鲍传友 高 爽 || 关系重塑与结构再造：教育高质量发展背景下的学校组织结构变革
导读
学校组织结构变革是适应教育高质量发展的必然选择，其本质是学校各主体和权力关系的调整，重点要理顺学校中党与政、行政与专业、教与学、家校社几对重要关系。在变革的具体路径上，一要保证党对教育事业的全面领导；二要推进学校管理扁平化与专业化；三要推进组织功能整合与部门互联互通；四要构建多层次协商平台。
鲍传友
北京师范大学教育学部教授、博士生导师
全文共6365字，阅读大约需要13分钟
当前，我国经济已由高速增长阶段迈入高质量发展的新阶段。教育作为推动经济社会发展的重要力量，其高质量发展是经济社会高质量发展的重要组成部分和基础性战略支撑。而学校作为教育体系的基本构成要素，在教育高质量发展中必然会面临功能、任务和目标的变化。因此，在新的时代背景与要求下，推动学校组织管理理念和范式的转型，使学校管理系统更好地适应社会发展要求和教育发展形势，是当前亟待讨论和解决的时代命题。
学校组织结构变革是教育高质量发展的必然要求
高质量发展是对马克思主义发展观的丰富，体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”相统一的新发展理念。教育高质量发展是在教育领域贯彻落实新发展理念的体现，同时它又结合教育发展的自身规律和阶段特点表现出独特内涵，是实现立德树人教育目标和解决教育主要矛盾的一种必然要求。
1. 厘清教育高质量发展的概念及内涵
我们不能简单地将教育高质量发展理解为“高质量的教育”或者“追求教育的高质量”，这些都是从教育结果的层面来理解的。教育高质量发展虽然不排斥教育结果方面的高质量，但却远远超出于此，它还涉及教育价值取向、发展动力、机制、内容和环境等多方面因素。教育高质量发展实际上是一种新的教育发展理论，它阐明了如下核心问题：什么是新时代好的、理想的、值得追求的教育发展模式。同时，教育高质量发展不是一个静态的描述性概念，而是一个动态的过程性概念，其理论内涵在时代发展中不断被丰富。
总体来看，教育高质量发展包括几方面的内涵。第一，从本质上来说，教育高质量发展就是更好地遵循教育发展规律，更高质量地促进人的全面发展。第二，从发展目标来说，教育高质量发展是要更为彻底地贯彻党的教育方针，更为完全地落实立德树人这一教育根本任务。第三，从发展方式来看，教育高质量发展是要推动教育发展的各种要素投入及其组合方式的创新，其实质是依赖什么要素、借助什么手段、通过什么途径，怎样实现教育发展；是要改变单纯依靠规模扩张和要素投入的方式来追求发展，更多地依靠要素关系的重组和优化来实现创新发展。第四，从发展动力来看，教育高质量发展是从外部推动转向走内生发展的道路，从自上而下的行政主导转变为上下互动、协同驱动创新的新局面。[1]
2. 教育高质量发展以学校组织结构变革为重要路径
教育高质量发展对教育的目标、功能、运行机制以及教育组织中人的行为都提出了新的要求，因而需要通过变革组织结构来实现教育发展范式的转型，进而适应新时代经济社会发展的要求。一般来说，组织结构是组织成员为实现组织目标在职务范围、责任、权力方面通过分工协作所形成的结构体系。[2]美国管理学家弗莱蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森茨韦克指出，可以把结构看作一个组织内各构成部分或各个部分间所确定的关系的形式。[3]这些关系包括纵向的等级关系、横向的分工协作关系以及纵横间的沟通关系，组织内部的部门划分、权责关系、沟通方向和方式构成了一个有机整体。[4]“结构决定功能”，有什么样的组织结构，就会产生什么样的组织功能；反过来，要完成什么样的组织功能，必须要有与其相适应的组织结构，合理的组织结构是组织存在和发展的基础和前提。组织结构不仅影响组织本身，而且深刻地影响着组织中人的行为，也就是我们日常所说的“体制的力量”，它对于人的意识和行为具有强大的约束、规范和型塑功能。由此可见，教育高质量发展必然要通过学校组织结构的变革来实现学校功能、目标和发展方式的转型以及组织成员行为方式的转变。
学校组织结构变革需重塑多元主体及权力间关系
组织运行的实质是权力的分配与运行；组织结构则是权力分配的具体表现，同时又反作用于权力的运行；组织结构中合理的主体和权力关系是组织运行效率的保障。因此，调整组织结构中的主体和权力关系是组织结构变革的重要前提。学校是一个介于政府和企业之间的组织，不仅主体多元，而且权力关系纵横交错、相互渗透，既有代表国家意志和执政党意识形态的政治组织和权力，也有保障学校管理和运行需要的行政主体和权力；既有完成教育教学任务的专业主体和权力，也有以家长和一般社会成员为代表、反映社会需求的社会主体和权力。因而，变革学校组织结构需要充分认识这些主体和权力的性质及其相互关系，并以合理的组织结构来保障这些主体权力的顺畅运行，从而确保组织目标的实现和组织效率的最大化。
1. 重塑党政关系：确保二者各负其责、协作共进
党政是学校组织内部最重要的两个权力主体，因而党政关系是学校组织结构变革中首要调整的关系。长期以来，学校内部的党政关系一直是一个比较敏感的话题，在校长负责制背景下，“党政不分”“政强党弱”导致学校行政化、校长一言堂、决策不透明、相互掣肘甚至拆台等问题比较普遍，制约了学校管理的顺畅运行和组织效率的提高，也阻碍了党的教育方针政策的贯彻落实。因此，学校组织结构变革的当务之急是要调整和理顺党政关系。在教育高质量发展的背景下，需要重塑学校内的党政关系，确立党组织对学校发展方向的把握，保证党对教育事业的全面领导；同时保障校长作为学校法人和行政主体的权力行使，使党的教育方针和政策能够得到更有效的落实。
2. 重塑行政与专业的关系：在服务性基础上突出学校组织的专业性
学校既具有一般行政组织的科层制属性，同时又是专业化组织。前者主要依靠行政权力来发挥作用，目的是保障学校决策的有效执行以及对资源的权威性配置；后者是教师专业权力的表现，是学校遵循办学规律的重要保障。但这两者的权力性质不同，运行逻辑迥异，其中行政权力主要依靠自上而下的层级关系发挥作用，强调服从意识；专业权力主要依靠专业权威和专业能力及其相互之间的认可与承诺发挥作用，更重视平等对话和相互协商。尽管在达成学校组织目标与效率的过程中两者缺一不可，然而在实践中必然存在着矛盾和冲突。科层性带来的秩序、标准更多时候会抑制专业权力的创造性和热情，但是育人任务的长期性以及教育管理的复杂性又需要科层性为专业性提供一系列的资源和环境保障。
教育高质量发展对学校内涵特色和办学质量的要求越来越高，越来越需要学校尊重教育教学规律，发挥师生员工的创造性，培养创新性人才。因此，学校组织结构变革如何平衡行政权力与专业权力的关系，突出学校组织的专业性，让行政更好地发挥服务作用，显然对长期以来学校已经形成的科层制关系构成非常大的挑战。为此，我们需要重新认识学校行政权力和专业权力的关系，淡化学校科层制特征，改变以往过多依靠行政发号施令的管理模式，充分尊重教育教学规律和专业，发挥学校管理中的专业引领作用。
3. 重塑教和学的关系：推动“教”为中心向“学”为中心的转变
教和学是学校中的一对基本关系，也是学校功能和价值的主要体现。教和学的关系不仅体现在教育教学过程和师生互动中，更体现在学校的组织结构安排中，有什么样的组织结构就有什么样的教学关系。在重视教师“教”的功能背景下，学校组织结构是以教师为中心来安排的，以服务“教”为核心，如备课组、教研组、年级组等，而且内部成员关系带有非常典型的行政特色。这样一种结构安排虽然能够较好地执行学校的规章制度，便于组织和管理教师，但却难以适应教育高质量发展对“学”的关注和需要。而以“学”为中心的学校组织结构更加突出学生主体地位，以关注和研究学生为核心，这就需要突破传统的以学科和年级为基础构建的组织结构，组建更多跨学科、跨学段的学习中心，以促进由“教”为中心向“学”为中心的转变。
4. 重塑家校社关系：为学校办学寻求更广泛的资源和智力支持
教育高质量发展的最终目标是回应社会需求，办好人民满意的教育，因而学校发展必须更加开放，既要能够不断适应和回应社会变化与社会发展需求，也需要从更广泛的空间来构建促进自身发展的环境体系，寻求更为广泛的社会参与以及智力和资源支持。长期以来，在追求安全、稳定和办学绩效的过程中，学校已经构建了一套相对封闭的体系，使家长和社会参与仅仅停留在理念、口号和活动上，零碎化、随意性甚至功利性的合作随处可见。大多数情况下，家长和社会仅充当“局外人”和“旁观者”角色，并没有实质性地融入学校发展中；作为家长和社会参与学校的主要机制和平台的家长委员会也大都成为一种摆设，并没有嵌入学校组织结构之中。因此，要促进教育高质量发展，学校组织结构必须调整家校社的关系，改变完全以管理分工和工作任务为导向的结构安排，把家庭和社会参与纳入学校组织结构中，从而促进组织功能转型和行为转变，使学校变得更加开放。
学校组织结构变革的基本路径
学校组织结构变革是教育高质量发展的必然要求，也是对教育发展范式转型的一种内部调适。但是，学校组织结构变革又是一项非常复杂的工程，不仅受到社会政治经济形势、教育管理体制、教育政策安排等外部因素的影响，也受到学校自身规模、发展目标与战略、发展阶段与管理水平、内部成员关系，以及学校组织功能的变化等诸多内部因素的影响。因而，我们需要结合政治、经济和社会发展趋势以及教育自身需要，来探讨学校组织结构变革的基本路径。
1. 确保党组织在集体决策中的中心地位，保证党对教育事业的全面领导
教育高质量发展首先关涉学校办学目标和方向问题，也就是回答好“培养什么人、怎样培养人和为谁培养人”这些根本性问题。要回答好这些问题，必须改变学校领导体制和决策机制，确保党在学校工作中的全面领导地位，保证党的教育方针和政策得到全面落实。当前，中小学校要紧密结合学校办学规模和领导体制改革需要，贯彻落实党组织领导的校长负责制，因地制宜地探索多元化实施路径；同时准确理解高质量发展下的新型党政关系，从组织结构上确立党组织作为学校集体决策的中心，所有事关学校发展的重大事项均需要通过党组织会议集体做出决定，由校长和学校行政人员负责落实。
2. 部门设置实现纵向精简与横向拓展，推进学校管理扁平化与专业化
在传统的学校管理体制中，学校组织结构基本上复制了行政组织结构模式，形成了金字塔式、自上而下的结构层级和命令链，依照严格的规章制度、刻板的标准来执行组织决策，结果导致学校日趋官僚化，缺少办学活力和创新。为此，学校要从组织结构上突破官僚系统的框限，最大化压缩和减少学校管理层级，推进扁平化管理，以此密切学校领导者、管理者与师生之间的联系。这样不仅能够使学校领导者更直接快速地把握学校教育教学改革的真实信息，提高学校决策的科学化；而且有利于调动师生员工参与学校事务的积极性和责任感，真正激发他们的创造性，使学校办学更具活力。为此，学校要在从决策到执行的这一组织结构链条上减少行政职能机构和层级设置，形成“党组织负责决策-校长及校务委员会负责执行-学校职能部门负责具体落实”的三层架构。
专业化组织的一个最大特点就是注重分工，分工越细，专业性越强。学校组织结构从最初单一化的直线参谋制（又称直线-职能型组织结构）演变到今天纵横交错的矩阵式组织结构，正是学校日趋专业化的表现。在纵向层级压缩以后，学校的管理事务并不会减少，必然会对每一层级的管理人员增加更多的职能和任务，因而在横向上要根据学校功能和目标的变化拓展部门设置，以进一步细化和丰富组织功能。随着中小学办学规模日益扩大，办学类型日益多样，内涵日趋丰富，传统的以管理事务分工为主的部门设置方式（如办公室、教务处、德育处和后勤处等）已成为制约学校内涵发展和专业水平提升的重要因素。中小学校亟须结合教育高质量发展对学校功能和质量的要求，聚焦学校核心功能、教育教学任务和目标进行专业化的机构设置，如设立课程管理机构、教科研管理机构、质量评价与监控机构、课后服务管理机构、人力资源中心、学生事务中心、安全和危机管理中心、信息技术服务中心等，以职能专业化逐渐淡化管理行政化，强化学校管理的专业化程度，使学校办学日趋符合规律。
3. 推进组织功能整合与部门互联互通，满足人的学习和发展需求
“人”与“任务”是任何组织管理都要面对的一对基本矛盾关系。更关注“人”还是更关注“任务”，关注重心不同，往往会形成不同的管理风格，但两者孰轻孰重不能一概而论，要由组织的性质和目标决定。学校是育人单位，学校组织归根到底是一个发展人和成就人的组织，所以教师和学生始终应该被放在学校的中心位置，关注教职员工的发展将成为学校组织结构变革成功的重要因素，也是促进学校组织结构变革的动力之一。教育高质量发展最终要落到学生和教师这两个主体上，学生发展的高质量必然要求教师发展的高质量。这就决定了学校管理的重心是“人”而不是“任务”，“任务”是为“人”服务的，否则就是本末倒置。
学校组织结构变革必须突出服务人、发展人的基本思想。以人的角度来看，学校组织的所有任务分工都是形式上的，其本质在于满足人的学习和发展需要。由于人的学习和发展是多样的、复杂的、综合的，因而处理好学校组织结构的“条块”关系是组织结构变革的重要任务，为此需要打破以学科为主的部门之间的分割，促进相互协作，构建立体化结构关系。比如：通过组建课程中心、学习中心、资源中心、研究中心、信息中心、评价中心等实现学校组织功能的重新整合，更好地服务于人的学习需求。同时，还要淡化和模糊组织中的垂直关系，推进部门融合，发展非正式关系和信任合作关系，由此促进人的互动交流与学习创新。
4. 构建多层次沟通协商平台，为学校改革提供强大的支持系统
依据路径依赖理论，任何正式组织都有自我强化规范和边界的惯性，最终逐渐走向封闭。传统的学校组织在强调规范化教育教学的同时，组织结构也逐渐趋向稳定和固化，从而使组织成员的观念和行为渐趋墨守成规，导致学校为了适应外界变化和需求的变革举步为艰。而教育高质量发展对学校组织变革提出了更高要求，迫切需要学校突破既有边界，深化与外界的对话与沟通，以汲取更多的智慧和资源，为学校改革提供强大的支持系统。尤其是在信息技术日益快速发展的背景下，学校组织与外界的联系将会更趋频繁和便捷。
由此，学校组织必须自我解构，打破僵化、封闭的结构模式，根据学校目标、功能和任务的变化搭建更多平台，以更灵活、更快速地回应社会需求，获得更多的理解和支持。比如：“双减”背景下构建学校课后服务体系需要建设多种协商平台，以沟通企业、社区和社会，实现家校社的有效合作，从而不断丰富课后服务资源供给。同时，随着社会对教育的要求越来越高，各种利益主体参与学校管理的愿望日益迫切，这些都需要学校构建多层次协商平台，推进学校从管理到治理的转变，实现家校社合作共治，从而促进学校走向高质量发展。
参考文献：
[1] 辛涛，李刚.高质量基础教育体系的新时代内涵[J].人民教育，2021（1）：17-20.
[2] 郑军.管理学[M].郑州：河南大学出版社，2013：119.
[3] 弗莱蒙特·E·卡斯特，詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理：系统方法与权变方法[M].傅严，李柱流，等，译.北京：中国社会科学出版社，2000：231.
[4] 许激.效率管理——现代管理理论的统一[M].北京：经济管理出版社，2004：56.
文章来源：
《中小学管理》2023年第4期 · 本刊视点
文章编辑：王淑清
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