评论 | 林鸿潮、杨佩琳：新冠疫情是《治安管理处罚法》中的紧急状态吗？
The following article is from 应急法研究 Author 林鸿潮、杨佩琳
林鸿潮
中国政法大学钱端升讲座教授
应急管理法律与政策研究基地主任
杨佩琳
中国政法大学应急管理法律与政策研究基地秘书
文章来源：财新网观点频道。
发布时间：2022年4月11日。
版权信息：本推送已获作者授权，如需转载，请与作者本人联系。
2020年新冠肺炎疫情发生以来，各地都出现过一些居民违反疫情防控规定的情况，例如在居家隔离期间擅自外出，聚众打牌，隐瞒高风险行程轨迹，拒绝接受防疫检查并强行冲卡，进入公共场所经劝说告诫后仍不按要求佩戴口罩等。除少数人因构成犯罪被依法追究刑事责任外，对于一般违法行为，通常由公安机关适用《治安管理处罚法》予以处罚，且大部分情况下援引的都是该法第50条第1款第1项“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”作为依据。但这种处罚的争议在于，新冠疫情发生以来，我国并没有决定并宣布任何一个地方进入紧急状态。在这种情况下，到底能否援引这一条款实施处罚呢？是否还有其他的法律依据可以适用？如果法律确实存在漏洞，在今后的立法修法中应当如何完善？这些问题早已引起了法律界的广泛讨论，但似乎尚未达成共识。
回答以上问题，需要探寻《治安管理处罚法》第50条第1款第1项的历史由来。2003年我国暴发“非典”疫情，疫情期间实施的限制公民人身自由和限制公民财产权的措施对公民的基本权利造成了很大影响，但这些措施在当时并没有直接的法律依据。为了在发生重大突发事件时暂时性突破法律规定采取必要的非常措施，为其创造合法性空间，2004年的宪法修正案将“戒严”制度修改为“紧急状态”制度，作为特定法律概念的“紧急状态”首次出现。为了具体落实宪法上的“紧急状态”制度，《紧急状态法》随即被列入2005年全国人大常委会立法计划，而当年的立法计划也包含了由原《治安管理处罚条例》修改而来的《治安管理处罚法》。2005年8月28日，第十届全国人大常委会第十七次会议通过了《治安管理处罚法》，其中便包含了对“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”行为给予治安处罚的条款。而《紧急状态法》的制定却一波三折，期间由于立法思路不断变化，法律名称也由最初的《紧急状态法》变更为《突发事件和紧急状态处置法》，直至最终更名为《突发事件应对法》，并于2007年8月通过。2007年12月，全国人大法律委员会在向全国人大常委会报告时指出，《突发事件应对法》反映了制定《紧急状态法》议案的主要内容。但是，《突发事件应对法》第69条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”这就把紧急状态的门槛抬得很高，定位在应对作为“例外之例外”的极端突发事件上，和《紧急状态法》起草之初设想的内涵相对宽泛一些的紧急状态有所不同。
从上述立法时间线可以看出，立法机关的初衷是将《治安管理处罚法》第50条第1款第1项与当时起草中的《紧急状态法（草案）》相衔接。遇到拒不执行《紧急状态法》中规定的“紧急状态”情况下发布的命令、决定时，可以适用《治安管理处罚法》来予以惩处。由于后来《紧急状态法》被《突发事件应对法》所取代，导致《治安管理处罚法》第50条第1款第1项关于“紧急状态”的表述与《突发事件应对法》对“紧急状态”的定位出现了偏离。但可以肯定的是，《治安管理处罚法》所指向的是《紧急状态法（草案）》中的“大紧急状态”，其内涵大致相当于处置重大、特别重大突发事件，而不是将目前《宪法》规定的决定程序和《突发事件应对法》第69条所界定的实质内涵结合起来理解所得到的“小紧急状态”。
新冠疫情发生以来，我国出于各方面考虑，始终没有宣告任何区域进入紧急状态。但为了快速有效应对疫情，各省市纷纷启动“重大突发公共卫生事件一级响应”，并使用“战时机制”“战时状态”等符号表明疫情的危急严重，其采取的大范围封锁、隔离等做法已经是在紧急状态下才能采取的措施，即造成了事实意义上的紧急状态。如果用当年《紧急状态法（草案）》对“紧急状态”的界定来看，新冠疫情防控也显然在其“射程”之内。从这个角度来看，公安机关在疫情防控期间援引《治安管理处罚法》第50条第1款第1项对行为人进行处罚，在形式上确属法律依据不足，实质上又具备一定合理性。
在现行法体系下，如果要绕开《治安管理处罚法》第50条第1款第1项，转而寻找其他法律依据对某些严重违反疫情防控措施的行为给予治安处罚，是很难成功的，因为在多数情况下，法律上的其他规定通过转指总是回到这一条款。
例如，《突发事件应对法》第65条规定：“违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”
第66条规定：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”
《突发公共卫生事件应急条例》第51条规定：“在突发事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
这些规定中“构成违反治安管理行为的”一句，其具体含义多数情况下仍取决于对《治安管理处罚法》第50条第1款第1项的理解。
无论如何，在这一问题上，法律概念内涵上的错裂已经明显伤害了法律的严肃性，造成了对执法机关的广泛质疑，并影响了新冠疫情的依法防控。除了尽快修改法律，似乎没有其他办法可以结束目前的混乱。比较直接的方式是修改《治安管理处罚法》第50条第1款第1项，将其表述为“拒不执行人民政府在处置重大、特别重大突发事件时依法发布的决定、命令的”，也就是回到当年《紧急状态法（草案）》的原意上。当然，《治安管理处罚法》的修订目前并不在立法机关的日程当中，在已经过全国人大常委会一审的《突发事件应对管理法》（即更名后的《突发事件应对法》）中解决问题可能是更加高效的选择。具体的做法是将《突发事件应对法》第66条修改为：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，或者在重大、特别重大突发事件的应急处置中实施上述行为的，由公安机关依法给予处罚。”
编辑：王绪加
文章原标题：
《治安管理处罚法》上的“紧急状态”
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