前沿 | 李建良：新冠居家检疫的行政法思考实验

李建良

台湾“中研院”法学研究所特聘研究员

本文为“蓟门决策”精编节选版。如体验完整版，请自行下载原文。

案例简介：

甲于2020年3月23日由严重特殊传染性肺炎流行地区（日本）搭乘航班入境，经“卫生福利部疾病管制署”（下称“疾管署”）开立「防范严重特殊传染性肺炎入境健康声明暨居家检疫通知书」在案（下称「居家检疫通知书」），令其入境后应即实施居家检疫至2020年4月6日，解除检疫日期为2020年4月7日，应检疫地址为台北市某区某号。

甲于2020年3月23日14时45分自机场搭乘防疫出租车至某便利商店，未直接返回居家检疫处所，至同日14时56分始返家。台北市政府审认甲违反“传染病防治法”第58条第1项第4款规定，于2020年5月5日裁处书甲罚锾10万元（下称「原处分或罚锾处分」），并于2020年5月7日送达。甲不服，提起行政争讼。

一、本文题旨

本文藉此案例所欲研究的行政法课题，重点不在原处分是否合法，而是其中蕴含行政处分的效力与“行政法院”审查范围的关联难题。质言之，甲上述主张分别指涉居家检疫通知书的合法性与原处分（ 罚锾处分）的合法性。

严格究之，于此存有两个不同的行政处分，且处分机关不同，前者虽系由“疾管署”填发，并盖有机关印章。然“传染病防治法”第2条规定：“本法”之“中央主管机关”为“卫生福利部”（下称“卫福部”），除非“卫福部”依法规将权限委任所属“疾管署”执行之（“行政程序法”第15条第1项），否则居家检疫通知书（下称「居家检疫处分」）之处分机关仍应为“卫福部” 。至罚锾处分之机关为台北市政府，则无疑义。

在此基础下，值得研究的行政法问题是：此二行政处分之间的关系为何？本案法院得否审查居家检疫处分之合法性？甲得否单独就居家检疫处分另行提起行政诉讼，以资救济？凡此疑问，涉及行政处分的消灭、构成要件效力与行政诉讼之间的交错关联，为行政法学上有待厘清的重要课题，为本文的题旨所在。

二、思考起点：行政诉讼的层级管辖

甲不服原处分，提起诉愿，由“卫福部”为受理诉愿机关 ，未获救济，再以台北市政府为被告，向台北地院提起撤销诉讼，系以罚锾处分为程序标的。按“行政诉讼法”第229条第1项规定：「适用简易诉讼程序之事件，以“地方法院行政诉讼庭”为第一审管辖法院。」“同条”第2项第2款规定：「下列各款行政诉讼事件，除“本法”别有规定外，适用“本章”所定之简易程序：…… 二、因不服行政机关所为新台币四十万元以下罚锾处分而涉讼者。……」本件系因行政机关所为10万元罚锾处分而涉讼，属简易诉讼事件，以地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院，自无疑问。

然而，甲不服之标的若系居家检疫处分，一则其处分机关为“卫福部”，受理诉愿管辖机关应为“行政院”，另则居家检疫措施之争议，非属“行政诉讼法”第229条第1项所定之简易诉讼事件，非得由地方法院行政诉讼庭为第一审管辖机关。

由此可知，居家检疫处分非为本件撤销诉讼之程序标的，否则即生管辖错误之问题。

在此思维基础下，可以进一步思辨三个相互关联的行政法问题：

（一）台北地院能否审查居家检疫处分（非程序标的）的合法性？

（二）居家检疫处分与罚锾处分之间的关系为何？

（三）甲得否及如何单独针对居家检疫处分提起行政争讼？

三、居家检疫处分与罚锾处分之关系

以上三个问题的探讨，可以先从居家检疫处分与罚锾处分之间的关系着手。

台北市政府裁处甲罚锾的法律依据为“严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例”（下称“特别条例”）第15条第2项：「违反“各级卫生主管机关”依“传染病防治法”第58条第1项第4款规定所为之检疫措施者，处新台币10万元以上100万元以下罚锾。」姑且不论何以违反“中央卫生主管机关”所为之检疫措施者，系由台北市政府为裁罚机关。

可以确定的是，罚锾处分的构成要件是「违反“各级卫生主管机关”依“传染病防治法”第58条第1项第4款规定所为之检疫措施」，亦即系争居家检疫处分为系争罚锾处分之构成要件。就此以言，系争居家检疫处分之于罚锾处分，可谓具有构成要件的效力。

四、居家检疫处分的效力与行政争讼

行政处分的构成要件效力，原属学理上的概念，为行政处分具拘束效力的一种理论。思维起点是行政处分的实质存续力，即：除有「无效」事由外，行政处分未经撤销、废止，或未因其他事由而失效者，其效力继续存在（“行政程序法”第110条第3、4项）。在行政处分效力存续的前提下，以其规制范围为界（通常是行政处分主文所示），对外产生拘束效力，其对象为任何人，包括相对人、处分机关 、其他机关、第三人等；除非是撤销诉讼之程序标的，法院原则上亦仅能审查其有效性，而不及于违法性，此为行政处分作为一种行政法律关系具体化之制度所应然，若以此检索前导案例所涉争点。 

系争居家检疫处分既非本件撤销诉讼之程序标的，其合法性自非台北地院所得审查者。据此以言，台北地院似仅得审查始日是否算入的问题，至于系争居家检疫处分是否违反比例原则，则不在法院得审究的范围。

以上基于行政处分构成要件效力「理论」所为之推判，是否合于行政诉讼之权利救济制度旨趣，尤其行政法上的构成要件效力理论是否当然适用于处罚领域？非无疑义。以下试从两种对立的观点，进一步思索行政处分的效力问题。

（一）行政处分消灭与构成要件效力

构成要件效力之所由生，既建立在行政处分有效存续的基础上，则行政处分之效力一旦不复存在，其构成要件效力亦应随之消灭。观诸系争居家检疫处分之解除检疫日期为2020年4月7日；罚锾处分于2020年5 月5日作成、同年5月7日送达于甲。系争罚锾处分作成时，居家检疫处分业已因期间之经过而消灭（ 效力不存在），从而亦应丧失其对“行政法院”的构成要件效力。

此一观点从行政处分的效力出发，固然言之成理。然而，罚锾处分为处分机关针对行为人「过去」违反作为或不作为义务所为之裁罚。系争罚锾处分之作成， 系以甲于居家检疫期间未直接返回居家检疫处所（过去之行为）为由，认甲违反“传染病防治法”第58条第1项第4款规定。

换言之，甲之违法行为发生于系争居家检疫处分之有效期间。就此而言，系争居家检疫处分虽嗣后因期间经过而失其效力，然在其效力存续期间仍是系争罚锾处分得以作成的构成要件事实基础，故持行政处分效力消灭之由，以论本件系争居家检疫处分不具构成要件效力之说，尚非确论。

（二）行政处分构成要件效力的例外

从行政诉讼制度旨趣以言，行政处分的合法性本即得由“行政法院”予以审查，且可由“行政法院”以判决除去违法行政处分之效力，此撤销诉讼之所由设。行政处分对“行政法院”之所以亦具有构成要件效力，乃因人民对行政处分若有不服，于该行政处分有效期间，自应依法循序提起撤销诉讼除去其效力。设若人民怠于对之提起行政争讼或逾越救济期间，致令该行政处分产生形式确定力（不可争讼性），自不宜再允其透过另一救济途径争执该行政处分之合法性，以免破坏行政处分暨诉讼制度所（欲）建立的法安定性 。

反之，若无可期待人民对于该行政处分依法提起行政争诉讼程序者，容应例外允许人民经由他案（不同但相关的程序标的）争讼程序之法院审查该行政处分之合法性，以落实行政诉讼权利救济之制度目的。此一观点从行政处分制度功能与人民权利救济的角度出发，兼顾法之安定性与诉讼经济原则，依本文之见，允可采之。

依前述案例事实所示，甲于2020年3月23日入境，“疾管署”人员填发通知书，交付予甲，命其入境后应即实施居家检疫至2020年4月6日，解除检疫日期为2020年4月7日。依“行政程序法”第110条第1项规定，自甲收受系争居家检疫通知书时起即发生效力。依“诉愿法”第14条第1项规定：「诉愿之提起，应自行政处分达到或公告期满之次日起三十日内为之。」甲如有不服，得于2020年4月23日前提起诉愿。

然而，甲于居家检疫期间内，人身自由受到诸多限制，实无可期待其在此期间对该处分提起诉愿；及至甲解除居家检疫之后，复因系争居家检疫处分效力业已消灭，而无从循序提起撤销诉讼。换言之，于系争居家检疫处分发生形式上确定力之前，其效力业已不存在。

是以，甲于接获系争罚锾处分，而依法循序提起撤销诉讼，并主张已消灭的居家检疫处分系属违法（例如违反比例原则）时，应由“行政法院”审查该居家检疫处分之合法性，例外不受该处分构成要件效力的拘束，给予原告权利救济的机会。犹有进者，为落实行政争讼权利救济的功能，无论甲是否为消灭之处分系属违法的主张，“行政法院”皆应于审理罚锾处分合法性的程序中，附带审查罚锾处分所依据的居家检疫处分是否合法。

五、以居家检疫处分为标的之行政争讼

以上所论，系以罚锾处分为中心，探讨“行政法院”得否审查居家检疫处分的合法性问题，思考重心放在行政处分构成要件效力的理论与运用。实则，居家检疫处分既为限制人民身体自由的行政处分，且为全案问题的起始原因及关键要素，从权利救济与依法行政的角度言，应当翻转思维方向，将行政争讼的焦点聚集在居家检疫处分之上。换言之，不问“主管机关”是否作成罚锾处分，皆应思考并探讨以居家检疫处分为程序标的之行政争讼途径及其所生之相关行政法问题。

如前所述，居家检疫通知书由“疾管署”人员交予甲之时，即发生行政处分之效力，甲如有不服，得以之为标的提起诉愿；如因居家检疫处分之执行将发生难以回复之损害，且有急迫情事者，甲尚得依“诉愿法”第93条2项或“行政诉讼法”第116条第2项规定，向受理诉愿机关或“行政法院”声请为停止执行之决定或裁定。此之“行政法院”应为该管“高等行政法院”，而非地方法院行政诉讼庭，已如前述。问题只在，甲于居家检疫期间如何提起诉愿，或如何向“行政法院”声请停止执行。

此一问题理应由相关机关设法解决之，非可因技术性因设若受理诉愿管辖机关「快速」作成诉愿决定，但驳回甲所提之诉愿者，甲自得续行提起撤销诉讼。然衡之常态，受理诉愿机关甚少于14日之内作成决定，更何况在疫情期间。因此，于诉愿审理阶段，系争居家检疫处分通常即已因期间经过而消灭（效力不存在），此时诉愿机关仅能为不受理之决定，并由甲依“行政诉讼法”第6条第1项后段规定，直接提起确认系争居家检疫处分为违法之诉。此之违法确认诉讼虽未违反“行政诉讼法”第6条第3项之备位性原则，但须「有即受确认判决之法律上利益」（确认利益）。

对甲而言，可资主张者，主要有为防止违法的重复发生（例如甲将再次赴日本、即日回台）、作为请求赔偿或补偿的基础（例如甲因居家检疫无法从事重要活动，受有损害）或除去违法处分造成的负面效应（例如甲之邻居或友人因其居家检疫而与之保持距离或另眼看待）等 。以上确认利益之主张是否成立，由“行政法院”于具体个案中逐一审理认定之。

须讨论者，乃甲得否为「除去违法处分的构成要件效力」而诉请确认系争居家检疫处分为违法？如前述案例之情形，甲因违反居家检疫处分而受罚锾处分，若能由“行政法院”确认居家检疫处分之违法性，即可除去罚锾处分之构成要件效力。

细加思考，实则不然，可能之情形有二： 

其一，甲仅针对罚锾处分，循序提起撤销诉讼，同时针对已消灭的居家检疫处分，合并提起违法确认诉讼。于此情形，后一诉讼不具确认利益。盖“行政法院”于审理系争罚锾处分是否合法时，即应附带审查罚锾处分所依据的居家检疫处分是否违法（参见前述），从而甲合并提起之违法确认诉讼，即因欠缺确认利益而不合程序合法要件。

其二，甲先针对居家检疫处分提起违法确认诉讼，俟“行政法院”判决确认该处分为违法后，再就罚锾处分提起撤销诉讼。然于此期间，系争罚锾处分恐因诉愿期间经过而生形式确定力（ 不可争讼性），致甲无法再以系争罚锾处分为标的而提起撤销诉讼。

因此，甲如不服罚锾处分，且欲撤销之，应当依法循序提起撤销诉讼，并于争讼程序中，主张系争居家检疫处分违法，由“诉愿机关”及“行政法院”附带审查之，方为正办。

最后，附此一言者，前文提及：于居家检疫期间内无可期待甲对居家检疫处分提起行政争讼者，该居家检疫处分对“行政法院”应不具构成要件效力，与此处所述：法律制度上应备置人民于居家检疫期间得针对居家检疫处分提起行政争讼的可能，洵属二事，不宜混为一谈。盖前者系从人民的主观处境出发，思考是否可期待其在特殊处境之下提起行政救济；反之， 后者则是基于无漏洞权利保护体系的观点，考量“国家”于客观上负有完备制度之义务，俾使欲提起救济之人民得有权利救济的机会。

六、结语：行政法课题的思考实验

本文择取COVID-19期间因居家检疫措施所生行政争讼事件中之一则判决，探讨行政处分的消灭、构成要件效力与行政争讼的关联课题，旨在以此为素材进行一场行政法重要课题的思考实验。

14天的居家检疫措施，不日即过，加之在疫情期间，人民上法院相告诸多不便，故实务上鲜少单独以居家检疫措施为程序标的而进入“行政法院”诉讼者，多半是因为违反居家检疫规定而受罚的争讼事件，其中又以同时主张未违反规定或非出于故意，以及居家检疫措施违法者居多，“行政法院”亦皆并予审理、分别指驳，却多未加辨析其中涉有两种不同的行政处分。虽不影响结论，然此细微处恰是探索行政法律关系与体系关联的重要眉角，前述案例的基本结构与问题争点相当适于思辨行政处分构成要件效力理论的得与失。

本文期望透过思考的实验锻炼处理行政法问题的脑力，不断反思抽象概念的理论真相与认知盲区，从中提炼法学研究与司法裁判不可或缺的逻辑思考力。这一则看似平凡无奇的实然事件，或许可以让我们进入法学世界的极限思索。

文章原标题：

行政处分的消减、

构成要件效力与行政争讼——COVID-19居家检疫的法学思考实验

文章来源：《月旦法学教室》2021年第10期。

因篇幅限制，已省略原文注释。

编辑：王若瑾

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