王 烽 || 高质量发展导向下集团化办学新视野
导读
在高质量发展的时代主题下，集团化办学需要迎接新的挑战、探索新的可能。首先要赋予新的价值内涵，即助推基础教育高质量发展。其次要承担教育教学改革新任务，深化育人方式改革。为此，要通过优化集团的治理结构和治理机制，推进放管服改革，构建集团治理新格局。基础教育集团化办学是更多依靠专业力量缩小中小学校发展差距的一种探索。多年来，为解决“择校热”“学区房热”等问题，各地采取强化就近入学、实施教师校长流动、扩大优质资源覆盖面等措施，取得了一定效果，但尚未解决根本问题，究其根源还在于这些措施都没有突破原有的评价藩篱，依然是在围绕单一质量标准下的“扩大优质资源”做文章。“集团化办学”显然也没有超越这一思路，但是把带动相对薄弱学校提升的任务分配给了优质学校，在二者之间建立了较为固定和更深层次的联系。集团化办学提升了成员学校的教学和管理水平，培育了一批新的优质学校，创造了学校之间有效合作的多种模式，也出现了牵头学校压力过大、成员学校办学自主性积极性降低、集团内学校同质化等问题。当前，高质量发展已经成为时代主题，推广多年的集团化办学需要迎接新的挑战、探索新的可能。
厘清价值内涵：助推基础教育高质量发展
党的十九届五中全会把“推动高质量发展”作为“十四五”时期到2035年国民经济和社会发展的主题，“建设高质量教育体系”成为教育事业发展面临的总任务。高质量教育体系，就是能够很好支撑我国现代化强国建设的教育体系；推动基础教育高质量发展，就是为培养担当民族复兴大任的一代新人打好基础。随着各地改革的不断深入，集团化办学势必突破原有均衡优质教育资源、缓解择校热和教育焦虑的初衷，而被赋予崭新的价值内涵。学校集团将更加注重建设一个均衡、有活力、可持续的内部生态，更加关注每一个学生的健康发展和个性化成长，更加注重在集团构架内解决整个区域层面无法解决的外部环境和体制机制问题。
1. 突破“高分名校”导向，建立多样化质量观
在促进教育公平的目的下，集团化办学的关键是要整体提高教学质量，没有质量的公平是没有意义的。初期阶段，无论地方政府、学校还是社会公众，对于“质量”的认识，无外乎是牵头学校代表的好成绩、高名校升学率。事实证明，通过改进教学提高成员校学生的成绩还是可以做到的，但普遍提高名校升学率几乎不可能。因为名校的招生名额是相对固定的，集团内部相同学段学校之间存在着竞争，牵头学校往往容易保持竞争优势，有些牵头学校甚至挖走成员学校的优秀生源，导致学校之间的不平等地位愈加强化，这样的集团化注定不可持续。
高质量发展导向下，“高分名校”的质量标准与高质量发展要求是背道而驰的。高质量的基础教育最终要看能否培养学生担当起建设现代化强国的重任，每一所学校都需要回归育人的宗旨，促进学生德智体美劳全面发展、个性充分发展，为每一位学生的终生发展奠基赋能。这就意味着，“优质学校”的判断标准必须作出根本改变。教育质量观的变化，将带来集团内部生态的深刻调整。
2. 突破“以强带弱”定式，建立共创共享新格局
学校集团往往是一所牵头的“优质学校”捆绑几所相对薄弱的学校，牵头学校在集团中地位超然。开始阶段，牵头学校的优质课程、师资，以及较为高效的管理会对成员校有较明显的提升作用，同时名校的品牌效应也有助于促进生源相对均衡。然而，牵头学校的优势地位，会使得其他成员校的校长、教师产生“低人一等”的感觉，影响工作积极性、主动性，甚至产生依赖心理，学校之间地位不对等状况会愈加固化。久而久之，集团内学校逐渐同质化，包括牵头学校在内，创新的动力都会减弱。随着吸引生源的“名校效应”逐步弱化，集团化办学的效果边际递减、负资产增加。
当前，我国基础教育面临重大改革，每一所学校都无法置身其外，集团内学校的地位将不再是线性排列，对教师教学水平、学生发展水平也不能再以单一的学业成绩衡量，牵头学校和其他成员校各有长短。培养个性充分发展的学生，需要有个性张扬的教师，需要有特色鲜明的学校。这就需要淡化牵头学校“施恩”者、“布道”者的形象，组建新的集团管理层，使其在集成改革、协同创新的共同行动中扮演发动者、组织者的角色，其中每所学校都应当成为“主角”。
3. 突破“优质资源”边界，建立开放育人新生态
尽管均衡优质教育资源是集团化办学的直接目的，但如果把所谓“优质资源”看作静态的、有限的资源，看作“优质学校”的特有资源，对那些被引领的学校来讲，实质上还是一种非内涵式发展的思路。“扩大优质教育资源覆盖面”是曾经流行的政策话语，但事实表明，所谓“优质资源”的增加并没有缓解择校和考试竞争压力。
在德智体美劳全面育人要求下，发动集团内学校和校外有关主体，共创、共建、共享新的意义上的优质资源，特别是德育、体育、美育和劳动教育资源，当是今后集团化办学的新生态。学校集团在管理和教学上保持专业性的同时，需要在教学内容、场所、途径上具备更多的灵活性和开放性。学校集团在统筹学校资源和拓展校外教育资源方面具有不可替代的优势，也应承担更大的责任，成员学校之间的边界需要进一步打开。
4. 突破“能者多劳”思维，建立平等合作新机制
集团化办学过程中，牵头学校的课程、管理、文化等“优质资源”在一定程度上属于公共资源，如果仅是将这部分资源利用各种媒介特别是信息网络共享到其他学校，那么并不会增加牵头学校的多大压力。然而实际上，牵头学校的校长、教师除了承担自己学校的工作任务以外，还承担了其他学校课程教学、教研培训、管理改进的任务，工作量显著增加。集团化办学使这种机制固定下来，牵头学校势必需要更多额外支持，形成对“政策输血”的强烈需求。为鼓励牵头学校的积极性，不少地方在教师编制、职称晋升、评优评先、财政投入等方面对牵头学校予以倾斜。这些看似合理的做法，其实毫无疑问会拉大牵头学校与其他学校的差距，强化家庭的择校意愿，最终会与推动集团化办学的初衷背道而驰。
集团化办学之所以会进入这样一个不那么良性的循环，原因在于期初的制度设计是在“能者多劳”的思维模式下，没有厘清牵头学校和其他学校的任务边界、权利边界、利益边界。政府必须做好制度设计，使牵头学校的付出在法定职责范围内，使其他学校获得帮助建立在自主、平等、合作的基础之上。
承担时代使命：深化育人方式改革
近几年，党中央、国务院围绕健全立德树人落实机制、促进学生德智体美劳全面发展和健康成长制定了一系列政策文件，新一轮基础教育改革的任务已经明确。学校集团已经成为政府和学校之间存在的一种正式或非正式的治理机制，除承担共享优质课程、改进学校管理、提升文化内涵、联合教研培训、均衡师资资源等任务外，需要拓展新的功能，才能焕发新的活力。否则，有的学校集团反而有可能阻碍新的改革任务在学校层面实施。以下几方面是基础教育改革的突破口，也应是集团化办学发挥集成化平台优势、进行功能拓展的方向。
1. 研发多样化的集团校本课程
目前全国各地高中正在实施新教材、新课标，新的义务教育课程方案和课程标准也已印发执行。这一轮课程改革将突出“五育并举”，强化课程育人，加强学段衔接，明确质量标准，突出跨学科课程。在“双减”背景下推进“五育融合”、提高课堂教学效率、开发实施综合性课程、加强体美劳课程，是初中和小学面临的明确、艰巨而紧迫的任务，而寄希望于每一所学校都独立实施这些改革，是不可能和不必要的。教育集团可以作为一个理想的平台，统筹集团学校的师资、场地、设施资源进行课程研发，作为集团学校的共同课程。对于拥有不同学段学校的集团，则在打造纵向贯通的综合实践活动课程、劳动课程，以及在学科课程跨学段衔接方面具备便利条件。
2. 推进教育数字化战略实施
“十四五”时期，我国将全面实施“数字中国”战略。2022年初教育部开始部署基础教育数字化战略行动，基础教育信息化、资源数字化进程将显著加快。我国教育信息化进程，经历了从布局基础设施建设和终端配备，到数字化平台建设和内容开发阶段，目前推进的原则是“应用为王、服务至上”。这个阶段，当务之急是解决平台闲置、资源利用率不高、学校信息孤岛、线上线下两张皮等问题。以学校集团为单位推进教育数字化行动，既可以避免过去学校各自为战的状态，建立集团小平台，共享数字化优质教育资源，实施教师网上跨校教研，打造学生共享学习空间，推进管理信息化；又可以实现与公共平台资源对接，探索政府与学校两个行动主体之间中观层面的教育信息化推进模式。另外，在集团层面还更适合探索线上线下融合教学模式，便于统筹信息化建设项目和经费，避免建设项目碎片化，也有利于解决信息化教师和工程人员配备等问题。
3. 建设新型教师发展平台
强校带弱校模式下的跨校联合教研、联合备课，并不能作为教师专业发展的常规模式。在集团学校、教师、学生平等合作共同发展的新阶段，集团应该为每一位教师提供清晰、稳定、自主的专业发展条件和路径。2012年，教育部等三部委联合发布了《关于深化教师教育改革的意见》，提出“各地要推进县级教师培训机构与教研、科研、电教等部门的整合与联合，规范建设县（区）域教师发展平台”；教育部等八部门刚刚发布的《新时代基础教育强师计划》再次提出，要“推动各地构建完善省域内教师发展机构体系，建强县级教师发展机构”。统筹教研、培训、教学科研，实现以教师为本的资源整合和模式创新，是促进教师专业发展机制改革的方向。很多地方在探索建设区域性教师发展中心，但对于如何实现资源统筹、职能整合、项目和活动统合，如何与教师管理和评价结合，如何为每一位教师打造信息化的专业成长空间和阶梯，还少见比较成熟的模式。借助集团化办学已有的经验，在完善集团校本教研系统的基础上，升级教师专业发展模型，可以为区域教师发展中心的建设提供来自一线的经验和样本。
4. 探索新时代教育评价改革
评价是办学育人的指挥棒，不改变教育评价体系、不破除“五唯”错误评价导向，集团化办学就只能是把过度的教育竞争由“小帆船”之间的竞争升级为“航空母舰”之间的竞争。这个评价体系从纵向上可以简化为政府如何评价集团、集团如何评价学校、学校如何评价学生和教师、社会如何评价教育。中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》以及后来一系列配套文件，明确了改革对党委政府教育政绩评价、学校评价、教师评价、学生评价和用人评价的具体要求。在集团层面上，以促进学生全面发展和个性发展、推进素质教育为导向，建立学校诊断评价和改进机制，建立相对统一的教师评价标准体系，建立学生发展跟踪诊断和科学的教学诊断制度，应是深化新时代教育评价改革的重要着力点。
5. 统筹构建合作育人共同体
纵向联系的强化往往会导致横向联系弱化和系统的封闭性增强。不少学校进入集团后，在牵头学校带领下集中精力进行课程、教学上的改进，但弱化了与家庭、社区、政府部门和外界社会的联系。目前，中央从政策层面大力推进德智体美劳全面培养，指导各地各校构建学校、家庭、社会全方位立体化育人体系。集团学校的学生家庭、社区，以及所在区域的图书馆、文化馆、博物馆、体育馆、主题教育基地等都成为学校教育不可缺少的合作者。然而，没有中小学的参与，这些机构就很难开发出适合青少年的校外课程内容，学校也很难将这些资源与课程方案对接。目前，虽然校外教育越来越受重视，但学校安排的校外活动零星化、碎片化情况较多。我们的中小学需要一个常态化、系统化的校外教育体系。集团层面可以整体设计和统筹安排学校校外教育课程，对家庭、社会上的教育资源进行统筹规划、联合开发并且高效利用，形成一个集团层面多元化、开放性的育人生态。
探寻变革路径：构建集团治理新格局
学校集团成为新时代深化教育教学改革的重要依托，也为我国基础教育治理改革提供了新思路。高质量发展背景下，学校集团必须具备更强的资源掌控、规则制定、组织协调和推进变革的能力。相应地，需要优化集团自身的治理结构和治理机制。而这种变革，又必须与政府简政放权、扩大学校办学自主权、增加中小学校办学活力的方向相一致，成为基础教育治理体系现代化改革探索的一部分。
1. 探索学校集团“学区化”路径
中央“双减”文件明确提出，“积极推进集团化办学、学区化治理和城乡学校共同体建设，充分激发办学活力”。我国的“学区制”管理模式，是围绕“扩大优质教育资源覆盖面”，在集团化办学的基础上发展出来的。各地学区有的是法人单位，有的只是教育行政部门对部分教育资源协调权力范围的划分，目的是在县（区）级行政区域内，跨校统筹优质教育资源和安排学位供给。这种模式在一定程度上适应了集团层面对资源统筹权的要求，有利于对成员校进行组织协调。然而，建立在学校集团之上的学区管理模式，如果支持了原有的集团运行架构，就无法避免原有的集团运作模式对学校自主办学活力的负面影响，也不利于集团本身治理结构的进一步优化和教育改革新任务的落实。过去20年，与欧美国家的“校本管理”运动一脉相承，以成立“学校管理委员会”或“教育议事会”为标志的中小学现代学校制度的探索卓有成效。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“落实和扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，有序引导社会参与学校治理”。沿着这一思路，我们建议在有条件的行政区域内，将学区制管理模式与学校集团治理改革相结合，将学校集团建设成为以专业力量为主，辅之以有限的行政管理、广泛的社会参与的新型学区教育治理机构。特别是对于那些“紧密型”教育集团，应探索将学区制管理职能与学校集团职能合并，将学校集团作为教育主管部门的派出机构或者独立事业单位法人。在没有实行学区制管理的地方，则应赋予学校集团更多功能和相应权限，以推动学校集团向新型学区治理机构发展。对于跨区域的教育集团，还需要上级主管部门、有关县（区）教育行政部门就集团治理进行沟通和设计，并提供支持。
2. 理顺学校集团内部权责关系
责、权、利不对应，是目前集团化办学的突出问题，现有框架下集团作用的发挥尚难以持续，更无法承担更多新职能。
首先，要完善集团成员校之间平等合作的顶层设计。要保证牵头学校发挥引领作用，又要避免造成牵头学校与成员校之间地位不平等，就必须让牵头学校的师资、课程等优质资源转化成共建共享的平台资源的一部分，让学校之间的合作在集团的平台上而不是在牵头学校的平台上进行。这样，集团的负责人就应该从原有学校超脱出来，集中精力引领所有成员学校合作提升，学校之间的平等地位才有机制保障。
其次，要调整政府教育资源投向。应改变因牵头学校承担的任务重就直接为其增加资金、教师编制的做法，而是将增加的编制和经费投向集团平台，保证集团运转，建立根据成员学校、教师的贡献进行奖励的机制。在集团与学校、教师之间，应建立清晰的责任-利益关系。
再次，要明确集团工作部门、专业平台与成员学校相应机构的关系。集团更多是一个专业化组织，集团内部一定要去行政化。集团工作部门、专业平台与学校是服务与被服务的关系，合作中遇到问题应通过对象学校校长协调，避免依靠划分行政级别的高低来推动工作。对于“松散型”教育集团，建议引进委托管理机制，被委托学校上级教育行政部门与牵头学校签订委托管理协议，明确各自的权责利益关系。
3. 推进政府对学校集团的放管服改革
简政放权、放管结合、优化服务，是政府职能转变的方向，是建立现代教育治理体系的关键，也是新形势下集团化办学改革的迫切要求。政府权力放不下去成为一个老问题，其中一个原因就是有些权力该放却不宜直接放给学校，在政府和学校之间缺少一个放权的缓冲地带，现在学校集团恰好承担了这一角色。
因此，一方面，可以探索将教育行政部门掌握的学校管理与评价、部分人事管理、部分经费分配和使用、校长选拔、内部机构设置、教育教学改革项目设置、划片招生等权力交给集团行使。另一方面，应根据集团章程、集团发展规划等对集团办学质量和效益进行督导评价，建立集团及其成员学校财务审计、校务公开制度，引进社会监督。与此同时，教育行政部门应协调其他部门，对深化集团化办学改革做出规划，对集团实行分类管理，并分类、分项目予以支持。
参考文献：
[1]中华人民共和国教育部.教育部国家发展改革委财政部关于深化教师教育改革的意见[EB/OL].（2012-12-13）[2022-04-14].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7011/201211/t20121108_145544.html.
[2]新华社.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》[EB/OL].（2021-07-24）[2022-04-14].http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html.
[3]王烽.面向2035的学校新生态[J].中小学管理，2021（1）：9-12.
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《中小学管理》2022年第5期 · 本刊视点
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