安雪慧：新型城镇化背景下县中高质量发展的路径选择
导读
当前，县中发展仍存在不平衡不充分现象，主要表现为学校布局不适应城镇化整体发展需要、办学资源不足、课程改革和育人模式改革滞后，需要多措并举整体提升县中发展水平。
县域普通高中（以下简称“县中”）是高质量教育体系建设的重要内容。与其他学段相比，高中阶段教育具有为升学做准备、培养新型劳动者和服务区域社会经济发展的多重功能，高质量发展的内涵更加丰富。近年来出现的“县中塌陷”现象是我国县域高中教育发展滞后的突出表现。2021年12月，教育部等九部门联合印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（以下简称《县中提升计划》），提出要“统筹谋划县中发展，进一步健全县中发展提升保障机制，推动全面提高县中教育质量”，为推动县中高质量发展提供了政策支撑。
国家统计局数据显示，2020年全国县级区划2995个，其中县（旗）区划1498个，占全国县级区划50.02%。办好县中对于全面普及高中阶段教育、整体提升高中阶段教育质量和县域社会经济发展具有重要的现实意义。
县中高质量发展是新型城镇化建设的重要支撑
1. 县中高质量发展是新型城镇化战略的现实需要
新型城镇化和乡村振兴是我国新时代的重要发展战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）明确提出，要“提升城镇化发展质量”“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%，户籍人口达到45.40%。城镇化不仅意味着人口进入城镇生活，更意味着城镇化人口融入城镇生活，逐渐市民化。随着城镇化的发展，农村人口在县城内实现城镇化的比例提高，县城就读学生急剧增加。2020年政府工作报告明确提出要推动教育公平发展和质量提升，加强乡镇寄宿制学校和县城学校建设。2021年政府工作报告进一步提出要加强县域高中建设。因此，县中建设是国家新型城镇化建设和乡村振兴战略的现实需要。
2. 县域经济发展需要优质的教育公共服务做动力
《纲要》提出推进以人为核心的新型城镇化，就是要以人为基本参照对象，提前谋划好基础设施和公共服务的布局与供给。随着县域经济发展催生“返乡潮”，返乡劳动力成为推进县域经济发展的重要劳动力资源。返乡入乡人员多年外出务工，增长了知识，提升了技能，开阔了视野，积累了一定资金和人力资本，有推进县域经济发展的基础和能力。人力资源社会保障部相关调研数据显示，目前全国农村返乡入乡创业人员已达780万人，返乡创业人员80%为农民工，平均每名返乡创业者可带动就业5.5人。基本公共服务体系的质量决定了县域人口促进城镇化的进展水平，决定了能不能吸引到劳动力返乡创业及留住本土劳动力，决定了劳动者自主创业和参与产业活动的能力，决定了乡镇产业结构的调整速度和质量。县中的发展既可为现有创业人才子女就学提供坚强后盾，也可为培养提供新型劳动力发挥作用，将吸引人才与培养人才紧密结合。
3. 县中是城乡劳动力要素优化配置的重要枢纽
县城连接着大城市和广袤乡村，是县域内社会经济文化的中心，是融合城乡发展要素的重要枢纽。党的十九大报告提出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2020年5月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,明确提出建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。公共服务的动态配置，可激发劳动力要素的创业创新动力，是延长和释放潜在人口红利的一条路径。从国家城镇化发展路径看，县镇既是农村人口走向城市的起点，也是农村城镇化进程中的主阵地。近年来，农村人口非农业收入已超过农业收入，“农村”已不等同于“农业”。随着收入水平的提高，人们越来越看重居住生活区域的公共服务水平，普通高中作为县域内的文化高地，其服务质量成为城镇化进程中劳动力要素关注的焦点。
县中发展不平衡不充分的表现及影响因素
党的十九大提出普及高中阶段教育。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出全面普及高中阶段教育的战略目标。为此，各级政府加大普及攻坚计划实施力度，县中建设和办学资源得到显著提升。2020年，我国高中阶段毛入学率为91.2%，从全国层面实现了高中阶段教育普及。但一些区域县中发展仍存在一些不平衡不充分、办学质量有待提高等问题，在改革中还面临一些新问题，不能更好适应新型城镇化战略发展、更好满足人们对高质量教育的美好需要。
1. 县中发展不平衡不充分的表现
其一，县中布局不利于城镇化整体发展需要。从县域内普通高中的分布看，县镇和农村高中占全国普通高中近一半。2020年，全国普通高中1.42万所，其中县镇高中6044所，农村高中777所，县镇和农村高中占全国普通高中学校总数的47.92%；全国普通高中在校生2485.92万人，县镇高中在校生1168.32万人，农村高中在校生90.24万人，县镇和农村高中在校生占全国普通高中在校生总数的50.63%。从县区划内看，县镇普通高中是县域内普通高中的主体，约占九成以上。调研发现，仍有一些县域未配建普通高中，县中布局存在区域间不平衡现象；一些县域内普通高中校际发展不平衡，存在一所示范高中“独大”、其他高中发展薄弱的情况。区域间、区域内校际不平衡的普通高中布局和发展不利于城镇化建设的整体发展。
其二，县中办学资源不足。自普通高中课程改革尤其是新高考改革实施以来，县中在办学资源上面临诸多困难。
一是大班额问题。县中大班额占全国五成，超大班额占全国近六成。2020年，全国普通高中班数50.58万，县中班数20.01万。其中，县中大班额数为2.49万，占全国大班额数4.77万的52.08%；超大班额数0.53万，占全国超大班额数0.91万的58.03%。县中大班额和超大班额数占比均高于全国大班额和超大班额占比的平均水平。
二是生师比问题。县中生师比高，难以适应选课走班等课程改革需要。2020年，县中生师比为13.74，比全国普通高中生师比12.86高0.88。分学科看，县中各学科生师比均高于全国平均值。比如：通用技术学科生师比高出全国平均值22.73%，综合实践活动生师比高出全国平均值14.94%。从省域看，仍有部分省份普通高中生师比未达到国家规定的编制标准。
三是资源问题。县中办学硬件资源仍短缺，不能适应高质量发展的需要。2020年，县中生均仪器设备值为3039.49元，比全国4754.06元低1714.57元，低约四成。县中音乐、体育、美术器械配备和理科实验仪器达标率，分别为93.60%、94.66%、93.44%、94.37%，均低于全国各学科平均达标水平。县中生均图书34.56册，比全国41.3册低6.74册。县中生均校舍面积19.83平方米，比全国24.16平方米低4.33平方米，低约两成。
其三，课程改革和育人模式改革的基础条件仍需夯实。高质量教育体系建设需要以高质量的教育教学为基础。“十三五”期间，普通高中教育教学改革进一步深化，县中教育质量显著提高；但与此同时，县中在推进高中考试招生制度改革等方面仍存在区域之间的不平衡。一些区域探索新高考、新课程改革已有几年，取得了一些成效，但一些区域基础条件还不具备，仍在准备中。新课程改革提出高中设置课程以分科课程为主，学生在达到基本要求的前提下实现个性发展，对高中教育资源配置提出新要求。比如：实施小班化教学就需要一定数量的教师做支撑，对教学和育人方式都提出了更高要求。但一些县域基础条件仍显薄弱，如何深化学生评价制度改革，将综合素质评价作为招生录取的重要参考指标，充分考虑城乡学生差异，是高中学生综合素质评价的难点。
2. 影响县中不平衡不充分发展的相关因素
据教育部统计，从2010年到2020年，全国城市普通高中从5494所增加到7414所，县镇普通高中从7136所减少到6044所，乡村普通高中从1428所减少到777所。引发县中不平衡不充分发展的因素是多元的，有些也是“十四五”时期影响县中高质量发展的重要因素。
其一，乡城流动仍是城乡人口流动的主要驱动力。随着城镇化的推进，人口城乡结构发生了相应变化。2020年第七次全国人口普查数据显示，我国流动人口仍处于高速增长态势，在户籍人口城镇化率相对滞后的情况下，乡城流动人口依然是我国城镇化发展的主力军。2020年我国流动人口达3.76亿，比2010年增长了1.55亿人，延续了1990年以来流动人口高速增长的态势。2000年、2010年、2020年乡城流动人口占比，分别为52.2%、63.2%、66.3%，乡城流动依然是流动人口增长的主要驱动力，大约三分之二的流动人口选择在省内近距离流动。
其二，县域经济发展不平衡导致县级财政支撑力度弱。县域经济财政薄弱，支撑高质量的普通高中建设存在财政压力。省管、市管、高校管理等不同管理体制的普通高中，在学校财政经费、优质教师等方面有基础保障，但有些县级财政薄弱，导致县中规模大、办学条件差、教学资源配备不达标。目前，中西部地区不达标县中占比高。一些没有配建普通高中的县主要分布在中西部欠发达地区。
其三，优质教师流失加剧“塌陷”现象。县域普通高中教师短缺，一方面是由于县级财政能力有限，无法聘用充足的教师、优秀的教师；另一方面是由于优质教师流失。由于县镇学校工作条件、办学环境、生源基础相对薄弱和收入待遇不高等原因，一些优质教师流向城区学校和发达区域学校，出现城区优质高中对县中优秀教师的“虹吸”现象。优秀教师流失，造成县中教学质量下滑，甚至影响到开齐开足全科课程。从前文分析可看出，县中各学科教师配备生师比高于全国平均水平，尤其是综合学科教师。
其四，跨区域招生行为影响县域高中发展生态。近年来，一些学校在片面追求高考升学率的目标导向下，出现了高中跨区域招生现象，优质高中采取特殊招生政策“掐尖”，导致一些县中生源差，影响了一些地方及学校的办学积极性，也影响了教育教学质量的整体提升。“掐尖”招生行为在某种程度上挤压了县中的发展潜力和空间，影响区域教育生态的健康发展。
推进县中高质量发展的思考与建议
1. 优化县中布局，满足城镇化发展刚性需求
作为国家治理现代化和社会管理的县级行政区划单位，县中建设要充分考虑城镇化发展带来的刚性需求，因地制宜，根据常住人口结构优化学校布局结构。“县中提升计划”明确提出要扩大教育资源，在常住人口5万人以上或初中毕业生2000人以上的县，原则上应建设1所普通高中。这就要求各省（市、自治区）统筹规划省域内普通高中布局建设，支持没有配建普通高中的县域行政区划因地制宜新建或改建普通高中。“十四五”时期，高中建设处于增长期，要在满足城乡人口结构变动对城镇高中教育资源需要的基础上，综合考虑区域间人口流动造成的高中教育动态需要，同时也要避免“一哄而上”式建设造成教育资源浪费。学校规模要控制在适度范围内，防止出现新的大规模学校。
2. 加大资源统筹力度，整体提升县中办学条件
“县中提升计划”提出实施县中标准化建设工程，确保“十四五”期间如期完成县中标准化建设，这就需要建立重点导向的教育资源配置调控机制，省级和市级财政加大统筹力度，中央加大奖励支持力度，激励各地提升县中投入水平。各地要结合标准化建设，重点解决部分县中建设不达标、资源配置不达标、教师配置不足等突出问题，补齐短板、抬高底部，为高中教育高质量发展奠定基础；结合国家“十四五”特殊类型地区振兴发展计划，完善欠发达地区和革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等地区普通高中建设，提升基本公共服务水平，做好兜底保障。
3. 推进完善招生制度，营造良好教育生态
按照“县中提升计划”提出的“省级统筹责任、地市主体责任、县级落实责任”三个责任要求，各级政府要全面落实公民办普通高中同步招生和属地招生政策，严禁高中各种形式的跨规定区域招生和“掐尖”行为，确保优质生源自然分配，建设良好招生秩序和区域教育生态。同时，国家和各地高校招生计划中，对特殊区域县中毕业生就读国家重点高校给予适当倾斜。
4. 提高完善教师待遇保障，增强教师区域归属感
国家应督导各地严格按照国家教职工编制标准配足配齐各学科教师，优化教师结构，为课程改革打好师资基础条件。多渠道提高县中教师待遇保障，从补贴、住房、生活等多方面进行倾斜，提高教师工资收入，留住县域高中优秀教师，吸引优秀毕业生到县中从教。在职称晋升、荣誉表彰和培训等职业发展通道方面给县中教师提供多样化机会，提高教师对县域社会经济发展的责任感和归属感。
5. 深化育人方式改革，推进高中多样化发展
省级政府要统筹推进深化课程教学改革，确保区域内课程教学改革整体推进，加强改革政策研究，实施优秀学校和案例教学应用计划，提升县中办学治校能力。地方各级教研部门要对本省高中课程改革进行专门研究，主动深入县中，有针对性地加强对县中教育教学工作的研究与指导，为县中教师的专业成长和教育教学改革提供支撑。除了升学功能，普通高中教育还扮演着让受教育者进入职业生涯和走入社会生活的功能，包含“成才”和“成人”两个方面。县域教研部门和学校要充分利用区域农业农村资源，开发综合课程，加强实践教育，探索具有区域特色的育人模式。
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文章来源：
《中小学管理》2022年第2期 · 本刊视点
文章编辑：崔若峰
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