华政学报 | 韩大元 我国宪法非公有制经济规范的变迁与内涵

我国宪法非公有制经济规范的变迁与内涵

作者简介

韩大元  中国人民大学法学院教授，法学博士

本文系中国人民大学重大项目“中国人权思想史”（项目号 20XNLG02）的阶段性研究成果。

目  次

一、问题的提出

二、非公有制经济的概念与宪法规范变迁

三、非公有制经济的宪法规范内涵

四、非公有制经济平等地位的保障

五、结语

摘  要

我国宪法上的“非公有制经济”是社会主义市场经济的重要组成部分，构成社会主义初级阶段基本经济制度的基础。从宪法规范上看，非公有制经济与公有制经济虽然性质不同，但在社会主义市场经济体制中，二者具有平等的法律地位，应当受到平等保护。基于国家的宪法义务，国家在立法、公共政策制定等不同领域，应当维护非公有制经济的合法权利和利益，落实非公有制经济的宪法地位。从新中国历史来看，非公有制经济宪法地位集中体现了社会主义初级阶段的基本特征，适应了社会主义市场经济发展的客观要求。从宪法视角探讨非公有制经济的演变、规范结构及实践功能，有助于凝聚社会共识，增强经济发展的预期，推进高水平社会主义市场经济体制的建设。

关键词

非公有制经济　社会主义市场经济

基本经济制度　民营经济

一、问题的提出

新中国成立以来，非公有制经济的宪法地位经历了一个曲折发展的历史过程。改革开放以来，非公有制经济的宪法规定经历了重大变迁，其宪法地位得到了提升。尤其是1999年修宪，非公有制经济概念正式入宪，具有了确定的规范意义，非公有制经济发展具有了明确的宪法基础。党的二十大报告强调“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。2023年7月14日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称“民营经济31条”），指出“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年目标的重要力量”。7月25日，《刑法修正案（十二）（草案）》首次提请全国人大常委会审议，据介绍，修正案进一步加强了对民营企业的平等保护，明确了保护民营企业产权和企业家权益的需要。同时，为了落实“民营经济31条”的精神，最高人民法院、最高人民检察院、国家发改委等部门分别发布文件、典型案例以及出台新举措。这些意见和举措对于提振民营经济的信心、发挥民营企业家的积极性是有积极意义的。同时，我们也需要反思其成效问题。从2005年“非公经济36条”，2010年“民间投资新36条”到2023年“民营经济31条”，国家对民营经济的重视程度不断提升，政策举措发挥了积极作用，但整体效果如何，民营经济发展面临的深层次矛盾是否得到了根本解决，民营企业家需要什么，这些问题是值得我们认真研究的。笔者认为，目前非公有制经济发展面临的最核心问题之一是缺乏法律上的平等地位，其定位经常处于不稳定状态，无法形成对市场的稳定预期。非公有制经济与公有制经济的平等性和平等保护的规范原理，应当回归非公有制经济的宪法地位，从宪法作为国家根本法的高度，审视国家如何履行保障和实现非公有制经济发展的宪法义务。

二、非公有制经济的概念与宪法规范变迁

（一）非公有制经济概念的提出

从宪法规范的语言逻辑上说，对宪法文本上的“非公有制经济”的解释，首先要确立一个基本前提，即什么是“公有制经济”，只有在明确公有制的前提下，才能确定哪些是非公有制经济。可以说，如果没有公有制经济，就无法定义非公有制经济。反过来，公有制经济的主体地位，又需要通过与非公有制经济的对比才能得以凸显。从学术概念史的演变来看，非公有制经济首先是与公有制对应的描述性概念。我国宪法中的公有制概念是马克思主义中国化的产物，在马克思主义理论脉络中，公有制概念是建立在生产资料公有制基础上的。作为公有制经济的逻辑对应概念，新中国宪法中的非公有制经济概念有其特定的历史定位和内涵。

在新中国成立初期，我国没有非公有制经济的概念。按照《共同纲领》的规定，新民主主义国家的特征即在经济成分上，允许小资产阶级、民族资产阶级的存在；在所有制结构上，存在国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私营资本主义经济和国家资本主义经济等五种经济成分。此时，我国使用“经济成分”这一术语来描述所有制结构。毛泽东指出：“国营经济是社会主义性质的，合作社经济是半社会主义性质的，加上私人资本主义，加上个体经济，加上国家和私人合作的国家资本主义经济，这些就是人民共和国的几种主要的经济成分，这些就构成新民主主义的经济形态。”社会主义性质的经济是公有制经济，除此之外的经济形式从逻辑上讲就属于非公有制经济。由于当时我国尚处于向社会主义过渡的历史阶段，社会主义制度尚未确立，需要利用各种积极因素恢复和发展经济，因此并未形成完整的非公有制经济概念。在1949年3月党的七届二中全会召开以后，中国共产党提出“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的基本经济政策，以此照顾四面八方的利益，达到“发展生产、繁荣经济”的目的。可以说，包括非公有制经济在内的“五种经济成分”理论和“四面八方”政策构成了《共同纲领》经济政策的基本内容。

在向社会主义过渡的时期，如何建立符合实际的经济政策，如何看待社会主义公有制以外的其他经济成分，成为社会关注的重要问题。经过1954年《宪法》对体制的确立，在完成社会主义改造、建立社会主义制度后，社会主义公有制经济之外其他经济成分被视为需要消灭的东西而不断萎缩。1975年《宪法》规定，“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”，其他经济成分几乎失去了宪法保护。对于尚存在的非农业个体劳动者，国家允许其在城镇或者农村的基层组织统一安排下，“从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。”在这种经济政策下，难以形成非公有制经济的完整概念。

非公有制经济概念的形成以及对其进行系统阐述，始于党的十一届三中全会之后的改革开放新时期。1982年党的十二大报告指出，“在农村和城市，都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的、有益的补充。只有多种经济形式的合理配置和发展，才能繁荣城乡经济，方便人民生活。”1992年党的十四大报告进一步强调，“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”。1993年党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针”，强调“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁”。此时，“多种经济成分”与“各种所有制”已经产生了一定的关联，以平等保护理念统一了人们的认识。1995年9月党的十四届五中全会提出：“允许和鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的发展，并正确引导、加强监督、依法管理，使它们成为社会主义经济的必要补充。”由此，作为一种概括和描绘性质的“非公有制经济”概念被正式提出，其内容包括“个体、私营、外资等”，以区别于公有制经济的所有制经济形式。从“经济成分”到“非公有制经济”概念的转变，体现了对公有制经济以外的各种经济成分的统合，使非公有制经济出现在社会公众视野中。

为了适应非公有制经济发展的需求，并为其提供明确的宪法依据，1999年《宪法修正案》第16条将个体、私营等所有制经济归于“非公有制经济”概念下，明确“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。由此，非公有制经济从政策概念变为法律概念，并进入宪法话语体系，体现了执政党对社会主义基本经济制度规律的探索，并创造性地提出公有制与非公有制共同发展的理念，为未来可能出现的新的经济成分获得宪法地位留下了必要的规范空间。

（二）非公有制经济宪法规范的变迁

从新中国宪法史来看，我国非公有制经济宪法规范经历了一个曲折的发展过程。

1. 从《共同纲领》到1978年《宪法》：非公有制经济宪法地位逐渐削弱

新中国非公有制经济宪法地位的规范变迁始于起临时宪法作用的《共同纲领》。根据《共同纲领》，“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”（序言），“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”（第3条）。在经济成分上，“国营经济为社会主义性质的经济。凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营”（第28条）；“合作社经济为半社会主义性质的经济”，国家对其扶助和优待（第29条）；私营经济是指民族资产阶级拥有的资本主义经济，“凡有利于国计民生的私营经济事业”，国家对其鼓励并扶助（第30条）；国家资本主义性质的经济是国家资本与私人资本合作的经济，“在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展”（第31条）。因此，从所有制结构来看，非公有制经济在新民主主义的经济形态中占据了重要的地位。毛泽东在《新民主主义论》中指出：“在无产阶级领导下的新民主主义共和国的国营经济是社会主义的性质，是整个国民经济的领导力量，但这个共和国并不没收其他资本主义的私有财产，并不禁止‘不能操纵国民生计’的资本主义生产的发展，这是因为中国经济还十分落后的缘故。”新中国成立前后，国民经济“一穷二白”，为恢复国民经济、应对中国经济十分落后的局面，国家需要利用一切积极因素，包括有限制地利用资本主义等非公有制因素中的有利方面。

虽然《共同纲领》并未规定社会主义前途，但这是因为要区分国家发展阶段、不混淆当前任务，并且，“私人资本问题，在我们过渡到社会主义社会的过程中是必须解决的”。因此，《共同纲领》构建了新中国成立初期的非公有制经济的宪法地位，其赋予个体经济、私营经济、合作社经济与国家资本主义经济中的非公有成分以合法性，目的在于“发展生产、繁荣经济”，为向社会主义过渡奠定物质基础。在《共同纲领》的规范体系中，非公有制经济的合法性具有阶段性特征，在完成其阶段使命之后，即会被改造转化。

1954年《宪法》作为社会主义类型的宪法，根据当时经济发展的需要，确认了五种经济成分，明确了四种主要的生产资料所有制共同组成的所有制结构，并继续利用一切积极因素实现总路线和总任务。1954年《宪法》区分了生活资料和生产资料，对生活资料平等保护，而对生产资料进行区分保护，规定国家依照法律对农民土地所有权和其他生产资料所有权（第8条），手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权（第9条），资本家的生产资料所有权和其他资本所有权（第10条），公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权（第11条），公民的私有财产的继承权（第12条）等进行保护。

从1954年《宪法》的规定来看，国家在对私营经济和私有财产进行保护的同时，也规定了改造它们的方向。在社会主义改造过程中，《共同纲领》确认的所有制结构的公有化程度不断提高。到1956年底改造基本完成时，在国民收入中，全民所有制经济占32.2％，集体所有制经济占53.4％，公私合营经济占7.3％，个体经济占7.1％，资本主义经济已经被消灭。社会主义和半社会主义性质的经济在国民收入中的比重已由1952年的21.3％上升为92.9％。

在1956年前后，中央层面曾出现一段不宜过快消灭资本主义经济等非公有制经济的讨论。例如，毛泽东在同工商界人士谈话时表示：在社会物资还不充足的情况下，实行“新经济政策”，保留一部分个体私营经济；“只要社会需要，地下工厂还可以增加。可以开私营大厂，订个协议，十年、二十年不没收。华侨投资的，二十年、一百年不要没收。可以开投资公司，还本付息。可以搞国营，也可以搞私营。可以消灭了资本主义，又搞资本主义。”“在社会主义建设中，搞一点私营的，活一点有好处。”但党的八大确定的正确路线并未得到坚持，“一九五七年后，‘左’的思想开始抬头，逐渐占了上风”。在“文化大革命”时期，非公有制经济所剩无几。

在1975年《宪法》中，非公有制经济的规范空间变得更为狭窄。1975年《宪法》第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。国家允许非农业的个体劳动者在城镇街道组织、农村人民公社的生产队统一安排下，从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。”第7条第3款规定：“在保证人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。”1978年《宪法》第5条除少量用词有所变化外，总体上延续了1975年《宪法》有关经济和所有制的规定。可见，在1975年和1978年宪法秩序中，非公有制经济只有在被严格限制的个体经济层面受到宪法保护，这反映了改革开放前夕中国非公有制经济的脆弱地位。

2. 从1982年《宪法》到1993年修宪：非公有制经济宪法地位的逐步稳固

改革开放以后，非公有制经济宪法地位逐渐提高，其概念内涵逐渐丰富。当时社会的普遍共识是，发展非公有制经济，是发展社会生产力的必然要求。1978年9月16日，邓小平在一次谈话中指出：“按照历史唯物主义的观点来讲，正确的政治领导成果，归根到底要表现在社会生产力的发展上，人民物质文化生活的改善上。”1980年1月16日，邓小平在中共中央召集的干部会议上的讲话中强调：“离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。其他一切任务都要服从这个中心，围绕这个中心，决不能干扰它，冲击它。”1978年12月，党的十一届三中全会提出：“社员的自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充，任何人不得乱加干涉。”1979年9月28日，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》再次强调：“社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的附属和补充，决不能把它们当作资本主义经济来批判和取缔。”伴随着改革开放，农村的非公有制经济得以松绑和发展。1980年8月7日，中共中央转发的全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》认为，个体经济是“社会主义公有制经济的不可缺少的补充”。由此，城镇的非公有制经济的限制逐渐得到松绑和发展。

1982年《宪法》明确规定了个体、外资等非公有制经济的法律地位。首先，宪法确认并拓展了个体经济的宪法地位和规范空间。第8条第1款规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第11条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”其次，宪法明确了外资经济的宪法地位。第18条规定：“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。”最后，《宪法》还为非公有制经济的发展构建了较完善的规范体系，如第13条规定了公民私有财产的保护，第15条规定了市场调节的辅助作用，第16条确认了国有企业经营管理的自主权，第17条确认了集体经济组织独立进行经济活动的自主权，第32条规定了对在中国境内的外国人的合法权利和利益的保护等，这些规定为各种非公有经济形式发展提供了良好的规范条件。可以说，1982年《宪法》是非公有制经济宪法地位得到确认的重要转折点，为非公有制经济的发展提供了根本法基础。

随着1982年《宪法》对个体经济合法地位的明确，个体经济在改革开放的进程中迅速发展。1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。”“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要，决不是退回到建国初期那种社会主义公有制尚未在城乡占绝对优势的新民主主义经济，决不会动摇而只会有利于巩固和发展我国的社会主义经济制度。”利用多种经济形式和经营方式发展社会生产力，是在我国社会主义制度已经确立的基础上的制度安排，坚持了社会主义的性质和道路。邓小平强调：“我们吸收外资，允许个体经济发展，不会影响以公有制经济为主体这一基本点。”

基于对非公有制经济发展的整体认识，1987年党的十三大报告指出：“在公有制为主体的前提下继续发展多种所有制经济……实践证明，私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济的必要的和有益的补充。必须尽快制定有关私营经济的政策和法律，保护它们的合法利益，加强对它们的引导、监督和管理。”这一方面容许超量雇工的私营经济的存在，给出了容许的理由，另一方面提供了处理私营经济企业弊端的基本方法。这为1988年通过修宪确立私营经济宪法地位奠定了基础。1988年《宪法修正案》第1条在《宪法》第11条中增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”由此，在宪法规范中，非公有制经济不仅在范围上而且在保障力度上都获得了较大提升。

20世纪80年代末90年代初，党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出的深化经济体制改革的第一项任务是“继续坚持以公有制为主体，适当发展其他经济成分，形成适合我国现阶段生产力水平的所有制结构”。这保持了非公有制经济政策的连贯性。但当时仍然存在思想上的束缚，即发展非公有制经济是否会走向资本主义，或者出现姓“资”姓“社”的问题。这种担忧的典型表现就是出现了个体私营经济的回撤现象，如私营经济退回到个体或集体经济，或者挂靠在公有制企业名下，或者干脆注销登记，到1990年，私营企业数量少了50%，个体户数量少了15%。

面对这种困境，1992年1月邓小平发表南方谈话，指出“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应当主要看是否有利于发展社会主义社会生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”邓小平指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”南方谈话再次强调了“一个中心，两个基本点”，指出了社会主义的本质问题，回应了姓“资”姓“社”问题，提出了“三个有利于”的判断标准。这在很大程度上消除了发展非公有制经济的思想束缚，为非公有经济发展扫清了障碍，同时提出了非公有制经济发展的判断标准和最终目标，为非公有制经济宪法地位的变迁指明了方向。

1993年《宪法修正案》第3条将“我国正处于社会主义初级阶段”写入宪法，第5条将“国营经济”修改为“国有经济”，第7条将“计划经济”改为“社会主义市场经济”，第8条将“国营企业”修改为“国有企业”。这些变化意味着国家逐渐弱化对市场经济的直接干预，而“使市场在社会主义国家下对资源配置起基础性作用”。“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展。”“坚决打破条条款款的分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争。”由此，社会主义市场经济体制在宪法上得以确立，非公有制经济参与市场公平竞争获得了法制保障，个体经济、私营经济、外资经济三种非公有制经济被视为对公有制经济的补充。它意味着在实现社会主义初级阶段根本任务、发展社会生产力上，各种所有制经济的功能没有姓“资”姓“社”性质的区分，只有“主体”和“补充”功能地位的不同。

3. 1999年修宪：非公有制经济正式入宪

党的十五大以邓小平理论为指导，论述了我国将长期处于社会主义初级阶段，明确指出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”为了落实党的十五大关于非公有制经济保护的精神，1999年1月22日，中共中央向全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容的建议，其中包括将《宪法》第11条修改为“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。同年3月15日，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，进一步完善了1988年和1993年对非公有制经济宪法地位的规定，第一次明确提出“非公有制经济”概念，并使之成为宪法规范。1999年《宪法修正案》第16条完善了《宪法》第11条规定的个体经济、私营经济条款，规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”此次修改删去了“私营经济是社会主义公有制经济的补充”的提法，再次确认公有制与非公有制共同构成社会主义市场经济，“进一步肯定了个体经济、私营经济等非公有制经济在我国社会主义市场经济中的地位和作用，有利于个体经济、私营经济等非公有制经济的顺利发展”。同时，1999年《宪法修正案》第14条在《宪法》第6条中新增一款：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”

从1982年《宪法》到1999年修宪，非公有制经济的宪法地位经历了一个逐渐上升的过程，其规范内容也得到了丰富与完善。

4. 2004年修宪：完善非公有制经济规范体系

在1999年修宪之后，非公有制经济概念已经形成，非公有制经济宪法地位的规范表述已经基本确立。此后，非公有制经济的宪法地位在实践中以各种形式变迁和实现，在宪法规范体系中也得到了相应的完善和发展。例如，第九届全国人大常委会第十一次会议通过《个人独资企业法》，“依法保护个人独资企业的财产和其他合法权益”。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国营企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，从战略上调整国有经济布局，在并不需要国有经济控制的行业和领域，在坚持公有制经济为主体的前提下，鼓励和引导个体、私营等非公有制经济的发展；对于适宜实行股份制的国有企业，可通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，发展混合所有制经济。

2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将《宪法》第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”此次修改与1999年修宪保持了体系上的融贯性。2004年《宪法修正案》将国家保护“非公有制经济”的范围进一步扩大，不仅涵盖已经列举的“个体经济、私营经济”，还包括“等”其他可能涵盖的内容，对其采取的政策包括“鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。这一变迁过程具有丰富的制度内涵。一方面，非公有制经济的政治身份和宪法地位获得了空前提升，发展非公有制经济属于国家意志。“宪法对非公有制经济身份的‘正名’反映了宪法作为国家行动纲领的功能，同时体现了宪法对经济制度价值判断标准的变化。”另一方面，体现了宪法对经济生活更加开放的态度。“非公有制经济”主要指代个体和私营两种形式，但不限于这两种，凡是不属于公有制经济形式的，都可能纳入非公有制经济的范畴，从而适用宪法上的“鼓励、支持和引导”的规定，使政府的宏观调控与宪法保持一致，尊重市场规律，确保不同市场主体平等的法律地位。总之，非公有制经济的宪法地位是我国长期经济社会发展实践的结果，是符合我国国情的制度安排，具有丰富的规范意涵。

三、非公有制经济的宪法规范内涵

现行《宪法》第11条是非公有制经济的直接规定，其两款分别规定了非公有制经济的宪法地位与范围、国家对非公有制经济的保护和监督管理等内容。第11条与宪法序言的“发展社会主义市场经济”、第6条的“多种所有制经济”、第15条的“国家实行社会主义市场经济”等共同构成了非公有制经济的宪法规范体系。

（一）社会主义市场经济的重要组成部分

《宪法》第11条第1款规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制是社会主义市场经济的重要组成部分”。这一表述明确了非公有制经济的地位，即“社会主义市场经济的重要组成部分”，意味着非公有制经济与公有制经济共同构成社会主义市场经济体制。如前所述，非公有制经济是公有制经济以外的所有制经济，二者共同构成了所有制经济完整的概念外延，而混合所有制经济按其具体所有制成分归属二者。从这个角度来说，社会主义市场经济包含了非公有制经济和公有制经济的共同点。

在现行《宪法》中有三处规定了社会主义市场经济：一是序言第7段规定“发展社会主义市场经济”的国家任务，二是第11条规定非公有制经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”，三是第15条规定“国家实行社会主义市场经济”。从规范变迁的角度来看，社会主义市场经济在宪法上的确认和发展，与改革开放以后党和国家解放思想、实事求是、把工作重心转移到经济建设上来的整体趋势密切关联，建立在正确认识了社会主义本质、我国所处社会阶段及其根本任务的基础上。

非公有制经济与公有制经济的共同点主要有二。第一，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。无论是公有制经济及其组织（如国有经济和国有企业），还是非公有制经济及其组织都要“坚持权利平等、机会平等、规则平等”，非公有制经济“可以平等地与公有制经济展开竞争，共同发展”。第二，非公有制经济和公有制经济的发展都是解放和发展社会生产力、实现共同富裕的途径方法，二者都是社会主义现代化建设的应有之义。

基于《宪法》的明确规定，非公有制经济不再是“社会主义公有制经济的补充”，而是上升为“社会主义市场经济的重要组成部分”。这一表述意味着两种经济形式在宪法上获得了平等地位。虽然社会主义市场经济主体在所有制形态上有所不同，但在市场经济中的法律地位是平等的。

（二）社会主义初级阶段基本经济制度的基础

如果说“作为社会主义市场经济的重要组成部分”是非公有制经济和公有制经济的共同点，那么社会主义初级阶段的基本经济制度则体现了二者的区分点。1999年修宪以后，《宪法》第6条第2款规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。这区别于第6条第1款规定的“社会主义经济制度的基础”。从经济制度到“基本经济制度”表述的转变，主要考虑到“社会主义初级阶段”的阶段性特征，表现为“公有制为主体、多种所有制共同发展”阶段性规律的要求。

如前所述，自1993年以来，社会主义初级阶段的宪法表述也经历了变化。1993年修宪第一次在序言中增加规定“我国正处于社会主义初级阶段”。1999年修宪将“我国正处于社会主义初级阶段”修改为“我国将长期处于社会主义初级阶段”，并在正文第6条第2款规定了国家在社会主义初级阶段的基本经济制度。随着“社会主义初级阶段”的入宪以及发展，公有制与非公有制经济在宪法规范上也有了新的变迁，并形成了社会主义初级阶段基本经济制度体系。

根据《宪法》规定，社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，是由社会主义性质决定的；多种所有制经济共同发展，是由社会主义初级阶段的现实情况决定的。多种所有制经济共同发展，包括公有制经济和非公有制经济在社会主义市场经济体制下共同发展，但是以“公有制为主体”却有意区分公有制和非公有制，造成了二者之间的张力。那么，如何理解《宪法》规定的“坚持公有制为主体”？

党的十五大报告早就明确指出：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言，有的地方、有的产业可以有所差别。公有资产占优势，要有量的优势，更要注重质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。”“只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质。”国有经济应当控制的关键行业领域相对容易把握，例如国务院国资委就曾答复道：“对于命脉行业，包括军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融、文化9个行业。关键领域，包括重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技9个领域。”但是，对于如何确认公有制占主体地位，曾引发争议。如全国工商联2006年发布的民营发展报告的数据表明，非公有制经济在国内生产总值（GDP）中所占比重等方面已经逐步超过公有制经济。2007年至2012年，中国个体工商户增长45.3%，私营企业增长76.1%，个体私营等非公有制企业已占中国企业总数的70%以上，产值占GDP的60%以上，提供了50%以上的税收，从业人员和提供新增就业岗位分别占全国总量的80%和90%以上，流动人口大多数在非公有制企业就业。在国民经济比重中，非公有制经济超过了公有制经济时，如何评价这种现象？是否以量的标准判断公有制是否占“主体地位”？对此，学界有不同的学术观点。有些学者建议要调控非公有制经济比例；有些学者认为应结合经营性资产和资源型资产进行量化分析；也有学者认为，公有制的主体地位是指公有制的主导地位等。

尽管这些观点各有不同结论，但都以非公有制经济在某些领域超过公有制经济为问题意识。因此，需要探讨的问题是，如何在社会主义市场经济体制下保障公有制经济和非公有制经济的宪法地位的同时，推动公有制经济和非公有制经济“共同发展”，实现国有资产的保值增值。对此，混合所有制经济被认为是一种发展进路。党的十五大报告指出“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济体的国有成分和集体成分”，这里的混合所有制，是在社会主义社会利用市场机制和非公有制经济要素搞活公有制经济、解放和发展社会生产力的所有制经济形式。党的十七大报告强调“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善和发展了混合所有制经济的论述，指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。这些政策表明，党和国家支持发展混合所有制经济是实现社会主义初级阶段基本经济制度的重要形式，始终坚持公有制的主体地位和多种所有制经济共同发展。在经济发展中，有时公有制与非公有制存在一定的张力，似乎两种所有制形式在字面上是“冲突”的，但实际上二者是相互依存、互为对象的。混合所有制经济就是二者互相支撑的结果，无论是民企参与国企，还是国企注资民企，公有制经济与非公有制经济交互融合，完全符合社会主义基本经济制度的所有制结构要求。

（三）非公有制经济规范意涵的延展性

在社会主义经济制度的探索过程中，我们曾走过较长时间的弯路。一些基于经济问题产生的争论，也是由于认识不清而导致的学术争论与制度之争。随着我们对社会主义本质认识的不断深化，非公有制经济的具体内涵也需要不断拓展。

第一，非公有制经济的具体形式具有延展性。个体经济、私营经济、外资经济是非公有制经济的典型形式，但不限于此。宪法规定“个体经济、私营经济等非公有制经济”，采取的是“典型列举+概括兜底”的规定方式，即对能够明确的经济形式加以指明，不能够完全明确或者不必完全明确的交由对“等”字的解释。宪法文本上的“等”字表明了对现阶段典型的非公有制经济形式的尊重和确认，同时也给未来发展留出必要空间和余地，暗含着允许并继续鼓励更多所有制实现形式的出现与良性竞争意涵。从现行宪法的修订过程可以发现，非公有制经济的范围是不断扩大的，未来也要继续拓展，可以说，“等”字具有充分的开放性和想象空间。未来哪些经济形式落入“等”的范围，其判断应遵循“三个有利于”等在长期探索过程中形成的实质标准。

第二，非公有制经济的法律依据具有延展性。宪法对非公有制经济采用了“在法律规定范围内”的限定，这表明并不是任何一种所谓的经济形式都属于宪法认可的非公有制经济。一种经济形式是否受到宪法保护，应当按照宪法的原则和精神，区分情况加以判断。此时需要注意的是，法律条文总会落后于现实发展，这是法治的客观规律，应当客观地加以认识和对待。如果要认定其违法，应当采用形式法治的标准，即“法律”应当是由全国人大及其常委会制定的名为“法”的立法文件，而不应是法规、规章或者其他规范性文件。如果要认定其合法，则应当采用实质法治的标准。要结合宪法的其他经济条款加以综合判断，如市场经济条款要求市场主体应当公平竞争，财产权条款要求保护私人合法的私有财产。如果新的经济形式不违背社会主义本质、符合“三个有利于”标准、有助于改善市场竞争，应及时采取法律修改、解释等方式赋予其合法性，不应简单认为其违反了法律的规定。特别是针对改革发展中的新生事物，基于包容审慎的经济和法律政策，即使形式法律未适时赋予其合法性，也要采取授权等方式容许其在一定范围内存在。

第三，非公有制经济的社会功能具有延展性。“非公有制经济”规范与其他规范具有互为基础的紧密关联，经济规范是理解其他规范的基础，其他规范也是理解经济规范的基础。作为社会主义宪法，我国宪法既重视国家和集体的利益，也尊重并努力实现每个人的价值。这是理解非公有制经济条款时必须充分认识的一个维度。“人应当是目的而非手段，我国社会主义建设的终极目标在于实现每个人有尊严的生活”，经济制度的最大功能之一就在于尊重人的自主性和奋斗价值，激发每个人的活力和创造性。“通过对个体经济、私营经济的保护，进而通过人权条款和基本权利对个体的保障从而呈现出‘公私二元’的结构。”“非公有制经济”是在国家权力与公民权利关系产生新的变化的前提下产生的，客观定位国家利益、社会利益与个人利益的关系，在国家、社会与个人之间形成理性合理的关系结构。

（四）非公有制经济规范内涵的包容性

“非公有制经济”是经过较长时间的实践发展和思想酝酿之后才写入宪法的。改革开放不断深入，对各方面利益的调整前所未有。如前所述，1993年《宪法修正案》将“国家实行社会主义市场经济”确立为一项重要的经济制度，1999年《宪法修正案》正式将“非公有制经济”作为一个独立的宪法规范概念加以确认，并在2004年的宪法修正中扩大了使用范围，使“非公有制经济”得以宪法化。宪法明确其地位，“这就使得在国民经济中占有重要战略地位的非公有制经济不仅取得了‘出生证’，而且因为长大又取得了‘身份证’、‘公民权’，可以平等地与公有制经济展开竞争，共同发展……不再为经济、社会制度‘姓社’‘姓资’而空耗时间、精力，争论不休；使得此前一系列相关促进非公有制经济发展的政策措施的法律化再无障碍，已有的限制、影响非公有制经济发展的法律废止、修改、完善有了根本法上的依据”。

“非公有制经济”的实践是人民群众首创精神的体现，而从党的政策转化为宪法规范，体现的则是尊重市场、尊重制度规范性。作为一种经济形式，“非公有制经济”既能包容“私有制”的经济方式，也能进一步提升个体经济、私营经济等的公共价值，巩固市场经济的基础。在公有制基础上发展的社会主义市场经济，既有社会主义的内在规定性，又符合市场经济的竞争要求，是真正具有中国特色的独特道路。从“补充”到“重要组成部分”，非公有制经济的宪法地位并不是靠空想提前设计出来的，而是基于人们对社会主义本质认识的不断深化、对经济规律的不断探索、对实践发展的不断提炼形成的，是基于事实和共识而形成的科学规范。可以说，非公有制经济是“不争论，大胆地试，大胆地闯”的政治哲学的产物。它有助于“进一步统一对发展非公有制经济的认识，坚决清除不利于非公有制经济发展的思想障碍”，减少“‘恐私’、‘排私’的观念”的不利影响。

总之，在发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用方面，非公有制经济将会有更加丰富的表现方式，将在建设社会主义现代化强国的新征程中起到更为突出的作用。这是一种尊重历史和现实、尊重客观规律的务实政治哲学。我们在理解《宪法》中的经济条款时，应当秉持务实的政治哲学和灵活的解释方法，充分考虑宪法文本形成时的背景和意图。如果某些规范不适应现实的需要，则要积极运用宪法解释或者修改的方式加以调整。

四、非公有制经济平等地位的保障

非公有制经济已成为我国社会主义市场经济的重要组成部分，具有明确的宪法规范意涵，国家应负有保障其实现的义务。这种国家保障义务的核心是保障非公有制经济的平等市场主体地位，将非公有制经济的发展纳入社会主义现代化的根本任务，使之具有国家发展目标内涵。“民营经济31条”再次强调“使各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，为民营经济的平等、健康发展提供了有力的政策支撑。问题是，如何在实践中切实保障非公有制经济的平等地位，以法治增强非公有制经济的合理预期，使非公有制经济保障法治化，充分发挥宪法在非公有制经济发展中的基础性作用。

（一）国家对非公有制经济权利的平等保护

“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”国家保护非公有制经济的权利，就是要在法治条件下，保护产权，维护市场生产、经营等各个环节的自由、平等和公平。对于非公有制经济的权利，理论上有多重主张，包括财产权，平等权，言论、结社自由，人格权，劳动权，概括性合法权益，以及一般性的经营自由。对非公有制经济的宪法地位来说，财产权与经营自由的平等保护尤为重要。

在宪法中，保护产权是通过规定保护私有财产权的方式来实现的。随着我国非公有制经济的现实与规范的交互变迁，私有财产权的保护范围和程度得到了拓展和提高。但是，由于非公有制经济与公有制经济的差异化规定及其认识，私有财产与公共财产的保护机制之间也存在一定的冲突。特别是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步发展，市场经济体制所要求的权利平等、机会平等、规则平等的平等地位，与公私财产的差异规定之间的张力，亟待国家依宪依法予以化解。

我国宪法文本上没有经营自由的概念，但通过相关规范的体系化解释，可以提炼出经营自由的保护规范。这主要存在两种进路。一是将经营解释为劳动的一种形式，认为经营自由构成了劳动权的内容。二是由于非公有制经济宪法地位的规范意涵包含了各种所有制经济市场地位平等、共同发展，那么非公有制经济当然享有基于公有制经济的经营自主权而获得经营自由的规范基础。此外，由于宪法规范是一个体系，不同规定相互关联，因而能够提供一定程度或一些侧面的规范支持，共同构成非公有制经济经营自由的规范依据。

非公有制经济享有经营自由权要求国家履行不予限制和侵害的义务。国家应当保护非公有制经济主体依法成立、合法经营、依法平等参与市场竞争、依法退出市场等各项自由权，并为非公有制经济提供相应条件。同时，国家应当致力于构建非公有制经济经营自由实现和发展的良好环境。

（二）国家对非公有制经济发展的制度性保障

国家除了依法平等保护非公有制经济的权利外，还要履行为非公有制经济的发展提供制度性保障的义务，主要体现在坚持和完善宪法确立的基本经济制度和社会主义市场经济体制。

坚持和完善我国社会主义初级阶段以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家应当继续完善产权制度，因为“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”非公有制经济财产权不可侵犯，完善产权保护制度，保证非公有制经济平等的市场地位、同等受到法律保护、公开公平公正参与市场竞争，是国家保障非公有制经济宪法地位的应有之义。同时，积极发展混合所有制经济。混合所有制经济是非公有制经济在社会主义初级阶段发挥自身优势，与公有制经济和谐共处、优势互补、共同发展的重要形式和途径。国家应当积极探索混合所有制经济等既有利于非公有制经济发展又能够保障公有制经济的主体地位的实现形式和途径，同时防范可能的风险。在坚持和完善社会主义初级阶段市场经济的维度上，国家应当持续支持非公有制经济的健康发展，夯实非公有制经济发展的制度根基，消除对非公有制经济各种与其宪法地位不匹配、相抵触的不合理规定，消除各种壁垒，为非公有制经济和公有制经济共同、互补、协调发展探索方法、扫清障碍并提供支持。

坚持和完善社会主义市场经济体制，构建全国统一大市场。党的二十大报告要求“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。与社会主义基本经济制度关联，社会主义现代市场体系的完善也需要企业自主经营、公平竞争，同时还需要消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换。要着力消除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。其中，最核心的因素是建立公平开放透明的市场规则。应当实行统一的市场准入制度，在明确哪些领域是限制进入的领域后，非公有制经济可以依法平等进入相应领域。2023年国家发改委等部门发布的《关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》要求“修订出台新版市场准入负面清单，推动各类经营主体依法平等进入清单之外的行业、领域、业务”，“支持民营企业参与重大科技攻关，牵头承担工业软件、云计算、人工智能、工业互联网、基因和细胞医疗、新型储能等领域的攻关任务”。同时将全国统一市场和公平竞争作为改革市场监管的着力点实行统一市场监管，完善市场化退出机制等。

（三）以宪法思维强化非公有制经济的法治保障

近年来，党和国家高度重视非公有制经济发展，出台了不少政策文件和规范，以促进非公有制经济高质量发展。总体上，目前对非公有制经济的平等保护离宪法规定、原则与精神要求仍有距离，影响非公有制经济发展的深层次矛盾仍未完全解决。其中，制约非公有制经济发展的核心问题是“对各类所有制经济平等保护的法治环境”不完善，缺乏稳定的法治预期。为此，“民营经济31条”强调了营造良好的法治环境的重要性，提出了一些具体要求，如依法保护民营企业产权和企业家利益，防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义等，同时提出构建民营企业源头防范和治理腐败的体制机制。

为落实这一精神，2023年7月25日首次提请全国人大常委会审议的《刑法修正案（十二）（草案）》把《刑法》第165条、第166条、第169条规定的“国有公司、企业”等相关人员适用的犯罪扩展到集体企业、民营企业，其目的是实现“平等保护”。基于刑法规范的自洽性，将相关犯罪扩大到集体企业是没有争议的。同时，将国有公司、企业相关犯罪的适用范围拓展到民营公司、企业从而促进刑法上的“平等保护”的理由是值得认真思考的。

笔者认为，非公有制经济与公有制经济的平等性和平等保护的规范原理，应回归非公有制经济的宪法地位以及意涵，从宪法作为国家根本法的视角，考量国家如何履行保障非公有制经济的宪法义务。从目前“草案”的内容来看，在行贿受贿的处罚上，似乎把“平等保护”解释为对所有财产主体实施相同的刑法制裁。这种调整是否有利于更好保障非公有制经济在宪法上的平等地位，值得认真分析。实践中，确实存在对行贿惩处偏弱的问题，存在“在国有企业拿国家财产是犯罪，在民营企业拿老板的钱没多大事”的现象。对此，采取法律对策是必要的，同时要平衡修法目的正当性与具体措施之间的合理比例。有学者担心，通过行贿与受贿的“对等”落实各所有制经济主体的平等保护，有可能将公权力的辐射范围扩大到非公权力和非公职人员，甚至家族企业，并且可能忽视不同类型和规模的民营企业之间的重要差异。另外，把对企业的忠实义务直接上升为刑法处罚，是否符合刑法法益本质？把民营企业内部的行为直接认定为刑法调控的“利用职务便利”，是否有利于民营经济的发展？这些问题是在修法过程中值得探讨的。

2023年7月底以来，司法机关为落实“民营经济31条”，出台了多个保护民营经济以及民营企业家的“通知”“意见”，对区分罪与非罪界限等提出了规范指导。如最高人民检察院印发《关于依法惩治和预防民营企业内部人员侵害民营企业合法权益犯罪、为民营经济发展营造良好法治环境的意见》要求，全面构建服务民营经济刑事司法保护体系。最高人民法院发布11件依法平等保护民营企业的典型案例，集中展示人民法院能动司法，坚持依法平等保护，服务民营经济发展。在充分肯定这些举措的同时也要关注另一个问题，即过于部门化的政策表达，有时也导致民营经济保护机制上的“各自为政”，有些政策缺乏协调性和持续性。

“社会主义市场经济”入宪已有30年。随着社会主义市场经济入宪、人权入宪，国家与社会治理观念已发生深刻变化，但刑法的一些罪名仍保留着计划经济时代留下来的痕迹。因此，根据宪法精神，对刑法观念进行更新、清理有违各类所有制经济平等保护原则的法律法规、规章以及相关文件等都是有必要的，同时要谨防刑法“过分工具主义化”。无论是立法、司法还是行政执法，在非公有制经济的平等保护上，首先要遵守宪法关于非公有制经济的规定、原则与精神，严格依照法律办事，真正给非公有制经济发展提供平等的环境，妥当安置法律调整和政策话语的功能，使非公有制经济依宪依法健康发展。

（四）以宪法为基础塑造非公有制经济的话语体系

在一些政策文件和立法文件中，有时会同时出现“非公有制经济”和“民营经济”的表述。从话语体系来看，在阐述基本经济制度时，通常采用非公有制经济；在阐述企业发展以及经济形式时，通常采用民营经济等表述。

“民营经济”作为学术概念与政治概念，形成于特定的历史时期。1949年2月，中共中央发布的《中央关于民营民办民间等字样的指示》明确指出：“民营、民办、民间等字样大部分是从旧社会遗留下来的，起初是反映旧统治阶级中在野在朝两部分的，后来主要是反映自由资产阶级与封建买办统治集团的区别，在今天的解放区已完全不能适用。”其后，随着社会主义改造的完成以及生产资料社会主义公有制的确立，个体私营经济等逐渐萎缩，“民营”“民营企业”等表述也渐渐不再使用。改革开放后，伴随个体私营经济等非公有制经济宪法地位的确立、民营科技企业的兴起等因素的影响，“民营”“民营经济”“民营企业”等概念表述逐渐以新的意涵出现在公众视野中。

随着个体私营经济获得宪法地位，“民营经济”概念表述曾遭到质疑。1998年2月国家工商行政管理局在珠海召开的“个体私营经济工作会议”上，以“为了与国家法律法规保持一致”等三点理由，要求停止使用“民营企业”等概念表述，这曾引发了广泛争论。尽管地方性法规等规范性文件所给出的“民营经济”的概念界定相对统一，排除国有独资、国有控股和外商投资以外的经济形式，但在全国层面，对民营经济的认识还不统一，大体有以下三种观点：第一，从经营方式来讲，由民间经营的称为民营经济；第二，从所有制来讲，非公有制经济等同民营经济；第三，折中观点以综合所有制和经营方式的标准，将新中国“民营经济”内涵界定为：“在中国经济体制改革过程中产生的、多种所有制经济与多种经营方式相结合的、不同于计划经济模式下国有经济的全部新型形式的总称。”

在我国宪法文本中，只有私营经济、个体经济以及非公有制经济等规范表述，在现行法律、行政法规中没有出现“民营经济”的表述。而对私营经济、个体经济、外资等概念，社会存在普遍共识。如1998年8月28日国家统计局、国家工商行政管理局发布的《关于划分企业登记注册类型的规定》第9条第1款规定：“私营企业是指由自然人投资设立或由自然人控股，以雇佣劳动为基础的营利性经济组织。包括按照《公司法》、《合伙企业法》、《私营企业暂行条例》规定登记注册的私营有限责任公司、私营股份有限公司、私营合伙企业和私营独资企业。”从非公有制经济的宪法地位来看，在未来的政策文件以及法律法规应更多采用非公有制经济的表述，并根据市场经济的发展，适时明确“等”的范围。如外资经济等是否属于“非公有制经济”，如市场主体地位不明确，不利于发挥不同市场主体的积极性。至于如何合理划分国企民企以及国有民营，如何规范相关表述是值得研究的。2005年国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》与宪法规范表述保持一致，对于统一认识发挥了重要作用。新中国宪法经过70多年的发展，公有制与非公有制成为兼具描绘性与规范性的话语，在集体记忆与现实生活中更为熟悉、更具有法治的稳定性。实践表明，多使用宪法文本中出现的词汇，更有利于形成公众的认知与社会共识。

因此，笔者主张，在正式的规范文件和政策文件中，不宜直接以民营经济取代非公有制经济，而应当着重塑造非公有制经济的话语，以宪法文本为基础，多采用“非公有制经济”的表述，消除“民营经济”话语的不确定性与蕴含的消极因素，把中央关于企业平等对待、公平竞争的政策转化为具体法律规则，把认识统一到宪法，发挥非公有制经济在实现中国式现代化进程中的作用。

五、结  语

新中国成立以来，我国非公有制经济的宪法地位经历了积极改造、全面萎缩到允许存在、必要补充，再到“重要组成部分”等阶段，展现出制度变迁与经济社会发展的互动过程。自1982年《宪法》颁行以来，我国非公有制经济的宪法地位逐步获得了提升，与公有制经济共同构成了我国社会主义初级阶段的基本经济制度，是社会主义市场经济的重要组成部分。这一宪法地位构成了非公有制经济的规范内涵，使得国家负有平等保护的义务。在我国社会主义初级阶段，根据宪法发展非公有制经济的根本目的在于解放和发展生产力，消除两极分化，最终实现共同富裕。这是社会主义的本质要求，也是我国社会主义初级阶段的现实情况的需要。我们要注意把握非公有制经济规范的历史变迁，坚持在宪法轨道上推动非公有制经济的发展，为全面建成社会主义现代化强国奠定坚实的宪法基础。

（责任编辑：马长山）

（推送编辑：马思怡）

本文载于《华东政法大学学报》2023年第6期。因篇幅较长，已略去原文注释。如需了解更多，请查阅原文。阅读和下载全文pdf请点击下方“阅读原文”或登陆本刊官网xuebao.ecupl.edu.cn；编辑部在线投稿系统已更新，欢迎学界同仁登录journal.ecupl.edu.cn惠赐大作！

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