，注重资源的合理开发与高效利用。

（二）国土空间规划强制性内容的发展导向

国土空间规划将融合主体功能区规划、城市总体规划与土地利用规划等空间类规划，城市总体规划强制性内容作为国家对空间资源进行管控的抓手与促进规划实施的重要制度，将在国土空间规划中加以深化与落实。同时，国土空间规划强调资源保护与开发利用，需要强制性内容这样的制度工具来加强对国土空间资源的管控。

总结强制性内容的实践经验，结合当前空间治理现代化的发展方向，笔者认为国土空间规划强制性内容的设定首先应当厘清各级主体的治理目标，明确中央与地方、部门之间的事权；其次，在高质量发展阶段，空间治理内容不仅要强调资源的保护，还要注重资源的合理开发与高效利用；最后，建立法治化与信息化的空间治理手段，提升空间治理效能。

三

对国土空间规划强制性内容的思考

（一）强制性内容的要素构成

在高质量发展阶段，国家对空间资源的管控不仅强调自然资源的保护，还注重资源的合理开发与高效利用。因此，建议以高质量发展、绿色发展来创新强制性内容的要素构成，将盘活存量用地、保障性住房、高质量发展与绿色发展等相关指标纳入强制性内容(表1)。十八届五中全会明确要建立“差异化绩效考核”机制，因此强制性内容的设定及评估考核也应结合地方实际发展水平。除自然资源、历史文化资源及公共服务设施等一致性强制性内容外，高质量发展、绿色发展、盘活存量用地等相关指标应根据地方社会经济水平来设置，明确地方差异化绩效考核内容。

（二）强制性内容的管控方式

我国的空间规划类型众多，但各类规划的管控方式大同小异，都强调指标控制、分区管制与名录管理，这正适应指标、边界、名录的规划实施管理思路。因此，强制性内容的管控应采取指标控制、分区管制与名录管理相结合的形式，加强空间资源的管控。

(1)指标控制。

早在2008年，就有学者针对《中华人民共和国城乡规划法》的颁布提出强制性内容应按照空间类、指标类区别对待，除必须要进行空间管控的内容外，应当更多地强调指标类的强制性内容，并通过下位规划来深化与落实。国土空间规划作为宏观层面的综合性规划，难以做到对所有强制性内容都达到足够的研究深度。因此，为避免出现城市总体规划强制性内容“一刀切”管控的负面问题，建议对国土空间规划中研究深度不足及非空间类的强制性内容采取指标控制。一是对高质量发展、绿色发展、保障性住房与盘活存量用地等非空间强制性内容采取指标控制，明确规划期限内各项内容要达到的指标要求，并定期进行评估考核。二是对除区域性重大设施外的公共服务供给内容采取指标控制，确定基础设施、公共服务设施与公共安全设施的配置标准，确定相关管控标准及下位规划深化与落实的要求。

(2)分区管制。

建立“三区三线”全域空间用途管制与“功能分区+用地分类”的空间区划用途管制机制，实现对全域空间的全口径分区管制。一是在市、县域内划定“三区三线”，并建立严格的用途管制机制。严格管控生态保护红线与永久基本农田，不得擅自更改其用途，除法律批准的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目外，其他任何建设行为均不得占用，并确定相应的占补平衡方案。城镇开发边界内施行“详细规划+用地许可”制度，确保用地的严格管控；城镇开发边界外施行“约束指标+分区准入”制度，严格控制边界外的新增建设项目，除一些重大民生保障设施与村庄建设、“点状供地”项目外，不再做出“建设用地规划许可”和“建设工程规划许可”(图1)。二是在“三区三线”全域用途管制的基础上，建立“功能分区 + 用地分类”的分区管控机制，将全域国土空间划分为若干个主导功能分区(城镇建设功能区、生态功能区、农业功能区及海洋功能区)，确定每个功能区的主导功能与各类用地的比例，明确相关管控规则。功能分区的范围尽量与行政管理单元范围一致，保证行政管理单元事权的完整性，这有助于规划的实施管理与评估。在分区规划层面细化土地用途管制，确定到中类用地；在单元规划层面进一步深化，确定到小类用地(图2)。

(3)名录管理。

名录管理是规划实施管理的重要途径，建议国土空间规划强制性内容将名录管理作为指标控制与分区管制的补充方式，强化对各类重要自然与历史文化资源、重点建设项目的管控。一是对风景名胜区、森林公园、自然保护区、湿地保护区、水源保护区、文物保护单位和海岛等重要自然与历史文化资源采取名录管理，明确各类资源的保护级别与保护范围，并确定资源的空间管制要求及保护与管控措施，定期对保护情况进行评估考核。二是对区域性重大基础设施、公共服务设施与公共安全设施采取名录管理，明确建设项目的管控范围及管控要求，确定建设项目的建设完成期限，并建立相关的监督问责机制。

（三）强制性内容的实施机制

国土空间规划强制性内容涉及不同层级的政府事权，覆盖国土空间面积广阔、内容繁多，必然需要构建强制性内容传导实施体系来落实。在空间上，构建国土空间规划—分区规划—单元规划的空间传导实施机制；在部门间，构建国土空间规划—部门专项规划的横向传导机制(图3)。

(1)建立强制性内容的空间传导实施机制。

构建国土空间规划—分区规划—单元规划的空间传导实施机制，实现指标体系、要素配置等核心内容的有效传导与衔接。在国土空间规划层面，确定城市的发展战略与发展目标、底线约束、用地布局、专项设施布局及规模要求，划定功能区管理单元并明确管控要求，确定考核指标与评价体系，明确国土空间规划对下位规划的引导和管控要求。分区规划层面根据区级事权，落实发展目标和指标体系，确定分区空间布局与要素管控，落实上位规划的管控要求。单元规划层面，分解落实主导功能区的管控要求，作为详细规划编制的依据(图4)。

(2)建立强制性内容专项规划传导机制。

在“五级三类”空间规划体系中，专项规划作为“三类规划”的重要一环，将成为空间治理的重要工具，其重要性必将大大提升。虽然自然资源主管部门统一行使自然资源规划与管理权，但是强制性内容中的“公共服务供给”内容仍然涉及众多部门事权，国土空间规划强制性内容的实施需要专项规划的传导来落实。国土空间规划与专项规划之间应形成指导与反馈的互动关系，专项规划应纳入强制性内容的实施体系。首先，完善各类专项规划的编制，保证强制性内容涉及专项规划的完整性；建立全域覆盖的专项规划体系，明确管控的要素构成。其次，构建国土空间规划—专项规划的强制性内容传导实施机制。国土空间规划层面明确各类要素管控要求，专项规划层面落实国土空间规划确定的指标、空间边界及名录管理要求，形成自上而下的传导与自下而上的反馈。

（四）强制性内容的监测评估机制

(1)建立国土空间规划信息平台。

一是完善现状数据库。现状数据一直是城乡规划忽略的一环，通常是做一轮规划画一张现状图，并没有注重现状数据的矢量化，更不用说将数据运用于规划实施监测与评估。构建全域国土空间现状数据，是从规划“合一”延伸到现状“合一”的一种体现，对于规划编制、审批、实施、评估及监督每一个环节都有着重要作用。自然资源部的成立已明确要求对所有自然资源进行确权登记，确保自然资源的保护范围及产权。在此基础上，建立国土空间现状数据库，将自然资源现状、建设用地现状、设施要素现状、人口分布现状和社会经济现状等相关数据纳入现状数据库，在摸清家底的基础上支撑规划编制、实施和监测评估。

二是搭建国土空间规划信息平台。

在完善现状数据库的基础上，搭建国土空间规划信息平台，以国土空间规划为主导，整合各类空间规划，实现部门信息共享；依托空间规划信息平台统筹规划、建设和管理三大环节，明晰部门事权、突出监管重点，加强强制性内容的实施与监管的衔接；逐步推动全国国土空间信息平台的建设，实现中央—省—市—县的联通，提高规划监测的科学性与信息化(图5)。

(2)建立规划实施检查评估机制。

依托空间规划信息平台，建立“一年一体检、五年一评估”的规划实施评估机制，对强制性内容的实施开展常态化的检查评估。市政府每年将规划实施情况上报市人大，尤其是强制性内容的实施与调整情况，评估结果上报审批机关和本级人大常委会备案；建立“强制性内容考核评估指标台账管理制度”，每年向社会公开评估结果。此外，强制性内容实施的监测评估要落到具体的责任部门，实行严格的考核制度(表2)。

由于各地经济社会发展水平有所差异，强制性内容的监测评估指标也应体现差异化，其中一部分是一致性指标(如城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田等是各地都应落实的一致性指标)，一部分是特殊性指标(如大陆自然海岸线占海岸线总长度比例等是地方特殊性指标)。

(3)建立事权对应的监督机制。

一是国土空间规划强制性内容的督察应根据政府事权内容进行层级划分，在规划编制时期需要注明中央、省、市、县各级政府事权的内容，明确各级主体的监管内容(表3)。二是加强上级政府、本级人大和社会公众的多方监督。首先，强制性内容督察的中心应是城市政府和上级政府“博弈”的关键环节，即城市政府对控制性详细规划的审批，因此要加强对城市政府与规划主管部门对控制性详细规划编制审批的督察及根据控制性详细规划核发规划许可的督察。其次，强制性内容实施的督察应与地方“首长”政绩考核挂钩，使强制性内容的实施具有强有力的组织保障。最后，加强规划委员会的监督。规划委员会是实现科学和民主决策的重要方式，是规划实施的重要保障，应当与规划行政主管部门相对分离，作为人民代表大会的专业委员会。规划委员会通过对规划的审批审议监督加强对强制性内容实施的监督(图6)。

四

结语

城市总体规划强制性内容是为解决城镇化负面问题而提出来的，是国家对空间资源进行管控的重要抓手，同时也是规划实施的制度创新。国土空间规划作为空间治理体系的重要组成部分，是国家对空间资源保护与开发利用的综合部署，必然需要强制性内容来强化资源管控。本文通过对城市总体规划强制性内容实效评价与偏离原因进行分析，面向空间治理体系建构创新国土空间规划强制性内容的要素构成与管控方式，提出建立逐级传导的实施机制与事权对应、多方参与的监测评估机制。

来源：2019年13期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年13期

《基于空间治理的国土空间规划强制性内容思考——从城市总体规划强制性内容实效谈起》

 

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