曹宗清 || 如何克服学校管理中的形式主义？

Original 曹宗清中小学管理杂志社

2024-09-02

导读

学校管理中的形式主义主要呈现出自上而下的工作思维导向、工作内容超越学校基本职能、工作投入缺乏实质性收益等表征，其形成主要受到锦标赛制评价、压力型体制、运动式治理、漏斗型权力结构等因素影响。对此，建议通过完善评价制度、释放权力空间、提升治理能力、推动多元参与等途径构建完善现代学校治理体系，以减少形式主义带来的负面影响。

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党的十八大以来，习近平总书记反复强调形式主义的危害，明确指出形式主义使党的路线方针政策难以贯彻，使群众热切期待落空。^[1]在教育领域，为解决形式主义问题，进一步减轻教师负担，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》。但近有研究发现，教育外部的发文比例仍然较高、发文内容与教育教学关联性弱等问题依然突出，^[2]教师工作结构不合理、非教育教学以及痕迹管理等不合理负担还是很重，^[3]表明形式主义仍然在很大程度上影响学校管理的效能和效率。那么，如何有效克服学校管理中的形式主义？本文基于对来自北京、山东、重庆等省市21名中小学教师展开的专项访谈结果的分析，尝试描述学校管理实践中形式主义的表征，并从系统组织视角探讨其形成逻辑，在此基础上提出相应的治理路径和应对策略。

一

学校管理中形式主义的多维度表征

在对访谈资料进行编码处理后，笔者依据“目的-内容-结果”的三维框架对学校管理实践进行分析，发现形式主义核心表征体现在“唯上”的工作导向、超越职责内容以及缺乏实质收益等方面。

1. 目的之维：自上而下的工作思维导向

目的是形式的动源，明确目的才能对形式作出价值判断。当目的发生变化，形式的实质就会异化，因而我们要判断管理形式背后的目的是为公还是为私，是为师生发展还是另有考虑。例如：简单执行上级布置的任务，而不是服务于师生发展，是一种常见的形式主义。中小学校长多由教育行政部门任命，向教育行政部门负责，并接受其考核与问责。在这种校长聘用体制下，很多校长在学校管理实践中简单执行上级安排的工作，而对于这项工作是否有利于学生福祉最大化、是否有利于减轻师生负担和促进师生成长等则考虑不够。落实上级任务无可厚非，但缺乏全盘关照地机械落实很可能背离上级初衷，也会给学校带来无谓消耗。因此，“唯上”的工作思维不仅是管理智慧问题，也反映出管理者功利主义、政绩主义的思想问题。

2. 内容之维：工作内容超越学校基本职能

学校管理中的形式在本质上是一种管理工具，具有价值中性。紧密围绕学校职能开展的管理，能有效匹配好形式与内容的关系。然而，形式主义是一种注重形式而忽视内容、不重视核心关系的工作作风，学校管理中的形式与内容“两张皮”集中反映在管理行为与学校基本职能脱离方面。例如：学校是学生学习和教师工作的场所，因而学校管理应服务于学生发展和教师教学，当出现超越以上职能的内容时，则可能被教师认定为形式主义。例如：有学校为了使教学开放周的展示课足够精彩，让学生配合教师反复操练和“演好”这堂课，这种事情多被教师所诟病，他们认为这是赤裸裸的形式主义，而且也是在明目张胆地腐蚀孩子们的诚信意识。又如：网络投票、上街执勤、拆迁事务以及维稳工作等因为与教学工作无关，也多被教师认为是形式主义。

3. 结果之维：工作投入缺乏实质性收益

投入与收益是教师从结果层面衡量形式主义的一组重要关系。工作投入实际上是教育成本，包括学校教职工的服务投入以及维持学校运行的财务投入等，而收益包括学生成长、学校以及教师所获得的教育益处等。当工作投入与其收益不相匹配时，则可能被判定为形式主义。以学校荣誉为例，从学校层面看，荣誉是他们关注的关键收益，它可能使学校获得更多认可、更好的师资、更优的生源以及更大的自主权等，但当荣誉不能带来以上收益时，这种为获取荣誉的投入则成为教师眼里的形式主义。如某校投入大量人财物，最终获得一项成果，但是该荣誉并没有被社会充分了解和认可，也没有对学校的教和学产生影响，教师和学生也没有得到相应的获得感。类似这种为了“虚名”的教育行为，往往成为大家“看破不说破”的形式主义。

二

学校管理中形式主义的形成逻辑

系统组织理论认为，组织本身就是一个系统，同时组织也是社会系统的一部分，组织的任何行为都是内外部体制机制的综合产物。^[4]这启示我们可从系统评价、内部体制、组织运行以及权力结构等方面探究形式主义的形成逻辑。

1. 系统评价：锦标赛制评价驱动初心异化

锦标赛制评价是通过设置组织内的薪酬差额，激励管理者晋升到更高一个层级，进而获得上一级薪酬的评价制度。现在该评价已运用到政府管理等领域，逐渐成为一项重要的激励评价制度。在教育领域，为了在锦标赛中胜出，不同层级的管理者会围绕上一级关注的考核指标主动作为，学校管理者也会为在区域内胜出积极投入锦标赛。过度锦标赛制的办学评价会异化教育初心，使管理行为与教育本质脱离。为了在与同类学校的竞争中获胜，管理者的管理行为往往被窄化和僵化为落实具体的教育指标，并且逐级层层加码，由此导致一些偏离教育初心的管理行为形成，也生成一些与教育内容无关、实际教育意义不大的管理形式。到教师层面后，一些教师为了在与同事竞争中获得优势，进一步加速内卷，造成过度投入而实质性收益并不明显的问题。学生自然也被卷进来，形成看起来大家都很忙碌进取的状态。但这是一种迫于竞争而偏离教育初心的忙碌，最终导致大量功利化的教育行为和偏离以人为本的形式化收益。

2. 内部体制：压力传导激发消极避责行为

管理领域的压力传导是指权力和资源层层上收，任务和指标层层分解下压。^[5]如果说锦标赛制评价下的形式主义是一种邀功行为，那么压力传导下的形式主义则是一种避责行为。学校和教师面临自上而下层层堆积的压力，在缺乏容错机制的情况下，只有采取避责行为，因而促使形式主义发酵。对于不同的压力，学校往往采取相应的形式主义应对。一是事务性压力。尽管有些事务与学校核心职能内容无关涉，但属于区域内的政治分摊性任务，学校须对上级有交代，于是管理者和教师都心知肚明、相互默契地交差了事。二是风险性压力。即在没有出现事故的情况下，这些工作看起来没有任何意义，一旦出了事故，这些工作就成为帮助学校和教师避责的证据。如为减轻或避免安全教育责任，有学校每周放假都会发放纸质的《告家长安全通知书》，让学生监护人签字，然后在新的一周收起来交学校存档；假如学生在校外发生事故，这些资料则可能成为学校避责的保护盾。这种“不怕一万，就怕万一”的风险性压力迫使学校不得不做好常规性的形式主义工作，一定程度上导致高耗低效的后果。

当然，压力型体制中的“顶格管理”也可能促生形式主义。顶格管理就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念，在管理工作中具体表现为最全事项、最高标准、最严要求、最快速度。^[6]这种效率优先和效果至上的管理理念的确能够促进整体优化和目标达成，但任何管理模式都需要有管理资源的支持，否则就难以实行且带来一些实践问题。当学校现有资源不能支撑高耗能的管理投入和真实达成顶格目标时，以次充好、以假乱真等形式主义就会出现。

3. 治理模式：运动式治理催生浮躁管理行为

运动式治理是通过最大限度积聚人力、物力、财力等以快速集中地推动相关活动的工作模式，它可在短时间内造成较大声势，也能迅速生产出看得见的物化材料。运动式治理本是一种非常规的治理工具，但在平常的学校管理中屡屡被使用，一些项目不仅超越学校功能，也违背教育规律，让本该安静有序的教育生活变得忙碌乃至焦虑，不仅打乱教师工作节奏，而且损害学校育人环境。

运动式治理触发形式主义的缘由体现如下。一是它可能违反相关法律法规，打着特事特办的旗号，为达到目标不择手段，急功近利，甚至牺牲教师和学生利益。二是由于运动式治理带有粗放性特点，它获得成功的关键不是技术和方法，而是大量投入。如为迎接检查，学校会建立针对不同迎检内容的工作组，最终形成丰富的材料，同时也耗费乃至浪费大量资源。三是由于运动式治理受到问题源流、政策源流和政治源流的即时影响，具有较强的突击性和冲刺性特点，短时消耗过大，往往不具备形成常态化治理的条件，所以当事人难免出现应付了事的心态。而且，教育是久久为功的事业，短期的攻坚战并不能产生一劳永逸的教育效果，当新的问题、政策及社会关注热点出现时，前一波运动式治理进入退潮期，新一轮的运动式治理又开启，学校一直处于高速运转的状态中，导致学校管理浮躁，形式主义层出不穷。

4. 权力结构：漏斗型权力分布压缩治理弹性

漏斗型权力结构呈现出层级越低、自主权越小的权力分布样态。当漏斗型权力结构延展到学校，本就狭小的自主权进一步呈漏斗型发展，从校级管理者到中层管理者再到普通教师，其自主空间越来越小，任务越多且越细，有限的校本治理空间使得教育实践缺乏弹性。尽管当前在相关政策推动下，校本管理空间不断扩大，但是漏斗型权力结构依然没有改变，上级部门对学校的教育教学、人事工作、经费使用等权力限制过多，学校在自主权狭小的空间里处于被动执行的地位。有研究发现，中国四省（市）学校在教师选聘以及经费使用等重大事务中的办学自主权非常显著地低于高分国家/经济体。^[7]对于这些学校核心工作，上级部门往往制定了实施细则和完成路径，一些细则在理论上行得通，但进入复杂多样的具体情境后则可能失灵，甚至阻碍正常工作开展，有时还会出现政策“打架”的情况。这样就会使基层学校无所适从，他们要么采取打擦边球的方式执行工作，要么缺乏创新性地机械完成任务，造成诸多没有实质意义的工作负担。

三

学校管理中形式主义的治理路径

由于锦标赛制的办学评价、压力型体制、运动式治理以及漏斗型权力结构是嵌入行政体系的重要治理工具，同时在某种程度上对于促进组织运转以及发挥我国制度优势也起到极大作用，因此要彻底杜绝由此带来的形式主义并不切实际。但我们应尽可能地寻求对策，克服这些因素带来的形式主义产生的消极影响。

1. 完善评价制度，提升办学评价的科学性和发展性

上述治理工具能在教育管理体系中发挥作用，都或多或少地利用了评价工具。为此，上级管理部门和学校管理者务必提升评价的科学性和发展性，避免“上有政策下有对策”的消极适应性行为，减少因不合时宜的评价所逼出来的形式主义。

首先，正视评价的限度。评价是指挥棒，但不是解决一切疑难问题的魔术棒。事实上，无论怎么调整指挥棒，现实问题依然会存在，有时还会衍生出新问题，过分倚重或归咎于评价，其实是对教育实践复杂性以及评价功能有限性的漠视。在一定情况下，不评价或少评价反而能让教育实践与教育规律更贴近，减少学校管理中的形式主义。

其次，适当弱化竞争性办学评价。传统评价通常有明显的管理主义倾向，以撬动被管理对象的相互竞争为目的。这种竞争性评价容易导致学校向外过度猎取资源，包括教师、学生等人力资源以及办学经费和社会支持等物质资源，由此破坏教育生态，引发浮躁的教育风气；对内则容易形成“分数至上”而不是“育人第一”的办学理念，造成对上级考核负责而弱化对师生利益关照的问题。为此，要适当弱化竞争性办学评价。

最后，强化自下而上的评价。在等级分明的体系中，自上而下的监督评价似乎天经地义，自下而上的监督评价往往受困于上级权威而形式化，正是因为这种缺乏双向制衡的评价可能导致行政泛化。^[8]因而，要切实推动和呵护自下而上的评价，如谁担任校长以及校长干得如何，不能只是上级说了算，教师也应有发言权；谁担任上级部门主管，也要参考学校管理者的评价意见，即被管理者也能真正赋予管理者权力并对其进行必要约束，由此建立起遏制形式主义作风的评价制衡机制。

2. 释放权力空间，尊重学校和教师的教育主体性

学校管理中的权力空间包括政府对学校以及学校对教师两个层面。政府对学校教育的干涉是形式主义的外生路径，而学校行政对教师的干涉是形式主义的内生渠道。要解决来自内外部的形式主义，必须充分尊重学校和教师的教育主体性，激发组织和成员的主观能动性。

从政校关系来看，控制行政干涉需要政府主动做好如下工作。一是简政放权。要建立教育行政权力清单和责任清单制度，对能取消或下放的权力能消尽消、能放尽放，扩大学校自行决定空间。二是依法治校。各级部门要充分尊重法律赋予学校的权力，严格落实《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》等教育专门法律，减少非正式制度对教育和学校常规性制度的干扰，让学校切实拥有法律保护下的自主空间。三是健全权利救济机制。要减少政府随意性和形式化的行政行为，遏制教育行政部门向下无限施压的情况，让基层学校在面临上级不合理的行政管理时具有向外释放压力的出口，而不是将其转嫁于教师。

从校内干群关系来看，学校管理者的功利心和利己心需得到有效控制，其核心途径是完善学校内部制度建设，推动依章治校，让学校制度为教师撑起自主空间。规范学校章程的制定流程和落实学校章程在学校管理中的基础性作用，是避免内源性形式主义的重要制度建设工作。同时，要通过学校法治制度的建设，培养师生的法治意识和思维，让执行学校章程的主体敬畏和遵守相关规定，形成求真务实的工作作风，减少形式主义行为。

3. 提升治理能力，推动学校主动消解形式主义

治理能力是有效避免和化解形式主义的重要因素，体现在维护教育日常行为、处理突发事件以及提升教育系统本身的运行效益和运行质量等方面。当学校层面的思想境界和办事能力得到显著提升时，干部和教师会主动承担而不是消极避免责任，会从容智慧而不是投机取巧乃至弄虚作假地应对急事难事。为此，学校层面可以做好如下工作。

一是提升管理者的思想境界。一方面，要强化党组织在学校的政治堡垒作用，通过党组织引领提升管理者的教育治理思想和教育觉悟，着力解决办学过程中出现的政绩观错位等问题，克制教育功利心和私利心。另一方面，学校管理者要自觉提高政治站位和更新治理理念，着眼教育生态的长远发展和认清教育管理的特殊性，以务实的姿态落实相关教育政策，以服务的心态为师生发展尽心尽力。

二是培养教师处理非教学事务的能力。当前学校把更多精力用于培养教师专业能力，一定程度上忽视了教师非专业能力的培养，而形式主义往往发生在处理非教学事务时，如非学科类材料撰写、资料收集整理、临时事务处理等。因此，帮助教师提高处理类似事务的非专业能力，就是在创新工作方式和提高办事效率，也是解决形式主义不可或缺的路径。

三是构建多元参与的现代学校治理体系。多元参与就是多主体参与教育治理，构建多元共治、民主协商的权力结构。^[9]学校治理不只是教育主管部门和学校领导的事情，还包括研究者、媒体、公益组织、学校供应商、家长、友好单位、社区等，他们的参与不仅为学校治理带来更多情感、智力和专业方面的投入，而且能由此扩大权力漏斗下端的资源容量，还能够对漏斗上端的权力进行规范和监督。为此，学校可以通过信息公开、讨论协商、接受建言等方式推动系统协调的多元参与，减少学校管理中的形式主义。

参考文献：

[1] 中共中央党史和文献研究院.习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编[M].北京：中央文献出版社，2020：45.

[2] 赵新亮，张志勇.从11498份学校“收文”情况探析激发办学活力的外部因素[J].中小学管理，2022（5）：41-44.

[3] 宋洪鹏，郝保伟，鱼霞.中小学教师不合理负担表现、不利影响及应对策略——基于北京市的调查[J].教育科学研究，2021（10）：70-76.

[4] Thompson J D.Organizations in Action：Social Science Bases of Administrative Theory (1st ed.)[M].London：Routledge，2003：1-11.

[5] 杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学，2012（11）：4-12.

[6] 房宁.“顶格管理”逼得基层搞形式主义[J].政工学刊，2021（2）：81.

[7] 赵德成，王璐环.学校治理结构及其对学生成绩的影响：中国四省（市）与PISA2015高分国家/经济体的比较分析[J].全球教育展望，2019（6）：24-37.

[8] 曹宗清.教师知觉的学校组织民主：结构、表现及其对学校发展的影响[D].北京：北京师范大学，2023.

[9] 赵德成.共绘善治有为图景：为什么教师参与如此重要[J].中小学管理，2022（12）：22-25.

（作者单位：西南大学教师教育学院）

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