陈学军 || 教师退出机制的性质之辨与策略选择

Original 陈学军中小学管理杂志社

2024-09-02

导读

近年来，教师退出机制改革的地方探索引发了认可与存疑等不同态度。站在跃变式改革的角度，会将退出机制视为根本性重构、本体性改革，更加关注短期“适应”，更为强调制度变革；立足持续性改革的角度，则会将退出机制视为补益性优化、情境性改革，更加关注长远“适应力”，更为强调组织变革。就教师的基础地位及当前的现实看，从持续性变革的角度理解与推行教师退出机制，更合实情也更可取。

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近年来，不时有地区探索推进中小学教师退出机制改革。由于涉及教师编制地位、教师队伍稳定性等重要问题，相关地区的改革探索也引发了教师和社会的高度关注，有支持认可的声音，也有存疑反对的观点。这些不同的态度容易被看作价值而非认知上的差异。事实上，对“教师退出机制是不是一项好的改革”的判断，离不开对“教师退出机制到底是一项什么样的改革”的理解。将退出机制理解为跃变式改革，会形成相应的取向或行动；将其理解为持续性改革，则会形成另一种判断或选择。

一

退出机制是根本性重构还是补益性优化？

跃变式改革着眼于既有制度和实践的根本性重构，期待一下子解决所有问题；持续性改革则以既有制度和实践为基础，侧重局部补充或优化，强调改革的连续性、渐进性与累积性。^[1]在跃变式改革意义上推行退出机制，可能会对教师的编制和聘用制度产生重要影响。这也是人们担心退出机制会影响教师基础地位及其职业吸引力的原因所在。在持续性改革意义上推行退出机制，则会以既有教师编制等基本制度为前提，以补益性举措的形式优化教师管理机制。从涉及对象范围、政策效力等级、改革推进节奏等方面看，当前的退出机制改革探索都属于补益性优化之举，而非根本性重构之变。

其一，就涉及对象范围看，当前的教师退出机制并非既有制度的根本性重构。根本性重构意味着改革是全盘的、面向全体的，涉及每一个人。然而，退出机制在严格意义上并非指向全体教师，而只是涉及那些在道德品行、教育态度、教育教学能力和遵纪守法等方面不合格的少数教师。^[2]从另一个角度看，推行教师退出机制必须基于一个前提：教师是教育事业发展的基础，在党和国家高度关心、高度重视和大力支持下，教师队伍整体面貌已发生格局性变化，高素质专业化创新型教师队伍正逐渐形成。推行退出机制不是对教师队伍整体质量和作用的否定，而是针对不合格者的特定举措，是为了进一步筑牢教育强国建设之基。

其二，就政策效力等级看，当前的教师退出机制也只是一种补益性优化。有研究者讨论教师退出机制时提到：“现有的教师编制是中央批下来的，效能太高了，地方很难去改变。”^[3]这一方面说明建立教师退出机制的困难，另一方面也意味着退出机制不是教师基本制度本身的改革。教师编制制度在中国教育土壤中经历了长期的发展完善，是加强党对教育事业全面领导的关键着力点，也是教师职业吸引力的重要来源。^[4]可以相信，在加快建设教育强国的新征程中，教师编制制度不会发生重大调整。在编制制度政策效力高于退出机制的情况下，不仅要看到前者对后者的限制性影响，更要意识到退出机制在落实和优化编制制度方面的积极作用。当前教师编制制度存在着人事管理功能突出、编制使用效益有待提升等问题，^[5]建立退出机制很大程度正是为了缓解这些问题。

其三，就改革推进节奏看，教师退出机制亦不是一项根本性重构的改革。重构式改革往往在短期内全面铺开，且在推进上偏向严厉。然而，就目前情况看，教师退出机制改革“温和”推进的特征较为明显。一方面，尽管各地对教师退出机制改革都有所关注，但真正探索改革的地区还为数较少。截至当前，报道所见的也只有宁夏回族自治区、四川省成都市、浙江省宁波市、山东省平阴县等地出台了相关政策方案。另一方面，结合相关地区“先待岗、后转岗、再解聘”或“首次取消目标绩效、再次调离转岗、三次落聘退出”等实施办法看，退出机制都预留了空间和缓冲，实乃“情非得已”时才会对相关教师予以退出。有如一位教师所提到的：“当教师的业务能力触及了一些底线时，‘办法’相当于是给了另一次机会，对一般的师德和专业能力都可以再培训。”^[6]

二

退出机制是本体性改革还是情境性改革？

跃变式改革往往遵循非连续发展的思路，着意打破制度与实践惰性，将制度和实践之基本性质的改变放在第一位。持续性变革则遵循接续转变的思路，关注制度和实践基本性质不变的情况下，如何通过相应举措回应变化的情境需求，不断寻求政策与情境之间的平衡状态。^[7]既有的教师退出机制改革探索，无意也难以改变教师的基础地位及其基本制度，而是为了应对特定情境的要求和挑战。如果以“体用关系”来理解，退出机制更大程度上是“情境之用”而非“性质之体”层面的改革，这主要表现在三个方面。

其一，一些地区的改革探索乃出于当地的特定需求，不同地区建立教师退出机制的背景存在差异，改革目标也有所不同。宁夏回族自治区2011年建立教师退出机制，主要是为了解决当地因历史遗留的民办转公办教师数量多、年龄偏大、长期生病等突出问题。^[8]山东省平阴县的教师退出机制改革主要是为解决中小学教师“结构性超编与缺人”的矛盾，其中除了涉及与宁夏相似的年龄结构问题外，还包括职称结构问题。^[9]浙江省宁波市拟推出的教师退出机制考虑的则是新时代区域教师队伍建设问题，其目标指向也更具综合性，既关注结构优化，也意在激发活力、提升质量。^[10]

其二，教师退出机制的建立是为了更好地落实既有制度，是为了回应与解决前序政策实施过程中遇到的问题或提出的要求。我国的《中华人民共和国教师法》《教师资格条例》《中小学教师资格定期注册暂行办法》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》等法律法规，都有对不合格教师作出取消资格、开除、解聘等处理的规定。然而，真正着手处理不合格教师时，却缺乏明确的标准和程序。对于不合格教师，“尽管学校和家长都迫切要求他们退出教师队伍，但由于找不到政策依据，这一问题解决起来还困难重重”。^[11]建立教师退出机制，很大程度上正是为了明确、细化与规范相关标准和程序，以有效执行不合格教师处理的相关法律和规定。所以，退出机制不是启动一项新的改革，而是为了深入落实已经启动的改革。

其三，教师退出机制是教师队伍建设处于特定社会和教育发展阶段的一种应对举措。现阶段，在社会不确定性加剧、工作竞争性与压力感越来越强、工作与生活的平衡变得越来越困难的背景下，部分教师把身体健康、子女成长、家庭幸福、快乐生活等作为人生的第一原则，工作上只强调做好分内事，不做最差也不求最好；或是因为骨干教师申报的年龄限制、职称晋升的“天花板”问题以及项目和奖项申报的公开公平度不够等原因，降低努力程度，选择随遇而安。这种低自我期待、低工作投入、低发展热情的“躺平”状态虽不是主流，却有弥散蔓延的态势。对此，很多地方推出了各种“拉力”策略，通过搭建发展平台、实施“青蓝工程”、开展培训等措施引领教师发展，防止教师“躺平”。教师退出机制则是一种“推力”策略，旨在基于合理的考核评价及对不称职、不合格教师规范有效的管理，促使教师积极向前。正如一位校长提到的，退出机制“办法的实操性比较强，希望对一些老师能有警示、告诫的作用”。^[12]

三

退出机制着眼于适应还是适应力？

“适应”与“适应力”是有所区别的。适应是关注短期目标的一次性事件，是一种结果性的状态；适应力是一种关注长远发展、在持续变化过程中不断保持适应性的能力。跃变式改革常着眼于“适应”，持续性改革更加关注“适应力”。

1. 过于关注眼前结果的“适应”会导致不适应

从跃变式改革的角度看待退出机制，会更加关注结果性的“适应”。这表现为三个方面。其一，以眼前问题的解决为目标。实施退出机制就是为了解决不合格教师处理、结构性超编和缺编等摆在眼前的棘手问题。很大程度上，这些问题还被看作关乎教师队伍建设的根本问题，具有“燃眉之急”和“釜底之薪”的复合属性。其二，隐含简单因果关系的假设。似乎教师队伍活力不够、质量不高等问题只是因为缺乏退出压力，或认为退出机制就是解决相关问题的最有效方法且不会引发其他问题，从而有意无意地将改革看作一种“开关现象”。^[13]其三，视稳定为理想状态。退出机制改革被看作是间歇性的，是为了回应有碍教师队伍建设稳定状态的“干扰”，以恢复稳定状态和平衡局面。

然而，适应会导致不适应。眼前问题的解决，会让人们对那些暗示改变需求的信号缺乏敏感性，在适应中变得迟缓或保守，使得一时适应影响持续适应。^[14]当前有关教师退出机制的讨论或探索可能建立在这样的假设之上：教师是人人珍惜或渴望的职业。这样的假设不是在所有阶段或情境下都真实有效。同时，世界是多重关联的存在，真实的因果关系是长因果、循环因果。教师队伍的结构、活力、质量等问题受多种因素影响，退出机制甚至不是其主要影响因素。退出机制可以缓解一些问题，也可能会引发其他一些问题，如弱化选聘阶段的严格把关、影响教师队伍的稳定性、造成教师之间不良的竞争关系等。进而言之，变化永不停止，新的情况或意外后果将不断出现，越是追求“绝薪止火”或“稍歇片刻”，退出机制改革的灵活性或适应能力越弱。

2. 适应力依赖“警觉”“学习”“关联催化”

从持续性改革的角度看待教师退出机制，人们则会更关注“适应力”。退出机制改革既是为了适应——回应结构不良、不合格教师处理等具体问题，更是为了持续提升教师队伍的适应力，且相信适应力是适应的基础。它既考虑眼下情境，受现实问题和短期目标的引导；又关注长远发展，认识到改革的非线性、不确定性和循环因果特征，对一时举措的全面、长期有效性保持警惕。

着眼于适应力的教师退出机制保持“警觉”，强调“学习”，重视“关联催化”。首先，改革由“警觉”驱动。退出机制不是难以为继情况下完全被动的反应，也不是十足意义上高瞻远瞩的主动进取，而是对新情境下教师队伍建设的惯常做法和对新问题保持敏感的结果。其次，改革也被视为一种学习。退出机制既可以在一定程度上解决教师队伍结构、质量、活力等方面的具体问题，也可以深化对于这些问题本身及其情境的理解，乃至引发在更高层面对改革方法论等一般性问题的思考。再次，改革还须关注基于多重关联现实的催化效应。长期以来，我国教师质量管理主要集中于入口与过程两个环节，退出机制的合理建立可以在两个方面增进教师管理制度的适应力。一是强化制度选择的多样性。如结构优化过去主要依赖入口调节，现在则有多种选择或可多措并举。二是强化制度运用的传导效益。如退出机制有助于试用制度、全员聘用制度落到实处，也有助于考核评价、培训工作的指向更加丰富与明确。

四

退出机制是制度变革还是组织变革？

跃变式改革和持续性改革都涉及制度与组织两个层面。不过，因为着眼于问题的根本性解决，跃变式改革往往偏重制度变革。相比而言，关注适应力和情境反应的持续性变革更强调组织变革。教师退出机制显然是一项重要的制度变革，是包括教师聘任、培训、考核、专业发展、解聘和退休等一系列问题在内的完整制度。^[15]政策研制及其合法化，是改革首先要考虑的问题。然而，退出机制实施的主体责任又在学校。^[16]聘用合同的签订、工作表现的考核评价以及解聘决定的作出等都由学校实施，学校基于什么样的目的、遵循什么样的原则、采用什么样的方式落实退出机制，影响着退出机制实施的力度和效度。因此，人们需要更多地从持续性变革的角度理解退出机制，关注其作为一种组织变革的属性。

1. 健康有效的退出机制依赖公正的组织秩序

学校组织成员的信任，是教师退出机制有序落实的基础。一项研究显示，处理不合格教师时，教师不赞同“将解聘不合格教师的权力交给学校”。其主要原因是，有些学校在缺乏明确解聘标准的情况下直接解聘不合格教师，受校长个人因素影响较大，这种主观随意性让部分教师产生了不信任感。^[17]可见，公正又是学校组织成员信任的基础。在实施教师退出机制过程中，学校公正秩序的构建至少意味着两个方面的要求。一是以保护教师权益为底线，确立相关标准、程序和规范。这包括待岗、转岗和解聘等情形的明确，觉察期、辅导期、审议期、申诉期等退出程序的规定，^[18]以及教师工作表现和考核评价结果认定的标准和规则等。二是以激发教师潜能为追求，避免权力控制。退出机制不能成为简单的控制手段。如果说宏观层面人们最为担心退出机制对于教师编制地位的冲击，那么微观层面人们最为担心的便是退出机制成为学校领导者手中的管理“大棒”。学校领导者不应以贩卖焦虑、制造内卷的方式强化管理权力。单向的权力控制无助于学校教师队伍整体质量的提升，甚至会进一步浇灭教师的工作热情，降低教师职业的吸引力。

2. 健康有效的退出机制依赖合作的组织文化

着眼于教师队伍整体发展的退出机制，必须成为一种持续的集体事业。如果处于一种明争暗斗、人人自危的竞争文化中，退出机制的效果将大打折扣，甚至适得其反。它的实施需要以合作文化为基础，也应该积极助推合作文化的形成。一方面，这种合作的学校组织文化致力于“不让一个人退出”。退出机制不同于强制淘汰机制，其实施的真正目的不是为了找出被退出者，而是为了消除被退出者。那种坚持原则、严格要求情况下，仍没有教师被退出的学校，一定在学校组织内部构建了具有活力的合作关系，彼此信任和相互帮助促进了共同进步。另一方面，合作的学校组织文化坚持“让不合格的人下车”。不合格者尽管为数极少，但因他们而引发的不公正、不和谐、不稳定等问题，对合作关系建设的影响甚大。因此，注重合作文化建设的学校本身就有着让那些不合格教师退出的要求。

总之，教师退出机制并不必然是跃变式改革或持续性改革，关键在于我们如何理解与运用它。就基础教育教师的基础地位及当前的现实来看，从持续性变革的角度理解与推行教师退出机制，更符合实情，也更为可取。

参考文献：

[1][7][13][14] Karl E Weick，Robert E Quinn.Organizational change and development[J]. Annual Review of Psychology，1999，50（1）：361-386.

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[3][6][12] 陈威敬.教师退出机制试点，但打破“铁饭碗”没这么简单[EB/OL].（2022-12-04）[2024-06-22]. https：//www.sohu.com/a/613335359_220095.

[4][5] 李廷洲，郅庭瑾，吴晶.中小学教师编制的理论逻辑与治理思路[J].教育研究，2022（5）：139-148.

[8] 廖瑾.宁夏创新教师退出机制：三年数千教师退岗，给青年教师腾编制[EB/OL].（2019-03-26）[2024-06-22]. http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50415/mtbd/201903/t20190327_375642.html.

[9] 郭婷婷.提升编制资源使用效益推动教育优质均衡发展——平阴县探索实行中小学教师退出机制[EB/OL].（2022-11-23）[2024-06-22].http：//www.jnbb.gov.cn/articles/ch00180/202211/e9dd223b-542f-4b98-b772-d5333fee0611.shtml.

[10][16] 宁波市教育局发布征求意见：明确教师退出机制[EB/OL].（2022-11-11）[2024-06-22]. https：//www.nbwbw.com/article.php?id=305708.

[11] 张彩云.我国中小学不合格教师退出机制研究[J].教育科学研究，2017（3）：93-96.

[15] 安雪慧.完善中小学教师退出机制的政策路径[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（6）：144-149.