【规划师论坛4】“区域—要素”统筹视角下“多规合一”实践的思考与展望

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本期主题：国土空间规划与管理改革

【编者按】

随着《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 的印发，国土空间规划编制和管理改革正式进入实施阶段。在 2019 年 4 月 15 日自然资源部国土空间规划局召开的解读和宣贯《若干意见》的工作座谈会上，《规划师》杂志被选为重要的宣贯媒体。为响应自然资源部的工作部署，本期“规划师论坛”栏目以“国土空间规划与管理改革”为主题，特组织刊发一组文章，重点探讨国土空间规划的逻辑关系、编制内容、方法路径和行政许可等，以供读者参考。

【规划师论坛4】

“区域—要素”统筹视角下“多规合一”实践的思考与展望

作者北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授、博士生导师，北京大学城市规划设计中心主任，国土规划与开发国土资源部重点实验室副主任林坚，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系硕士研究生李东、杨凌，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系博士后刘诗毅，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系硕士研究生武婷在《规划师》2019年第13期撰文，文章从“区域”型、“要素”型国土空间认知视角出发，剖析以往“多规合一”实践的特点和不足，指出“多规”矛盾的根源在于规划要求在“区域”“要素”间传导不畅，各地实践多将协调“要素”型国土空间的矛盾作为主要工作，尚未针对“区域—要素”统筹提出有效方案。针对未来“多规合一”与国土空间规划体系构建，文章提出三点建议：一是加强“区域—要素”统筹，协调针对“区域”的上位规划，加强规划纵向衔接、指标分级传导；二是对于管制类要素空间的划定，应统一技术标准、明确管制要求及完善控制线体系；三是对于用途类要素空间的划分，应做到突出重点、刚柔结合及陆海兼顾。

[关键词]多规合一；国土空间规划；“区域—要素”统筹；“区域”型国土空间；“要素”型国土空间

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)13-0027-07

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ]林坚，李东，杨凌，等．“区域—要素”统筹视角下“多规合一”实践的思考与展望[J]．规划师，2019(13)：27-34．

一

“区域”型、“要素”型：两类视域下的国土空间与空间规划

（一）空间规划对象：“区域”型、 “要素”型国土空间

各类空间规划的对象都是国土空间，作为人类生产生活和自然资源要素的载体，国土空间有着“区域”型国土空间和“要素”型国土空间的认识差别(表1)。

“区域”的概念在《现代经济词典》中表述为“根据一定的目的和原则划分的地球表面一定的空间范围，是因自然、经济和社会等方面的内聚力形成……能够独立发挥功能的整体”。“区域”型国土空间就是对一定空间范围内人类活动与自然资源环境综合性认知的结果，即“一片片”的国土空间。“区域”型国土空间虽体现地理学综合区划的视角，但在国土空间规划讨论的范畴中，规划作为一种公共政策，其目标的实现往往需要落实到各级规划的责任主体。因此，本文所重点讨论的“区域”型国土空间是以下两类具有明确治理责任主体的“责任区”：覆盖全域的行政区划、主体功能区划和局域性的自然保护区、开发区等(图1-a)。

“要素”型国土空间则是从人类使用的客体角度考察国土空间，将其视为各类人类活动与自然资源环境的载体，即“一块块”国土空间。同一类“要素”具有相近的用途或管制目标等属性，其治理往往会直接与具体宗地（或宗海）的权益人对接。根据不同划分目的，“要素”可分为管制类要素空间和用途类要素空间：管制类要素空间，如生态保护红线、城市开发边界、永久基本农田等，主要表现为和具体地域、地类使用管制挂钩的国土空间(图1-b)；用途类要素空间，如耕地、林地、草地等，主要是可明确界址、用途和权属的国土空间(图1-c)。

（二）“区域”、“要素”分类型视角下的空间规划及其冲突

按照管理对象划分，以往的空间规划，或是管“区域”型国土空间规划，或是管“要素”型国土空间规划。其中， “区域”型国土空间规划往往侧重综合性的地理区划和政策管控，最具代表性的是主体功能区规划，优化开发区、重点开发区等功能定位的划定对象，或是县级行政单元，或是自然保护区，都呈现出“区域”型国土空间的特点。而“要素”型国土空间规划则侧重对各类要素进行“落地”管理和用途管制，既包括城乡规划、土地利用总体规划等体系成熟、覆盖多个层级的综合性规划，也涉及针对森林、草原等自然资源要素编制的各类专项规划，这类规划在实施与管理中往往存在由“区域”向“要素”传导的过程。

从规划实践看，已有的空间规划普遍存在“区域”“要素”传导不畅的问题，也因不同规划之间的差异造成了对“要素”型国土空间管理的混乱和彼此的冲突。譬如，主体功能区规划的政策仅停留在“区域”层面的定位，难以落实到“要素”管控；林地保护利用规划等专项规划仅关注对单一“要素”的用途监管，缺乏“区域”层面的综合统筹布局；城乡规划体系中的城镇体系规划虽然通过对各城镇点进行定位与对人口、用地规模进行安排实现传导，但又缺乏“区域”指导“要素”的有效约束手段；土地利用总体规划通过将关键“要素”(如建设用地、基本农田等)的规模指标向各“区域”(行政单元)进行分解，从而实现由“区域”到“要素”的传导，但该规划对指标的安排缺乏“区域”性的战略布局作为依据。

上述规划冲突等问题，既与各类空间规划的国土空间管理目标有关，也与我国隐性存在的两级土地发展权管控体系相联系。不论何种空间规划，具体管理对象都期望能指向“要素”型国土空间，换言之，规划的关键性作用在于影响具体的开发建设活动，即参与土地发展权管理的许可与限制中。在我国独特的两级土地发展权管理体系下，中央通过上位规划将保护责任与开发要求传导到“区域”型国土空间，即各级行政单元，构成“要素”型空间管理依据，再进一步通过地方政府实现对“要素”的管理。由于中央与地方之间存在责任与权益的认知差异，如果以良好的机制统筹“区域”型与“要素”型两类国土空间，这种认知差异将转化为保护的责任与发展的动力；但如果“区域”与“要素”之间传导不畅，这种认知差异将反映在国土空间上，将造成“区域”失序、“要素”失控的问题。以往规划之间未能形成逻辑清晰、有效衔接的体系，矛盾虽表现为“要素”冲突，但内在根源是“区域”“要素”之间的不协调，因此“多规合一”的关键是对“区域”型、“要素”型两类国土空间的统筹(图2)。

二

“区域”型、“要素”型国土空间视角下的“多规合一”实践分析

自2003年广西钦州提出“三规合一”的规划编制理念以来，全国各地有关“多规合一”的实践探索开始逐步增加，既有地方为解决自身问题而进行的自发实践，也有国家层面自上而下推行的“多规合一”试点工作。各地为化解“区域”型、“要素”型国土空间内部或之间的矛盾冲突，形成了大量的规划成果和实践经验(图3)。

（一）针对管制类要素空间的“三线”划定认识较一致

对管制类要素空间的确认已成为各地“多规合一”实践的重要举措之一。各地将不同规划中最为核心的刚性控制线进行整合，构建出以生态保护红线、永久基本农田及城镇开发边界“三线”为基础的控制线体系。“三线”不仅成为各地“多规合一”实践的共识，还在党的十九大报告中得到了明确，上升为国家层面统一推行的决策。

不同管制类要素空间的成熟度存在差异，实践中技术规范和管制要求尚未得到统一。以“三线”为例，永久基本农田在相应规划中的划定和应用已经相对成熟；城镇开发边界仅在相关规划或文件中提出，其划定技术标准与管理措施尚未得到统一和明确；我国虽然对生态保护红线开展统一划定工作，但由于其内部国土空间类型构成的复杂性和保护要求的差异性，尚未形成明确的管制要求。

此外，在“三线”初步共识的基础上，一些地方自行划定了其他方面的控制线，如上海、广州加入了城市总体规划系统中的“四线”，桓台、榆林等试点则划定产业集中区的边界。但是，除“三线”以外的其他管制类要素空间是否划定，各地并未达成共识。

（二）化解用途类要素空间冲突的方式尚未形成共识

化解用途类要素空间的冲突，同样也是各地“多规合一”的重要工作。这种冲突主要存在于两方面：一方面针对建设空间与非建设空间，表现为城市总体规划和土地利用总体规划“两规”之间的建设用地布局冲突；另一方面针对非建设空间中林地、草地、湿地等各类自然要素，表现为不同部门专项规划之间的冲突。

为了解决“两规”之间的冲突，各地多通过对比“两规”差异来寻找并分析冲突地块，制定一套图斑协调原则来确定该地块是否应该划定为建设用地。该套协调原则并非简单的着眼于冲突地块本身，而是要综合考虑本地的开发战略、保护底线及发展总体布局。不仅如此，在解决“两规”冲突的过程中，上海、厦门等地区还通过对接近期建设规划、年度土地利用计划及构建项目库等措施，落实用地需求，并简化审批流程。

而针对不同自然要素之间的冲突，最具代表性的做法是海南省空间规划试点。为避免不同要素之间的用途交叉、减少冲突，海南省及其下辖市县严格依据部门管理需要对用途类要素空间进行划分，因此海南省是各类实践探索之中用途管制覆盖类型最广、管制手段最为严格的试点之一。但在市县政府将其应用到项目审批管理时，强调静态、刚性的管控难以应对发展的不确定性问题，遭遇了较多的困难，甚至导致某些合理的项目也无法“落地”。由于涉及的用途类空间类型较多、工作难度较大及实施管理较为刚性，该模式并未得到推广。此外，为适应管理的弹性需求，桓台县“多规合一”试点划定农林用地整备空间、城镇村建设空间等，实现联动“三线”划定的全域“一张蓝图”管理。

（三）部分试点出现“要素”型、 “区域”型国土空间交织

为凸显国土空间功能的主体性、回避自然要素的空间布局冲突，部分“多规合一”试点试图将几类要素综合为复合“区域”，如将林地、草地和湿地等自然要素统合为生态空间，将耕地、园地和农村居民点等统合为农业空间等，最具代表性的是“三区三线”中的“三区”(即生态空间、农业空间和城镇空间)。

“三区”的思路源自《全国主体功能区规划》的“四类空间”(即城市空间、农业空间、生态空间和其他空间)设计，提出的初衷是从用途功能出发，将内涵更接近某些功能的“要素”型国土空间构成集合。以城市空间为例，《全国主体功能区规划》提出，到2020年将城市空间控制在10.65万平方公里以内，该目标值与《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的城镇工矿用地规划面积完全一致，故可理解为城市空间相当于城镇工矿用地，原本属于用途类要素空间的概念范畴；同理，农业空间、生态空间和其他空间也是属于用途类要素空间的范畴。

在后续开展的部分“多规合一”试点中，只是提及“三区”，不再提及“其他空间”，试图对国土空间的内涵认知进行调整，要将“要素”型国土空间的认识变为“区域”型国土空间。然而，这样的内涵和外延的调整，带来了理解的困难。以生态空间为例，有关定义是“生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间”。“自然属性”的限定要求回避农村居民点、耕地及园地等人工属性强的用地，实际上界定的是用途类要素空间。关于生态保护红线的界定，则明确是指“在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域”，既属于“区域”型国土空间，又要成为生态空间这一用途类要素空间的子集。而当集中连片地划分生态保护红线时，如胡焕庸线东侧的自然保护区核心区等，就很难规避因人类生活、生产活动而出现的村庄、田地等。因此，由于未能从不同认知视角来分辨国土空间的类型差异，实践中划定的生态空间既有连片连续分布、包含了零星人类活动成果的“区域”型国土空间，又有零散分布、强调自然属性的“要素”型国土空间(尤其是用途类要素空间)。

由于两类不同认知的国土空间混搭，部分试点对“三区三线”的概念及相互关系等认识产生差异，“三区三线”划定方法并不统一，易导致规划实践及后续有关管理的难度加大。

（四）统筹“区域”型和“要素”型国土空间的认识较为欠缺

“多规合一”对于解决“要素”型国土空间内部冲突所做的工作是显性的，但对于“区域”型和“要素”型两类国土空间的统筹却是隐性的，且这一点并非所有的试点实践都注意到。如何将上级规划对“区域”型国土空间的布局和下级规划对“要素”型国土空间的管制进行衔接，各地“多规合一”实践认识并不充分，也未达成一致。

协调不同规划对“区域”型国土空间的开发保护战略要求，是“区域”型、 “要素”型国土空间统筹的基础。从规划管理的角度看，“要素”之间的冲突可通过技术手段来解决，而“区域”之间的冲突则往往涉及政治博弈。由于出发点和关注点的不同，不同规划对同一“区域”的定位可能大相径庭，从而对规划的落实造成了困扰。同时，“多规合一”实践多站在地方角度开展，地方的战略定位、发展诉求及关键空间管控指标设想往往与上位规划的安排存在冲突。因此，有关试点试验普遍存在“区域”协调不够的先天不足，且往往未与上位规划(如主体功能区规划等)做进一步的对接。

统筹“区域”型和“要素”型国土空间的落脚点是实现从“区域”到“要素”的传导。在试点实践中，部分地区借助“区域”内部的分区组织来实现“要素”传导和落实。其中，一种方式是编制“三区三线”型规划，通过划分“三区”来统筹“区域”内部空间关系，通过计算“三区”各自的国土开发强度来把握建设用地这一关键“要素”的“天花板”。但由于上述概念界定不清、缺乏管理实施主体的缘故，“三区”方案往往流于形式，不与“三线”管控对接。另一种方式是编制分层次的规划，如上海形成了“总体规划—单元规划—详细规划”三级空间规划体系，通过中心城单元、特定政策区单元及新市镇总体规划(合并原郊野单元规划)等单元规划，衔接了总体规划和详细规划两个层次，不仅实现从“区域”到“要素”的过渡，还构建有效的管理平台。此外，桓台县试点在衔接上位规划的基础上划分了“城镇、农业、生态”三类功能单元，并基于图则式的单元规划来指导实施，体现了“区域”对“要素”的传导管理。

三

“区域—要素”统筹视角下未来“多规合一”路径探讨

由以上分析可知，各地“多规合一”实践探索的关注点往往集中于“要素”型国土空间冲突的化解，并未触及“多规”冲突的根本原因，即“区域”与“要素”之间的衔接不畅。地方对“区域”型、 “要素”型两类国土空间的认知不太清晰，甚至混淆“区域” “要素”的概念，造成“区域”型、“要素”型两类国土空间交织的混乱局面。因此，未来“多规合一”的关键是统筹“区域”型、“要素”型两类国土空间的开发保护，需从总体统筹框架、管制类要素空间和用途类要素空间三方面着手。

（一）设计目标战略协调、层级有机衔接的“区域—要素”统筹方案

“区域—要素”统筹的基础是构建国土空间规划体系的总体框架，明确各级国土空间规划的编制重点。在此基础上，未来“多规合一”不仅需要协调不同高层级规划对“区域”的要求，还需要将高层级规划对“区域”的目标指标要求传导到低层级规划对“要素”的空间管制上。因此，“区域—要素”统筹应以《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中“五级三类”的国土空间规划体系架构为基础(图4)，其中县级以上的国土空间总体规划统筹“区域”和“要素”的关键在于以下两方面。

(1)国家、省级规划中的“区域—要素”统筹：重点针对“区域”。

“区域—要素”统筹的前提是协调不同规划对“区域”型国土空间的要求。国家、省级规划应当以主体功能区规划为基础，融合土地利用总体规划、城镇体系规划、国土规划和海洋主体功能区划等高层级的战略性规划，谋划国土空间开发保护的大格局，明确开发保护和整治修复的重点。其中，国家级规划侧重于国土空间的纲领性目标与总体布局，保证中央重大决策部署在空间层面的落实，并辅以空间政策作为向各省级行政区传导的手段。省级规划除了明确全国规划中的国土空间开发保护格局，还应协调并吸纳现有省级规划的主要内容与实施手段，保证在主体功能定位的指导下，对市县中的重点“要素”提出相应要求，包括确定人口、用地、自然资源保有量等关键性指标，并向市县层级分解；依据不同主体功能定位提出针对性的发展指引，细化落实国家层面的政策工具；编制名录以满足重大工程和项目的空间保障要求，以及自然保护地等特殊区域的保护要求。

(2) 市县规划中的“区域—要素”统筹：“区域”与“要素”并重。

“区域—要素”统筹的关键是将上级规划对“区域”的要求转化到下级规划对“要素”的管制中。因此，市、县级规划在纵向应做好不同层级规划的上下衔接与指标的分级传导；在横向需要统筹好同一层级规划中的“区域”与“要素”，以及总体规划与专项规划之间的关系。

纵向衔接涉及不同层级规划中“区域”与“要素”的关系。①规划的上下衔接应实现“区域到要素有传导，要素到落地有承接”。一方面，市、县需要一个统领性的国土空间总体规划，既包含对上级规划要求的承接和细化，也包含对重点“要素”型国土空间的总体安排布局；另一方面，在由市、县规划向下传导过程中，允许采取乡镇规划或单元规划来承接，如此通过图则式规划落实到图斑层次，实现对地块的审批许可和对“要素”的用途管制。②指标的分级传导应做到“指标分解与主体功能统一，底层落图与指标要求统一”。前者要求对县级单元所在“区域”的指标进行分解，应结合相应的主体功能定位与战略目标来确定；后者要求更低层次的实施性规划(如乡镇规划、单元规划等)在空间上的划线分区，必须落实上位规划的指标约束，做到“图数一致”。

横向统筹既涉及同一层级规划中“区域”与“要素”的关系，也涉及总体规划与专项规划之间的关系。①同一层级规划主要包括两个方面：其一，针对部分“多规合一”实践中划分的“三区”，应当避免以“区域”的视角认知“要素”，避免使用“区域”的管理工具对“要素”进行管控，否则会出现管理精度和效力不足的情况；其二，针对很多市县在同一级规划中既存在针对“要素”的用途分区，也存在针对“区域”的单元划分，建议对划分方案进行协调，避免“区域”目标与“要素”构成之间出现分歧。②总体规划与专项规划之间，一部分专项规划针对特定“要素”，如资源保护类规划、基础设施类规划，应以总体规划中的“要素”布局为依据；另一部分专项规划则针对特殊“区域”，如自然保护地的保护修复规划，应符合总体规划中针对特殊“区域”的要求。

（二）制定技术标准统一、管控措施明确的管制类要素空间实施办法

对管制类要素空间的确认与划定，是“多规合一”的关键环节，也对用途类要素空间的设置具有引导和控制作用。由于管制类要素空间并非是单纯的空间边界，而是包含一系列管制措施和规划许可条件的政策控制线，不仅需要出台统一的划定技术标准，还应制定管控措施明确的实施办法。因此，“多规合一”还需要针对以下两方面的问题给出相应解决方案。

针对“三线”的划定，不同控制线的划定和管制的成熟度存在差异，应结合各自特点对“三线”进行完善：①城镇开发边界尚未形成统一的划定方案，需要对其内涵、划定模式与技术标准进行统一，特别应进一步明确开发边界内的空间组织类型及相对应的用地管控指标内涵、空间利用调整规则等。如果考虑城市发展的不确定性，城镇开发边界可以划定不同管制要求的一组边界，如城市开发边界、建设用地规模边界与产业区边界，以保证在实际管理中允许合法空间置换。②生态保护红线应结合已有的法律要求，通过完善划定规则、制定管制办法，实现对生态保护红线内的地区进行分类管控、保护与修复。③永久基本农田的划定与管制要求相对比较成熟，但需要协同联动其他两线的划定来优化，避免出现新的空间冲突问题。

需要指出的是，仅构建“三线”划定的技术标准与管制规则体系，尚不能形成完整的管制类要素空间控制体系。应充分衔接现有空间规划的管制手段，实行重点要素边界管控。例如，在城市开发边界内，应当强化绿线、蓝线、紫线等的管控；在城市开发边界外，还应明确生态公益林、天然林等基本林地、基本草原、湿地、自然岸线等保护边界，以及农村居民点、重要基础设施、防灾减灾、人文安全、资源安全等开发边界，构建“三基一水两条线”“两界一区五张网”的关键性管制要素格局。

（三）构建用途界定清晰、管理刚柔结合的用途类要素空间划分体系

制定用途类要素空间的划分方案，是实现“多规合一”落地实施的支撑环节。应进一步对要素用途进行清晰界定，完善有关分类的称谓和内涵设定，避免出现“区域”型、“要素”型两类国土空间交织的局面。因此，划分方案应对接两个关键目的：一是对接规划管控，将规划管制意图相同的关键资源要素划入同一类要素空间，以清晰传达规划意图；二是对接自然资源管理，便于开展各类自然资源的确权登记、开发许可与用途转用审批等管理。从以上两个原则出发，本文提出如下用途类要素空间划分建议。

(1)突出重点。

国土空间用途管制的首要任务是处理建设与非建设的关系问题，应严格区分建设空间与非建设空间。对于建设空间，为方便规划管理，应对接较为成熟的城乡规划、国土调查等用地分类，设置建设空间分类方案。对于非建设空间，在已经设置生态保护红线、永久基本农田等管制类要素空间的前提下，不宜只是笼统地将具有生态功能属性的国土空间划为生态空间，还应明确森林、草原、湿地及水域等重要自然资源的边界，满足自然资源部门的管理需求。

(2)刚柔结合。

鉴于刚性划界容易导致在规划管理中出现合理项目无法审批落实的问题，本文认为在对用途类要素空间进行清晰划界的同时，可以借鉴桓台县划定农林空间整备区的试点经验，即在县级及以下层级的规划中，划定未来调整的储备空间，构建用途转换和占补机制，为未来用途转换留出余地。

(3)陆海兼顾。

目前“多规合一”试点多关注陆域的用途类要素空间，对海域海岛的用途管制关注较少。从落实十九大报告中海陆统筹的要求出发，应根据部门管理的需求，以海洋功能区划等为基础，制定专门的海域规划分区方案。方案应注意预留一定海陆交界、海陆转化的预备空间，探讨海陆交界地区的空间转化规则，以便未来对围填海行为进行特殊管控，并鼓励滨海湿地的生态恢复。

四

结语

在以往的“多规合一”实践中，各地为解决各类“要素”之间的冲突做了大量的工作，形成了各具特色的规划方案。一般观点对“多规合一”成效的评判，常常基于“要素”类国土空间，认为各地的“多规合一”试验对管制类要素空间的划定达成了初步的共识，对用途类要素空间冲突的协调存在一定的分歧，并且通常将“多规合一”的局限性归因于规划部门之间的博弈，乃至央地对空间治理认知的差异。本文基于“区域”型、“要素”型两类国土空间的视角，通过对“多规合一”试点进行重新审视发现：“多规”在“要素”型国土空间上的冲突，背后根源是“区域”与“要素”间的隔阂及“区域”之间的矛盾。因此，未来的“多规合一”不仅要处理好各类“要素”之间的关系，还要处理好“区域”之间、“区域”与“要素”之间的关系，这一点尚未在各类试点实践中引起重视。

因此，本文基于“区域—要素”统筹的视角，指出未来在通过“多规合一”构建国土空间规划体系的过程中，应将国土空间规划框架作为基础，国家、省级规划应以协调“区域”为重点，并对下级“区域”中的重点“要素”提出要求；市、县级规划应“区域”、“要素”并重，将“区域”目标转化为“要素”的管控，从而实现由“区域”向“要素”的国土空间开发保护要求传导。在此基础上，应对管制类要素空间制定明确的技术标准和管制要求，对用途类要素空间进行界定清晰、刚柔结合的划分，从而在“要素”层面实行有效的空间管控与用途管制，构建“区域”有序、“要素”可控的国土空间治理格局。

来源：2019年13期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年13期

《“区域—要素”统筹视角下“多规合一”实践的思考与展望》

 

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