【规划师论坛】TOD站城融合发展路径与广州实践：多层级空间治理与协作式规划设计

【作者简介】

刘雨菡，高级工程师，注册城乡规划师，广东省建筑设计研究院有限公司TOD研究中心副总规划师

鲍梓婷，通讯作者，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室副教授、硕士生导师

田文豪，工程师，注册城乡规划师，现任职于广东省建筑设计研究院有限公司TOD研究中心

摘要

TOD作为推动城乡发展的重要基础设施，需要多方耦合才能实现其价值的最大化，但过去TOD综合开发存在交通枢纽与城市功能系统整合不足、轨道站场建设和城市开发路径分离、条块制约束有待进一步突破等问题，严重限制了TOD综合开发的势能释放。因此，对于TOD综合开发，需要从部门式管理转向多层级空间治理机制与协作式规划设计，以实现站城融合、构建站场经济圈。文章结合广州TOD站城融合发展实践，从政策规范、工作架构、技术路径和激励机制4个方面总结其多层次的TOD站城融合发展框架，并探讨以协作式规划实现站场经济圈的共同构建、通过全要素精细化设计打造“一站式服务”经济增长极的具体路径，以期为我国其他城市的站城融合发展与站场经济圈规划提供可借鉴的成熟经验。

[关键词] TOD综合开发；站场经济圈；站城融合；多层级空间治理；协作式规划设计

[文章编号] 1006-0022(2022)02-0005-11

[中图分类号] TU981

[文献标识码] B

[引文格式] 刘雨菡，鲍梓婷，田文豪．TOD站城融合发展路径与广州实践：多层级空间治理与协作式规划设计[J]．规划师，2022(2)：5-15．

0 引言

站场经济圈是一种以交通枢纽、信息服务平台等为载体，以聚流和辐射为特征，以科技制度创新为动力，以优化客流、物流、信息流、资金流等经济要素的时空配置为手段，重塑产业空间分工体系、全面提升城市能级的经济发展新模式。无论是以何种交通方式为主导的站场经济圈，其围绕交通站场进行的产业空间分布整体均呈现“圈层拓展+产城融合”的特点。当前，站场经济圈的空间载体已经从单一功能枢纽向综合多功能枢纽转变，其强调交通功能、经济功能与城市空间相结合，通过站场、产业、城市的融合，充分整合人流、货流、商流、资金流与信息流，促进交通与商业、商务、会展、休闲等功能的融合，最终实现空间、服务、功能和供给多层面融合的理想状态。

站场经济圈是交通与经济融合模式创新的重要体现，对周边地区的辐射带动作用日益凸显。交通与经济相互催化的物质前提是土地的有效供给、功能的充分协调、空间的精细设计，但近年来不断扩张的城市规模和高速发展的公共交通系统所诱发的一系列交通与城市空间不匹配、枢纽规划运营分割等问题与日俱增，以轨道交通发展为导向的城市空间开发与控制的重要性日益凸显，城市综合交通站点也已从最初的运输、联通工具转向能带动城市土地精明增长及实现城市集约发展、资源高效配置的重要工具，最初单一的交通价值逐渐转变为与城市功能相结合的多元复合型价值。

作为我国重要的中心城市和综合交通枢纽，广州在交通规划方面经过多年实践已逐渐形成具有完备体系的组织层级、评估标准和交通网络，并成功带动了多个项目的建设，促进了沿线站场经济圈的形成。广州践行TOD的先进理念，将站场经济圈建设、站城融合上升到经济战略的高度，通过“轨道、规划、建筑、运营”全流程全要素系统谋划，促进土地集约高效利用，优化交通换乘出行体验，提升城市空间品质，最终实现从交通疏解转向站城融合，实现站场经济圈的发展目标。本文正是基于广州对站场经济圈的探索，从多层级空间治理与协作式规划设计的角度系统梳理其TOD站城融合发展的相关经验。

1 站城融合：TOD作为重要基础设施推动城乡发展

1.1 基本目标：通过站城融合培育站场经济圈

近年来，国家不断加大对推进枢纽经济与站场经济圈发展的指导，2015年国家发展改革委发布的《关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》指出应有序发展高铁经济，干线铁路建设要与城市规划衔接，线路、车站工程与周边土地综合开发同步规划设计，具备条件的同步开工建设，发展通道经济，引导城市空间布局调整。如今，我国许多城市均将打造站场经济圈作为深化供给侧结构性改革、促进经济新旧动能转换及提升城市位势能级的一个重要抓手。

TOD综合开发以综合交通体系及其与城市空间融合协调发展模式为主要关注重点。TOD兼具节点和场所的双重特性：作为节点，其能够满足交通体系内部相互融合的要求，对周边范围和界限内的城市空间具有控制影响力；作为场所，其能够满足交通和城市空间融合的要求，促进城市引流和实现驻留效应，进而推进交通资源整合，发挥集成优势，实现经济圈联动发展。

对于广州而言，《粤港澳大湾区发展规划纲要》赋予了其国家中心城市及综合交通枢纽等定位，要求其充分发挥粤港澳大湾区中心城市的极点引领带动作用；同时，广州市委市政府明确提出建设枢纽型网络城市的发展目标，通过提升枢纽的能级及服务能力，吸引带动人流、商流、物流等资源的集聚，形成站场经济圈，从而使城市具有更强有力的资源辐射带动能力。广州在政策引领下，围绕高铁、城际铁路、地铁枢纽开展了以站场经济圈为目标的TOD站城融合探索，从线网层面、片区层面、站点层面全面开展TOD站场经济圈综合发展研究，打造“轨道+产业+社区”站场经济圈，实现以站带城、融站入城，带动交通功能和城市功能的协同发展，实现站场经济圈效益的最大化。

1.2 核心问题：双线并行，条块制、部门式的运行机制

如今轨道交通站场的带动作用和增值效应日益受到重视，各种资源逐步向轨道站场周边集聚，各城市积极探索如何依托站场经济圈进行城市资源价值挖潜和实现价值最大化。然而，站场、经济与城市功能空间的融合过程中表现出多层级、多部门、多阶段、多利益主体等特征，涉及空间衔接、并行报审路径的对话、多管理审批部门的协同衔接等诸多问题。

1.2.1 空间表征：交通枢纽与城市功能系统整合不足

站场经济圈培育与发展的前提是交通枢纽与城市功能的系统整合，而如今面临的空间问题主要涉及线网规划及枢纽站场开发建设两个层面：在线网规划层面，交通枢纽布局与城市功能系统规划衔接不足，交通枢纽及轨道线站位的选址与城市土地、产业、服务之间缺乏联动；交通枢纽的功能定位往往局限于交通疏解，较多大型客运枢纽及城际枢纽由于交通压力或城市征地、城市利益博弈等常常被选址于市郊，交通客流不足，且周边无城市服务功能，城市产业发展也未能如期被带动起来。在枢纽站场开发建设层面，由于在设计及建设枢纽站场时对交通衔接、上盖荷载或衔接通道等站城融合条件的考虑不足，导致上盖或一线地块无法与站场充分结合，带来地铁客流和城市功能人流割裂、交通设施及城市功能服务不完善、土地开发效率低下等问题，交通枢纽的功能集聚效应及经济辐射带动作用未得到充分释放。

1.2.2 路径问题：轨道站场建设和城市开发路径存在分离

轨道站场建设和城市开发在报建审批上存在并行的两条路径：在轨道站场建设方面，基于轨道建设本身的技术要求，按照重点建设项目的流程完成报批报建；在城市开发方面，则按照常规规划建设与管理的上下传导和技术要求开展工作。

在国土空间总体规划阶段，虽然线网规划作为国土空间总体规划的专题，协调了交通线网与城市空间战略，但是规划管理对更具有建设指导作用和法定性依据的轨道站场建设规划的影响较小。在轨道站场建设可行性研究阶段，轨道站场建设由发改部门审批，由于不需要编制土地及综合开发相关专章，规划审查、审批部门缺席，导致轨道站场与土地缺乏整合和互动，且由于未对土地进行前置收储，增加了后期征拆成本。在轨道站场初设阶段，审批部门仅单纯考虑轨道工程建设的需要，未考虑城市开发与产业集聚条件，从而影响了站场经济圈的形成与城市的高品质建设。

随着轨道站场建设的推进，规划对轨道站场统筹干预的主动性和作用越来越小，最终造成轨道站场建设和城市开发两条路径并行推进，缺少交叉融合。其根本原因或许是在以往“大干快上”的背景下，两条路径既缺乏顶层制度机制的统筹设计，又缺乏足够的利益驱动，尚未找到强有力的共赢点。

1.2.3 管理困局：条块制约束有待进一步突破 

以往轨道交通项目的申报立项与建设、资金计划、规划设计、土地出让、产业导入、工程许可、运营管理等各个环节分别由发改、财政、规划和自然资源、招商、住建等部门或轨道建设主体单线运作，造成轨道计划与城市规划不同步、财政投入与土地反哺不对应、用地功能与产业招商不匹配等问题。轨道交通项目的申报立项、规划、建设、运营等自成体系，流程封闭，缺乏对于轨道计划、城市规划、产业运营三者融合的顶层制度设计，造成轨道交通的服务能级滞后于城市的整体竞争力和发展水平，“轨道+产业+社区”站场经济圈的机制体制仍有待健全(图1)。

图1  各部门条块制管理关系

1.3 内生动力：多元利益相关者的博弈与共赢

广州于2017年印发了《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则(试行)》(穗府办规〔2017〕3号)(以下简称《实施细则3号文》)，政府部门、轨道建设主体及社会资本方等多主体共同推进TOD综合开发工作，其中政府部门负责协调推进，轨道建设主体负责实施。2017年7月，广州地铁集团、越秀集团牵头，成立了规模为2 000亿元的“广州城市更新基金”，用于推进地铁沿线土地收储、场站综合体开发建设、地铁上盖物业运营及资产金融化等工作，引导站场经济圈的发展。

政府部门支持TOD综合开发，既能挖潜土地价值，也能改善居民的出行环境，引导公共交通优先和产业发展，形成产业集聚区；轨道建设主体基于融资的需求强力推动TOD综合开发，以更加有效地发挥轨道资源价值，带动土地增值；社会资本方追求利益最大化，逐步将TOD作为重要优质项目来源。然而，如何实现多方利益相关者的统筹是需要解决的关键问题，只有促使各方就共同利益达成共识，才能走向双赢与多赢的局面。

1.4 TOD建设：从部门式管理转向多层级空间治理与协作式规划设计

过去，无论是对于轨道站场还是城市，其规划建设与管理更多是站在单层级、单主体的角度，其局限性主要可概括为三点：一是上下层级之间系统整合不够，如高铁、城际铁路、地铁之间缺乏一体化衔接；二是不同部门之间统筹衔接不够，如轨道站点与城市功能、产业策划之间的统筹衔接性差；三是政府代表的公共利益与市场开发主体利益之间的矛盾。如果仅聚焦于自身权责范围之内，则整体利益就难以实现。若要通过站城融合更好地发挥站场的引领带动作用以形成站场经济圈，实现城市集约高效发展，就必须从多层级、多主体协同治理的角度看待问题、分析问题、解决问题，需要整体统筹高铁、城际铁路、地铁，紧密衔接站场与城市，实现公共利益与市场开发主体利益之间的平衡。

随着TOD综合开发实践经验的不断积累，政府部门与轨道建设主体对站场经济圈的重要意义已有深入的认识和理解。市政府决策层对站场经济圈极能价值的认可将显著推动相关主体与部门的协作，尽管这种转变意味着相关工作会变得更加复杂、更具挑战性，但是只有通过共同协作，推动综合效益最大化，才能真正满足各相关主体的利益诉求，实现轨道交通的可持续发展和城市的高质量发展。

2 多层次的TOD站城融合发展框架

TOD综合开发推动城市经济发展的本质是通过站城融合发展，打破以往站与城相互割裂、各行其道的旧局面，建立各责任主体、利益主体协调统一的新机制，形成各实施环节、多要素良性互动的新路径，以实现资源的高效配置，塑造城市新经济中心。站场经济圈的形成与发展需要从整体层面厘清站场与周边城市发展的互动、链接关系，明确政策规范、工作架构、技术路径、激励机制等层面的要求与内容。其中，政策规范层面主要解决顶层设计问题，工作架构层面主要解决平台搭建问题，技术路径层面主要解决整合衔接问题，激励机制层面主要解决利益驱动问题，四大层面共同构成多层次的TOD站城融合发展框架。

2.1 政策规范：清晰的政策措施、规则与标准

TOD综合开发涉及多层级、多主体、多要素，实现站城融合发展的过程是极其复杂和艰难的，站场经济圈的形成也是十分不易和漫长的，各项工作系统有序推进的首要前提是做好顶层设计，建立机制、明确规则、设定标准，形成提纲挈领的政策性、指导性上位依据。

一是支持TOD综合开发的总体政策文件。其核心目的是凝聚共识、明确方向，一般以政府意见形式出现。例如，广东省人民政府办公厅印发了《关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》(粤府办〔2018〕36号)，提出“铁路项目+土地开发”的综合回报模式。

二是开展TOD综合开发工作的实施指引文件。其核心目的是拆解工作任务、明确职责分工，一般以实施细则或办法的形式出现。例如，《实施细则3号文》明确了发展改革委、规划和自然资源局等部门的职责分工，为推进综合开发各项工作提供了重要依据与指引。

三是针对性强、更为详细的管理文件与政策指引。TOD综合开发对规划建设与管理提出了更高的要求，需以问题为导向，根据实际需求制定相应的规则和标准作为工作依据，包括规划审查、土地管理、投融资等方面。例如，广州专门出台了《关于改革优化土地储备市区联动机制方案的通知》(穗府办〔2020〕15号)、《关于印发轨道交通场站综合体用地收储补偿实施方案的通知》(穗规划资源字〔2019〕255号)等文件，以完善土地储备相关工作。

2.2 工作架构：都市圈与市域层面TOD综合开发的协作平台

推动站城融合发展，形成站场经济圈，既要转变观念、达成共识，又要从实际出发建立全局性的工作架构：一是要改变高铁、城际铁路、地铁各自为政的局面，打通“路地、省市、跨城”协同路径；二是要加强发改、财政、规划和自然资源、住建等职能部门的统筹协调，提高政府的服务效能；三是要整合产业、规划、策划、交通、建筑、经济等专业技术力量，提供全面技术支撑。在粤港澳大湾区一体化发展背景下，广州TOD站城融合工作架构的建立需从都市圈和市域两个层面进行剖析。

(1)在都市圈层面，设立广州都市圈城际铁路项目专项指挥部。

在省铁路重大项目总指挥部工作机制下，通过组建广州都市圈城际铁路项目专项指挥部，并下设联合工作组、企业工作组、工作专班等，构建了层次分明、职责清晰的综合协作平台，搭建起跨层级、跨地域、跨部门的工作架构(表1)，向实现高铁、城际铁路、地铁“三铁一盘棋”迈出了坚实一步，形成了效益倍增、合作共赢的新局面，为推动站城融合和建设站场经济圈奠定了关键基础。

表1  广州都市圈城际铁路项目专项指挥部组织机构及工作机制

资料来源：《广州都市圈城际铁路项目近期建设计划及有关组织机构组建方案》(穗府函〔2021〕118号)。

(2)在市域层面，设立综合开发工作协调小组与TOD全流程顾问团队。

在既有铁路枢纽建设工作机制下，广州通过设立专门的轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发工作协调小组，负责综合开发工作的政策研究、方案制订和综合协调，为推动轨道计划与空间规划的同步、投资建设与收益反哺的匹配等提供了强有力的机制保障与多方协作平台。该协调小组由市长担任组长，分管副市长担任副组长，以高能级的领导机构保障各项工作高效推进；成员单位包括市发展改革委、规划和自然资源局、住建部门、交委、城市更新局、土地开发中心，以及各区政府、市属轨道交通投资建设主体等。各成员单位按职责分工在协调小组总体统筹下发挥各自职能，共同推进目标落地，形成较完善的统筹性、常态化协调机制。

TOD全流程顾问团队则是涵盖了产业、规划、策划、交通、建筑、结构、景观、经济等多专业的复合型技术团队，承担政策研究、规划编制、项目策划、交通论证、方案设计、投资测算、建设实施等各环节的技术辅助工作。其主要职能是在技术层面衔接轨道计划与空间规划，缝合原本相对分离、缺少互动的两大城市子系统，并以专业能力为政府部门各环节提供技术把控和决策支持。该团队需要具备贯穿全过程、联通各板块的统筹协调能力，对于衔接各方主体、打通技术堵点、理顺工作流程发挥着不可或缺的重要作用。

2.3 技术路径：TOD全流程协同管理

在站城融合发展导向下，TOD综合开发的工作模式需要从过去条块制管理转变为多部门合作，以站场经济圈构建和综合效益最大化为目标，逐步实现TOD全流程协同管理，主要包括政策规范、立项审批、可行性研究审批、土地整备、前期策划输出、建设实施及运营管理等阶段。各阶段协同管理的目标主要是实现轨道站场建设与城市开发建设的衔接和同步，包括规则相互匹配、战略充分衔接、土地征储同步、规划设计同步、建设实施同步、运营管理一体化等。

全流程协同管理过程中的时间因素至关重要。如何在有限的时间窗口内，基于全流程协同管理各阶段的多专业、多类型技术内容，通过一系列的沟通协商，形成共识并落实到实际工作中，是一项艰难的挑战。例如，为实现轨道站场与上盖物业开发的一体化衔接，需在轨道站场工程中做好条件预留，但这可能因影响轨道站场的建设工期而无法实现。若想在各种限制条件下争取更优效果，需尽量将研究论证工作前置，及时开展前期策划和规划设计工作，保证沟通对接、相互磨合的时间充足，这需要统筹协调机构、各相关主体和技术团队等在TOD全流程协同管理的各阶段、各环节共同努力(图2)。

图2  TOD全流程协同管理工作框架

2.4 激励机制：推动各方积极参与协作

TOD综合开发是典型的多主体行为，即各方基于自身利益与效用的最优考量而做出理性选择的行为。要想依托TOD模式实现站场经济圈建设发展目标，就必须考虑如何让各方积极参与协作并愿意付出更多的时间和成本，通过协商实现共赢。从实践经验来看，针对不同主体各自的利益诉求，建立相应的多元化激励机制，是较为有效的解决手段。

广州针对政府部门，主要采用赋权的激励方式，如赋予市发展改革委牵头推进、统筹协调TOD综合开发各项工作的职权；针对各区政府，充分考虑利益共享，给予其更多的TOD综合开发主导权，并保证其应有的收益分成；针对轨道建设主体，将轨道站场周边综合开发土地的一级开发收益重点用于轨道交通项目建设，涉及轨道站场设施的出让用地，则通过带条件出让的方式支持轨道建设主体拿地参与二级开发，其收益可用于轨道交通建设和运营补亏；针对被征收方，提出通过预留地、新建物业置换、货币补偿等多种方式落实征拆补偿；针对社会资本方，鼓励其既可以与轨道建设主体合作投资建设，也可以单独投资建设。通过一系列的激励机制，有效提升了各方协作参与TOD综合开发的积极性，有利于实现优势互补，为站场经济圈建设提供了强劲动力。

3 协作式规划：实现站场经济圈的共同构建

作为典型的多主体参与的规划行为，基于TOD综合开发的站场经济圈规划只有通过增强合作减少不同利益主体之间的矛盾与隔阂，才能在真实、复杂的社会背景下发挥作用。单一的交通运营或纯粹的商业功能提升已不能适应站城融合发展和站场经济圈建设的需求，最初单一交通功能主导的轨道规划和“蓝图式”的城市规划逐渐转变为适应市场的多主体协作式规划。

概括而言，规划阶段需要解决4个核心问题：一是如何更好地实现轨道交通规划与城市规划的有效衔接与整合；二是如何保障片区的土地供应，以实现交通站场与城市产业功能片区的联动发展；三是如何寻求开发过程中利益平衡的“最优值”；四是达成共识的规划成果如何适应多部门、多主体差异化的应用需求。

3.1 规划衔接：轨道计划与城市规划的协同发展

如何更好地实现站城协同规划，加强交通线网与沿线市重点地区经济产业、文化旅游等城市功能的结合，是实现站城融合发展和站场经济圈建设目标需要解决的核心问题。其中，法定规划体系的完善是实现建设发展目标最重要的根本与前提，应基于国土空间总体规划的平台性统筹作用，在交通线网规划、建设规划、工程可行性研究等阶段，以法定规划现有编制内容为基础增加站城融合专项研究，使轨道交通线网规划和建设规划既能实现其自身技术的合理性，又能与总体规划的意图相匹配(图3)。

图3  轨道计划与城市规划的衔接机制

广州在交通线网规划阶段，重点做好空间战略层面的规划统筹、选址协同，重点研究站场与经济计划、产业发展、土地资源的协同，城市低效用地、价值洼地和郊区功能区结合再开发的选址战略，以及高铁、城际铁路、地铁系列项目的合作与整合(图4)；在交通建设规划阶段，重点落实站场及场站综合体选址大红线和土地利用规划用地规模，保障交通与土地“联姻”；在交通工程可行性研究阶段，重点完成场站综合体用地征拆和同步工程设计，完成基础设施建设阶段的站城融合土地整备；在交通初步设计和施工图设计阶段，落实站城融合枢纽节点预留要求，匹配站场经济圈发展战略，有效提升了沿线土地的综合开发价值，实现了土地的有效供给并反哺轨道建设，使轨道建设主体实现“自我造血”。

图4  线网建设阶段与土地资源的协同——以广州某站为例

此外，在轨道交通建设规划编制过程中应同步开展土地资源的梳理摸查工作，通过轨道线站位局部调整等手段，促进线网规划与政府土地储备、企业土地资源的融合，为TOD的实施预留出更好的土地开发条件，为站场经济圈建设打好前期基础。发改部门作为核心审批管理主体，对发展战略和重点项目有着双重影响，可以成为这一阶段较好的统筹协调者。广州在“十三五”期间，由市发展改革委与自然资源局指导，市轨道建设主体具体组织，结合轨道交通各设计阶段，开展了高铁、城际铁路、地铁71个站点的沿线土地综合开发专题研究、交通衔接专题研究、周边土地综合开发规划、场站综合体建筑概念方案设计等系列工作，为轨道预留、提前土地储备、城市品质提升、产业发展、利益平衡等提供了工作基础，有效支撑了“十三五”期间轨道沿线的综合开发，目前广州“十四五”期间的轨道交通建设进一步延续了“十三五”期间的工作模式。

3.2 协作开发：创新土地收储与供应模式

在站场经济圈范围内推动TOD综合开发的根本支撑条件是站场周边地区的土地收储及土地供应。广州通过创新土地收储与供应模式，为TOD综合体及周边片区的建设提供了土地资源保障，统筹了站场经济圈建设与城市空间布局和产业联动发展。

在土地收储方面，针对综合体和周边片区的权属及用途，采取“建设项目征收+城市更新+土地收储”等多种模式并行的方式，如对于广佛东环城际龙洞站，通过股权合作等方式推动地块的城市更新，灵活编制土地整备方案。在土地供应方面，在既有的土地政策下，积极探索“土地出让+配建盖板”、PPP(政府和社会资本合作)、“EPC+PPP”等多种土地开发模式，并取得了良好的市场反应。例如，对于广州南沙区庆盛区块，通过采取“EPC+PPP”开发模式及土地弹性开发模式，将产业地块与基础设施打包进行公开出让，加速推进了区块内相关基础设施及公共服务配套设施的建设，推动了新鸿基交通枢纽综合体、丽新“一带一路”总商会基地等项目在南沙区的落地，为站场经济圈建设打下了坚实基础。

3.3 利益平衡：通过可视化设计寻求“最优值”

在轨道建设规划阶段，站场及场站综合体选址大红线和土地利用规划用地规模的落实涉及政府部门、社会资本方与其他利益相关者的利益博弈。该阶段的重要特征更多地是以实际项目落地为导向，需重点解决最优化设置开发条件的问题，为实现空间集约化、价值最大化、管理精细化等奠定基础。

在广州的实践过程中，TOD技术顾问团队以可视化的多情景设计作为多部门、多利益主体沟通与博弈的媒介，以技术的形式展现政府部门、轨道建设主体、社会资本方等利益相关者的利益诉求，协助多主体进行沟通，并就设计达成利益共识，支撑投资分析和地块规划条件的生成，如某存车场和某维修工区项目方案的对比(图5)。设计可作为实验用于假设人类意图与空间形态之间的相互作用，在设计的迭代过程中，各部门与利益相关者之间出现的差异、误解，以及不同的概念和价值观得到协调与整合，设计由蓝图式的表达方式转变为一种参与手段，成为相互学习、消除差异、达成共识的重要途径，促成同时满足多方利益的TOD开发项目的落地。

图5  基于寻求“最优值”的可视化设计

3.4 多情景输出：指导多部门项目实施

基于达成共识的设计方案，由于各部门的管理职能不同，成果需结合各部门的需求，形成多情景式规划成果应用。例如，《广州市城市轨道交通第三期建设规划(2017—2023年)新线站点(含车辆段、停车场)周边土地综合开发规划研究》(以下简称《综合开发规划》)项目，工作对象为广州“十三五”期间10条地铁线(258 km)110个站点周边约300 km²的土地。作为《实施细则3号文》新政下的首个线网级的规划实践，该规划编制时间历时2年，编制过程中需要向市政府、市发展改革委、市规划和自然资源局、市土地开发中心等多个管理部门进行汇报，综合开发的规划成果将作为各部门的管理工具。

面向轨道建设主体，成果包括与轨道衔接的交通衔接设施、零换乘设计动线、同步工程等的建设；面向发改部门，成果转化为时间计划表、资金计划表、项目建议书等内容；面向规划管理部门，成果重点包括规划功能、空间设计等；面向市政府，成果转化为工作推进报告；面向市土地储备及供应部门，成果重点以土地储备项目建议书、用地征拆方案、土地供应模式、储备红线、土地供应白皮书等形式呈现(图6)。

图6  规划成果的多情景应用

4 全要素设计：打造“一站式服务”经济增长极

多方实践证明，对于自带矛盾属性的站城空间，在开发时若不加以管控，各分属利益方在地块开发时会以自身效益最大化为导向，从而致使开发结构混乱。因此，如何在以“价值最大化、换乘舒适化”为主要特征的多方协同下保持经济、社会、生态三方关系的恒定，是站城融合发展的重要考量。近年来，广州在站城融合理念下的轨道交通发展已经率先从“被动开发型”模式转变为“主动开发的交通枢纽型综合体”模式，从“城市规划、动线组织、商业策划、创新方案、经济评估”5个范畴的细分要素进行立体都市层级的系统分析及巨型建筑深度的精细设计，以实现站城空间的耦合发展。

4.1 线网层面：系统梳理站场及经济圈片区能级

在线网层面，基于轨道线网布局、城市功能片区、站场能级、区位条件、客流等级，系统梳理站场及经济圈片区能级，以达到“交通分级、功能分类”的目的。以《广州综合交通枢纽总体规划(2018—2035年)》为例，针对轨道线路连接区域的不同特性，在沿线规划不同城市功能的枢纽站，针对不同交通级别及功能类别，布局相应种类及规模的交通衔接设施，以及居住、商业、教育、文体等复合功能，以引导双向客流的均衡集散。此外，在轨道线网建设规划阶段，应编制轨道站场周边土地综合开发专章并进行土地摸查，完成系统经济测算，以实现线网收益平衡、弥补铁路初期的建设和运营费用(图7)。

图7  站场与经济圈片区能级分类与经济测算

4.2 片区层面：建立发展规划及站城融合要素体系

在片区层面，通过站场经济圈枢纽引发的综合交通资源联动效应，在城市重点地区发展科技密集型、金融密集型、人才密集型、知识经济型(如数字经济)等高附加值产业，形成城市新产业、新业态、新商业模式。同时，确定站场经济圈一定范围内的经济及产业发展目标，同步建立以产业规划为主导，以人口、交通、公服、能源、环境、土地储备等规划为支撑的站城融合要素体系，以实现经济圈的可持续发展。以广州首个重点地区总体发展规划——《琶洲地区发展规划(2019—2035年)》为例，规划提出到2035年琶洲地区全面建成具有国际影响力的全球会展产业集聚核、湾区数字经济试验区、广州总部经济增长极，实现地区营业收入不低于1.2万亿元。以此为目标，广州将国民经济规划精细化到空间，形成了“发展战略—产业策划—土地储备—设施配置—投融资—建设实施—保障机制”的全流程闭环，同时梳理地区发展项目库，孕育项目、培育项目，作为统筹地区未来发展的战略规划指导相关专项规划的编制，促进互联网企业集聚、推动数字经济招商引资，指导粤港澳大湾区综合交通枢纽的高标准实施，以提高片区开发的成效(图8，图9)。

图8  “产业—土地—人口”的站场经济圈逻辑闭环

资料来源：《站城融合背景下重点地区发展规划的逻辑与路径》。

图9  基于16个站城融合要素的“交通+产业+社区”枢纽功能区构建

4.3 节点层面：通过精细化设计打造“一站式服务”经济增长极

在节点层面，轨道上盖综合体开发项目具备不同于一般城市地区的复杂属性，具有多种交通方式交织、多重空间紧密关联的特征，应在轨道站可行性研究阶段完成上盖枢纽的精细化建筑概念方案，并推导立体规划图则，纳入土地出让条件，以便于指导后续建设实施。例如，通过增加交通核、自由步道、多首层地面、一站式便民服务设施等站城融合要素，植入产业办公、商业服务、公服设施、住宅等业态功能，对用地进行混合集约使用，可提升土地利用效率及经济产出。此外，还可以结合广州建设国际航空枢纽的模式，在轨道站点设置值机大厅，实现空轨联运，缩小机场与城市的时空距离，形成“空、轨、城”融合的经济圈发展新模式(图10)。

图10  以精细化设计推动轨道上盖综合体开发

4.4 设计对接：轨道建设主体与上盖开发主体的协同

轨道交通上盖空间的综合开发在开发强度、开发时序、功能满足等方面均有明确要求。在轨道上盖开发方面，应尽早确定开发建设主体，形成完善的建筑方案设计，以便更好地解决在一体化衔接方面出现的新问题，实现报审、建设及运营的同步；在设计层面，应依托精细化方案论证做好上盖开发与轨道站体初步设计的衔接，通过增加同步工程等手段为后续上盖开发预留好接口条件；在站场建设过程中，应处理好严格的建设工期与复杂的技术问题之间的关系，通过技术创新及时解决因实施上盖开发所带来的各种工程技术难题，以保证建设进度；在运营管理方面，应实现交通组织和物业经营两个系统之间的衔接，如通过易辨识、较统一的标识系统，以及兼顾便捷通达和客流、商流转换的交通接驳体系设计等，以更好地发挥枢纽的价值。

然而，这些目标实现的前提是轨道建设主体与上盖开发主体的协同问题，从广州实践经验来看，由轨道建设主体通过政策支持同时主导轨道上盖综合体开发建设是较为有效的模式，这样既能最大限度地促进站与城的衔接融合，形成站场经济圈发展引擎，也能通过物业开发更好地反哺轨道建设运营，保障轨道交通这一重要公共基础设施投资建设的可持续。

5 结语

广州在建设枢纽型网络城市的过程中，目标逐步从交通疏解转向站城融合，进而实现站场经济圈发展，而目标的实现需要空间的整合、规划的衔接、技术的统筹、利益的平衡和部门的协同。站城融合从根本上是要强化轨道交通、城市功能与经济产业之间的联系，这要求通盘考虑高铁、城际铁路、地铁等多种轨道交通方式，统筹协调发改、规划和自然资源、住建、商务等不同城市职权部门，并以多专业的技术力量支撑轨道与城市系统的整合，实现产业集聚，形成城市发展新势能。只有突破过去单层级、单主体的轨道发展与规划管理模式，制定清晰的政策规范，建立稳固的协作平台与开放的协作机制，激励政府各部门、市场各主体积极改变过去单线运作、各自为战的状态，以信任、尊重的态度参与到多层级、多主体的协作过程中，积极寻求共识，才能实现站场经济圈的综合发展目标。

TOD综合开发的工作流程涉及立项研究、规划设计、土地出让、建设实施、产业导入、运营管理等多个环节。站场经济圈的培育需要针对各个环节建立起站场建设、产业谋划、城市开发的紧密联系，以实现全流程的协同。协同目标的实现在规划设计层面意味着轨道发展规划和城乡规划需要由过去技术性的蓝图式规划转变为协作式规划。站城融合发展规划、TOD综合开发规划、一体化城市设计、场站综合体零换乘概念方案等技术内容成为各部门、各主体进行沟通协商的平台，为凝聚共识提供博弈基础。此外，技术团队的角色亦需从单纯提供技术服务转变为综合统筹条块衔接，从“技术员”转变为“协调者”，角色的转变需要技术团队具备熟悉全流程、跨越各专业的综合能力，才能在实现站场、产业、土地与空间规划衔接的过程中发挥其应有的作用，平衡各方利益需求，建立新思路，凝聚新共识，实现综合效益最大化。

为了实现站场经济圈的形成，必须通过全局统筹的总体发展规划，统筹人口、产业、交通、基础设施、公服、土地储备等各方面内容，为站场与周边片区的发展提供全要素支撑和实施机制保障。通过TOD综合开发的全要素设计，在轨道场站综合体一体化设计中，可以基于细分要素进行立体都市层级的系统分析，以及巨型建筑深度的精细设计，以达到辅助顶层设计、发挥交通优势、描绘产品画像、提升建筑品质、控制投资收益的目的。TOD站场经济圈客流、物流、信息流、资金流等经济要素与动线的组织必须以精细化的功能布局、空间设计为手段，才能实现有序共赢的时空配置，构建全面提升城市能级的经济发展新模式。

广州以TOD综合开发为手段，将站场经济圈发展上升到经济战略的高度，突破条块困局，推动管理融合，完善机制保障，促进轨道建设主体的自我“造血”。通过TOD全流程全要素系统谋划，有效促进了土地的集约高效利用、资源的高效聚集、公共交通出行体验的优化及城市空间品质的精细化，为我国在依托站场枢纽引领城市发展方面提供了可参照的成熟路径与经验。当前，我国城市已迈向高质量发展阶段，广州TOD站城融合与站场经济圈的发展模式仍要不断迭代升级以适应持续变化中的新发展形势。例如，在生态文明和“双碳”背景下，如何实现更加绿色低碳的站场一体化开发？在城市更新背景下，如何更好地推进旧区轨道站场周边的改造提升？这些都是值得进一步思考和研究的问题。

新媒体编辑：樊乙莹

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2022年2期

《TOD站城融合发展路径与广州实践：多层级空间治理与协作式规划设计》

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