最高检发布国有财产保护、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例

最高检发布国有财产保护

国有土地使用权出让领域

行政公益诉讼典型案例

2017年7月以来检察机关

督促收回国有财产和

国有土地出让金410亿余元

12月17日，最高人民检察院发布9起国有财产保护、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例，为各地检察机关拓宽相关领域案件线索，加大办案力度，规范办案提供指引。

此次发布的典型案例分别是江西省赣州市环境保护税行政公益诉讼案，陕西省志丹县水土保持补偿费行政公益诉讼案，陕西省西安市雁塔区养老保险金行政公益诉讼案，浙江省新昌县检察院督促追缴学前教育专项经费行政公益诉讼案，河北省枣强县扶贫项目补贴行政公益诉讼案，广东省蕉岭县城市基础设施配套费行政公益诉讼案，湖南省株洲市国有土地使用权出让金行政公益诉讼案，江苏省南京市江宁区改变容积率行政公益诉讼案，山东省商河县闲置土地行政公益诉讼案。

本次典型案例聚焦国家重大战略实施和民生热点问题，注重以点带面，推动系统整治，运用检察智慧助力解决行政监管难题，体现了监督与支持并重。此外还体现了发挥一体化优势，综合运用监督方式，坚持跟进监督，力求最佳办案效果的特点。

据了解，从2017年7月公益诉讼检察工作全面开展以来，全国检察机关共办理国有财产保护和国有土地使用权出让领域公益诉讼案件42413件，督促收回国家所有财产和权益的价值125亿余元，督促收回欠缴的国有土地使用权出让金285亿余元。

最高检有关负责人表示，这批9个案例是检察机关在国有财产保护和国有土地使用权出让领域的公益诉讼检察工作的一个缩影，体现了公益诉讼检察职能对国家利益特殊救济的作用。

国有财产保护、

国有土地使用权出让领域

行政公益诉讼典型案例

江西省赣州市环境保护税

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序  国有财产保护  环境保护税  专项整治

【要旨】

针对建筑施工单位未按规定申报缴纳环境保护税的问题，检察机关督促税务部门依法追缴税款及滞纳金，并可以由点及面开展专项行动，推动区域内同类问题的联动整治与系统治理。 

【基本案情】

江西省赣州市税务局本级监管的15个房地产开发项目在建工程、2个快速路市政在建工程及8个公共停车场建设工程项目，工程施工单位未依法申报缴纳环境保护税，应收税款未及时足额入库，致使国有财产流失，损害国家利益。

【调查和督促履职】

2020年6月，江西省赣州市人民检察院（以下简称赣州市院）在与住建、环保部门工作沟通时发现，在环境保护税这一新税种上可能存在漏征现象，遂于7月决定立案调查。赣州市院从市税务局调取了2018年以来环境保护税的征收情况及明细表，从市住建部门调取了市本级监管工程项目表，从市生态环境部门调取了企业减排措施情况材料，经对以上材料进行比对，发现赣州市税务局监管的25个房产开发建设工程项目未依法缴纳环境保护税。通过实地了解，以上25个项目均存在施工扬尘的问题。根据《中华人民共和国环境保护税法》《财政部 税务总局 生态环境部关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》《江西省环境保护税核定计算管理办法（试行）》规定，建筑扬尘为应税大气污染物，建筑施工企业应按照一般性粉尘税目实行核定计算办法申报缴纳环境保护税。

2020年8月7日，赣州市院主动到市税务局，围绕环境保护税的立法意义、全市环境保护税征收情况、外地经验做法等进行充分交流互动，并达成共识。8月20日，赣州市院向市税务局公开宣告送达检察建议，建议追缴涉案建设工程项目的环境保护税，并进行全面排查，对未按照规定办理纳税申报的行为进行处罚，以及加强与生态环境、住建等相关部门在征收管理方面的协作配合，强化数据共享，推动建立分工协作机制。

市税务局收到检察建议书后高度重视，组织开展了专项清查、补报，对案涉的25个工程项目共征收环境保护税35.35万元、滞纳金2.86万元。针对辖区内企业对环保税这一新税种了解不多、主动申报较少的情况，市税务局以本案为推手，采取召开纳税人座谈会、上门走访等方式宣传环境保护税法，做到重点工程纳税人户户见面，仅市区就覆盖纳税人800多户。同时，加强与生态环境、住建、财政等部门的沟通协作，完善涉税基础信息共享，建立环境保护税纳税人税源清册，实现了环境保护税的依法有序规范征缴。

针对全市范围内普遍存在落实征收环境保护税不到位的问题，赣州市院在辖区部署开展专项行动，11个基层检察院向当地税务机关发出诉前检察建议，8个基层检察院通过诉前磋商等方式依法开展监督。2020年1-9月，全市环境保护税入库5670万元，在全省占比21.7％，同比增长98.7%，收入总量、增量和增幅均居全省第一。

【典型意义】

环境保护税作为一种新型税种，是发挥税收杠杆调节作用，正向激励企业节能减排，促进绿色生产、加快高质量发展的有效手段。由于《中华人民共和国环境保护税法》颁布时间较短，实践中一些企业因不了解这一新税种而未主动申报税收的情形较为普遍。检察机关聚焦建设工程项目环境保护税漏征漏缴问题，积极履行公益诉讼检察职能，推动税务部门加强环境保护税核定征收与管理，对未足额缴纳环境保护税的建设工程项目依法进行追缴，并构建完善多部门联动协作的工作机制。同时以点及面，在全区域部署开展专项监督活动，凝聚检税合力，推进构建绿色税制，有效发挥了保护国有财产与服务绿色发展的双重效能。

陕西省志丹县水土保持补偿费

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序  国有财产保护  水土保持补偿费

【要旨】

针对水土保持补偿费征收不到位的问题，检察机关加强释法说理，督促行政机关依法追缴到位。

【基本案情】

永宁采油厂和西区采油厂于2016年11月合并成志丹采油厂，主要经营原油勘探、开采、运输、销售等业务。志丹采油厂在2015年5月1日至2018年12月31日生产期间，应按季度缴纳水土保持补偿费5646.94万元，实际缴纳3610.07万元，欠缴2036.87万元。

【调查和督促履职】

2019年3月，陕西省志丹县人民检察院（以下简称志丹县院）通过走访摸排发现线索并立案，通过调取志丹县水土保持补偿费资料传递单、水土保持方案在册登记汇总表、延安市境内石油天然气生产井场核查确认表等证据材料查明了案件事实。根据《中华人民共和国水土保持法》《水土保持补偿费征收使用管理办法》等法律法规规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。开采矿产资源处于生产期的，缴纳义务人应当按季度缴纳水土保持补偿费。志丹县水务局作为县域水土保持工作的监督管理机关，对志丹采油厂不按时、不完全缴纳水土保持补偿费的行为，未进行依法催缴也未进行相关行政处罚，存在怠于履职情形，造成国有资产流失，损害了国家利益。

2019年3月14日，志丹县院向志丹县水务局发出检察建议并公开宣告送达，建议其依法征收志丹采油厂欠缴的水土保持补偿费，维护国家和社会公共利益。志丹县水务局收到检察建议后高度重视，召开专题会议，成立专门工作小组，下发了《催缴水土保持补偿费通知书》。志丹采油厂收到催缴通知书后，向检察机关说明了欠缴的水土保持补偿费基本是由该厂合并之前西区采油厂欠缴的，同时陈述了该厂存在资金实际困难以及合并后行政机关与企业、企业与企业之间权责不明晰等法律问题。为了确保办案效果，志丹县院多次召集志丹县水务局、志丹采油厂，通过座谈会等形式，一方面对志丹采油厂进行释法说理，告知其合并后的法人应当依法承担合并前法人的义务，即西区采油厂合并前未缴清的税款，应当由志丹采油厂履行缴纳义务；另一方面根据企业提出的资金困难问题，积极进行沟通协调。之后，志丹采油厂制定了还款计划，分6期缴清了所欠2036.87万元水土保持补偿费，并委托第三方鉴定机构编制了建设用地水土保持方案。

【典型意义】

水土保持补偿费是对损坏水土保持设施和地貌植被、不能恢复原有水土保持功能的生产建设单位和个人征收并专项用于水土流失预防治理的资金，属于国有财产。黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。习近平总书记指出“黄河的问题表象在黄河，根子在流域”，强调“中游要突出抓好水土保持和污染治理”。检察机关督促水务部门征缴水土保持补偿费，不仅有效防止国有财产流失，维护了国家利益，而且对于黄土高原脆弱生态的保护和治理意义重大，体现了检察机关服务和保障黄河流域生态保护和高质量发展国家战略实施的新作为、新担当。

陕西省西安市雁塔区养老保险金

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序  国有财产保护  企业职工养老保险金  行业规范

【要旨】

针对冒领养老金问题，检察机关准确把握和运用法律政策，督促行政机关追缴冒领的养老金，助推制定相关行业规范。

【基本案情】

2013年9月西安市雁塔区居民白某死亡后，其家属继续领取养老金至2017年8月，共计6.14万元。

【调查和督促履职】

2017年11月，陕西省西安市雁塔区人民检察院（以下简称雁塔区院）接到群众举报，反映白某死亡后其家属冒领养老金。2018年1月24日，雁塔区院决定立案调查，并于同年2月6日向雁塔区养老保险经办中心发出检察建议，督促其对白某家属冒领养老金的行为依法作出处理。该中心回复称已将该案移送雁塔区人力资源和社会保障局（以下简称雁塔区人社局）。2019年3月，雁塔区院在跟进监督中发现刘某等20人的家属涉嫌冒领养老金的问题，遂于同年4月16日立案调查。后通过调取、查阅雁塔区职业介绍所就业档案、公安机关核查户籍信息、养老经办中心养老金账户等材料，查明了刘某等人原工作单位、家庭成员、家庭住址、具体死亡时间、户籍登记信息，以及养老金的发放情况，最终查实刘某等20人的家属冒领养老金的事实，冒领数额1万余元至20余万元不等，共计239.46万元。2019年5月7日，雁塔区院向雁塔区养老保险经办中心发出检察建议，督促其对刘某等20名参保人员死亡后继续领取养老金的行为依法处理。

雁塔区养老保险经办中心收到检察建议后，向雁塔区院反馈其将白某案移送雁塔区人社局后，被以没有管辖权为由退回。针对雁塔区不接收案件的问题，雁塔区院通过走访多个部门了解职责、工作流程情况，并结合查询的法律法规进行分析，发现问题的症结源于职责规定，对于企业职工养老金违法案件的查处，部门规章与“三定”方案在规定上存在差异：原劳动和社会保障部颁布的《社会保险稽核办法》规定社会保险经办机构负责核查，劳动保障行政部门负责查处，但陕西省养老保险经办机构实行垂直管理，其地方人社部门的“三定”方案仅规定对城乡居民养老金有查处职责，未规定对企业职工养老金违法案件的查处职责。为从源头上解决问题，雁塔区院联合省、市、区三级养老保险主管机关进行座谈，对养老金追缴程序、追缴措施和行政执法、刑事司法衔接等问题进行讨论交流。2019年9月，陕西省人力资源和社会保障厅制定下发《关于规范查处违法侵占企业职工养老保险基金有关问题的通知》，明确了养老保险经办机构和人社部门在养老金核查、责令退还程序和适用文书等问题，彻底解决了规定空白和程序衔接的难题，并要求全省各级养老保险经办机构每月定期排查，推动企业职工养老金违法案件管理实现制度化、常态化。目前，雁塔区养老保险经办中心共计追回养老金242.59万元，剩余3.01万元正在退还中。

2019年11月，雁塔区院书面报告西安市人民检察院，建议对退休职工死亡后领取养老金问题进行专项监督。2020年1月，西安市人民检察院在全市范围内开展了企业离退休职工骗取养老保险金专项检察监督活动。

【典型意义】

基本养老保险基金是广大群众的“养命钱”，也是重要的公共资金，近年来冒领养老金的现象日益增多，造成了国家财产流失。本案中，检察机关对辖区内长期广泛存在的冒领养老保险金的违法情形进行深入调查，从个案中发现类案，并对案件办理中发现的行政机关“三定”方案与部门规章不一致的问题，推动在省级层面出台规范性文件，弥补监管漏洞，促进了本地养老保险工作规范化、制度化。

浙江省新昌县人民检察院

督促追缴学前教育专项经费

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序  国有财产保护  学前教育专项经费  跨区域协作  公益诉讼检察与刑事检察衔接

【要旨】

针对骗取学前教育专项资金的违法问题，检察机关督促教育行政主管部门依法追缴。办案过程中，检察机关加强区域调查协作，注重分析运用新证据，在督促行政机关依法全面履职的同时，促进刑事立案监督到位。

【基本案情】

2015年至2018年，浙江省新昌县13所民办幼儿园27名不具备教师资格的幼儿园教师经幼儿园园长及其他教师介绍联系，从他人处购得伪造的教师资格证书，长期在幼儿园从事幼儿教学工作。其中22人利用伪造的教师资格证书，向新昌县教育体育局（以下简称新昌县教体局）申报领取幼儿园在职自聘教师奖励补助合计人民币122510元（注：幼儿园在职自聘教师奖励补助系学前教育专项经费项目资金之一，以下简称奖励补助）。至2019年12月，仍有21人在幼儿园从事幼儿教学工作。

【调查和督促履职】

浙江省新昌县人民检察院（以下简称新昌县院）在刑事检察部门办理的他人伪造、买卖国家机关证件刑事案件中发现案件线索。2019年11月5日，新昌县院成立公益诉讼专案组开展立案调查。在已有刑事案件证据基础上，走访约谈相关行政部门主管人员和涉案幼儿园负责人，询问买卖伪造教师资格证书的幼儿园教师，并通过跨区域协同办案，与江苏省徐州市检察机关共同分析两地同案犯的刑事证据材料，对同案犯制售假证的数据信息与新昌县领取奖励补助人员名单逐一比对，查明侦查机关尚未掌握的伪造、买卖教师资格证书骗取奖励补助的事实。同时将发现的新证据分别移送江苏省徐州市检察机关和新昌县院刑事检察部门。根据新查证的证据，新昌县院立案监督2人、纠正遗漏犯罪事实11起，徐州市检察机关纠正遗漏犯罪事实6起。

2020年1月13日，新昌县院向新昌县教体局发出检察建议，建议追缴被骗取的幼儿园在职自聘教师奖励补助，对涉案的幼师进行分级处理，并完善幼儿园在职自聘教师奖励补助监管机制。新昌县教体局收到检察建议后，按照检察建议内容落实整改，追回了被骗的全部奖励补助122510元，没收27本伪造的教师资格证书，责令相关幼儿园对不具备教师资格的21名教师予以辞退或转岗，对全县幼儿园、幼儿教师执业情况进行专项检查，开展幼儿园教师师德师风专项整顿，推动幼儿园教师持证上岗。整顿期间，6名骗取奖励补助的犯罪嫌疑人向公安机关投案自首。同时，新昌县教体局制定出台《幼儿园教师资格证书管理规定》，重新修订《新昌县发展学前教育专项经费管理办法》，建立起对奖励补助申报材料由幼儿园、中心学校（教育工作站）、教体局三级审查的工作体系。

【典型意义】

习近平总书记在党的十九大报告中强调“办好学前教育”，并把实现“幼有所育”作为“七有”重大民生问题之首。学前教育专项资金既是国有财产，也事关学前教育事业的持续健康发展。检察机关发挥一体化办案优势，从刑事案件中发现公益诉讼案件线索，并针对跨行政区划违法情形，加强区域协作，联合分析数据，发现新证据并移送相关单位和部门，打出“公益诉讼+刑事打击”的组合拳。本案的成功办理，挽回国有财产损失，促使行政机关完善监管制度，有效遏制骗取学前教育专项经费乱象，为中央深化学前教育改革决策的贯彻落实提供了法治保障。

河北省枣强县扶贫项目补贴

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼  国有财产保护  扶贫项目补贴  程序性职责

【要旨】

针对骗取扶贫项目补贴问题，检察机关督促相关行政机关依法追缴。

【基本案情】

河北省枣强县马屯村常某利用其经营的枣强县广锋蔬菜种植专业合作社（以下简称广锋合作社）伪造马屯村村民委员会公章、贫困户、村支书、村主任签名以及马屯村部分贫困户土地使用权流转合同等一系列材料，分两次以马屯村贫困户名义申请扶贫项目补贴136.68万元，国家利益受到侵害。

【调查和督促履职】

2018年5月15日，河北省枣强县人民检察院（以下简称枣强县院）在一起涉嫌诈骗的刑事案件中发现，枣强县扶贫和农业开发办公室（以下简称县扶贫办）未严格依法追回广锋合作社骗取的扶贫资金，决定立案调查。通过调阅县扶贫办相关职责、涉案扶贫项目的立项、审批、项目拨款相关材料以及询问相关人员，查明：县扶贫办在审查广锋合作社申报的蔬菜大棚扶贫项目时未尽到严格核实等相应职责，未依法及时追回被骗的扶贫项目补贴，国家利益持续受到侵害。

2018年10月17日，枣强县院向县扶贫办发出检察建议，建议依法取消广锋合作社申报的扶贫项目，并会同财政等有关部门依法追回被骗取的扶贫项目补贴。同年12月5日，县扶贫办回复辩称，根据《河北省农村扶贫开发条例》，变更扶贫项目应经县级人民政府同意，其不具有取消扶贫项目的职权，无法取消广锋合作社的扶贫项目。

枣强县院通过跟进调查发现，县扶贫办在收到检察建议后，未依法向县人民政府报告广锋合作社伪造材料骗取扶贫项目补贴的有关情况，以及未依法协同县财政局追回被骗的扶贫项目补贴，其不依法履职的行为致使国家利益持续处于受侵害状态。

【诉讼和执行】

2018年12月24日，枣强县院向枣强县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：县扶贫办依法履行取消广锋合作社申报的财政扶贫补贴项目的相关职责并会同财政等部门追回已拨付的被骗取的扶贫项目资金。庭审中，县扶贫办辩称：依据《河北省农村扶贫开发条例》第三十条第三款的规定，涉及扶贫项目的变更，应经县级人民政府同意，县扶贫办只有申请、建议权，没有项目变更的决策权及追回资金的职权。针对县扶贫办的答辩意见，枣强县院依据《河北省农村扶贫开发条例》第五条“县级以上人民政府扶贫开发工作机构负责本行政区域农村扶贫开发工作的规划、协调、管理、服务和监督”、第四十六条“虚构、伪造扶贫项目的，由有关部门依法取消该项目，并会同财政等有关部门追回已拨付的扶贫项目资金”的规定，参照“三定”方案、县政府会议纪要中对县扶贫办主要职责的规定，认为县扶贫办具有向县政府申报取消广峰合作社扶贫项目的职责，以及会同财政部门追回已拨付扶贫项目资金的职责，县扶贫办的答辩理由不成立。

2018年5月30日，枣强县人民法院作出判决，认定县扶贫办主张的需要申报、建议和由上级决策的正当行政程序不能成为无法履行职责的理由。判决：县扶贫办履行取消广锋合作社申报的补贴项目相关程序职责，并采取相关措施追回已拨付给广锋合作社的扶贫补贴资金。判决生效后，县扶贫办积极履职，将广锋合作社伪造材料骗取扶贫项目补贴的相关情况上报县政府，经县政府常务会议研究决定，取消广锋合作社申报的扶贫补贴项目，针对拨付广锋合作社的136.68万元国家扶贫项目补贴，责成县扶贫办联合县财政局，启动追回程序。目前，县扶贫办已追回被骗取的扶贫项目补贴90余万元。

枣强县院以本案为引领，在辖区内组织开展专项行动，对具有类似违法情形的16个入股分红类的扶贫项目督促启动法律程序，追回被骗取的扶贫项目补贴500余万元。

【典型意义】

打赢脱贫攻坚战是党对人民的庄严承诺，扶贫项目补贴使用的精准性和管理的有效性对打赢脱贫攻坚战具有重大意义。针对地方有关部门职责不清、推诿扯皮的问题，检察机关本着权责对等和积极维护国家利益的原则，依据相关法律法规，参考“三定”方案，准确认定有关部门及其职责，并督促行政机关依法履职。对于发出检察建议后行政机关仍以不正当理由拒不整改的，坚决提起诉讼，增强监督的刚性。庭审中加强说法释理，争取法院支持，作出认定职责部门具有向决定机关申报相关情况的程序性职责的正确判决。同时，举一反三，乘势而上，组织开展专项监督，迅速扩大战果，有效维护了扶贫领域专项资金安全。

广东省蕉岭县城市基础设施配套费

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼  国有财产保护  城市基础设施配套费  依法履职认定

【要旨】

督促行政机关收回欠缴的费用类国有财产案件中，检察机关应注意辨明行政机关客观上履行不能和怠于履职的区别，当行政机关未采取法定措施有效制止违法行为、国家利益仍处于被侵害状态时，及时向人民法院提起行政公益诉讼。

【基本案情】

2016年，广东省蕉岭县鑫某公司在该县兴建了某商住居民小区，按相关法律规定，应按时缴交相应的城市基础设施配套费。直至2018年3月，该公司仍有210.29万元城市基础设施配套费未缴交。

【调查和督促履职】

2018年初，广东省蕉岭县人民检察院（以下简称“蕉岭县院”）在办理另外一起公益诉讼案件时发现鑫某公司拖欠城市基础设施配套费的线索。同年2月27日蕉岭县院立案调查，3月7日向蕉岭县住房和城乡建设建局（以下简称蕉岭县住建局）发出检察建议，督促其依法催缴被拖欠的城市基础设施配套费。

2018年4月27日，蕉岭县住建局回复：收到检察建议后，于2018年3月13日对鑫某公司下发催款通知书，限其3个月内缴清所欠城市基础设施配套费210.29万元；4月19日，收到鑫某公司提交的还款计划书（2018年8月31日前缴交50万元，同年12月31日前缴交60万元，2019年4月30日前缴交100.29万元）。

2018年11月，蕉岭县院对鑫某公司缴交情况进行跟进调查发现，该公司在提交还款计划书后仅缴纳了城市基础设施配套费10万元。后经检察机关督促，同年12月30日又缴纳10万元，仍欠190.29万元。

【诉讼和执行】

鉴于蕉岭县住建局一直未采取有效措施追回拖欠的城市基础设施配套费，2019年2月27日，蕉岭县院依法向集中管辖梅州市行政诉讼案件的兴宁市人民法院提起行政公益诉讼，请求确认蕉岭县住建局怠于追缴被拖欠城市基础设施配套费的行政行为违法，并判决该局依法履行职责，及时追缴190.29万元城市基础设施配套费。在诉讼期间，蕉岭县住建局再次向鑫某公司追缴收回10万元城市基础设施配套费。

2019年4月4日，兴宁市人民法院公开开庭审理该案，双方围绕蕉岭县住建局是否依法全面履行法定职责、城市基础设施配套费是否属于国有财产等焦点问题开展质证和辩论。6月18日，兴宁市人民法院作出一审判决，支持检察机关全部诉讼请求：确认蕉岭县住建局怠于追收被拖欠城市基础设施配套费的行为违法，其应在判决生效后六个月内向鑫某公司追收被拖欠的城市基础设施配套费180万元。

2019年7月10日，蕉岭县住建局不服一审判决提起上诉。2019年9月29日，梅州市中级人民法院作出二审判决：驳回上诉，维持原判。

【典型意义】

行政机关是否依法履行职责直接影响受损国家利益的修复效果。在实践中，行政机关通过与相对人达成还款协议的方式进行履职的情形普遍存在，本案中，检察机关对还款协议的执行情况及时跟进监督，对行政机关怠于督促相对人按照还款协议缴纳费用的行为提起诉讼维护国家利益，并对于行政机关强调客观原因而不发挥主观能动性依法履职的违法行为，从履职方式、效果上进行分析，辨明履职不能和不依法履职的区别，提出法律意见，推动行政机关提高依法行政意识，助力国家治理现代化建设。

湖南省株洲市

国有土地使用权出让金

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序  国有土地使用权出让  欠缴出让金  全面履职

【要旨】

检察机关办理拖欠国有土地使用权出让金案件，可以督促行政机关采取向仲裁委员会申请仲裁、向法院申请强制执行等方式全面履职。

【基本案情】

2017年7月，某大型房地产集团旗下从事房地产开发与经营业务的金某置业公司通过网上挂牌方式竞得株洲市区四个地块的国有土地使用权，并在成交之日起10日内与株洲市自然资源和规划局签订了四份《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定“金某置业公司不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金……因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交株洲仲裁委员会仲裁。该出让合同签订后，金某置业公司未按照合同约定缴清其中两个地块的国有土地出让金。截至2019年7月，金某置业公司欠缴金额共计高达29584万元。

【调查和督促履职】

2019年7月，湖南省株洲市人民检察院（以下简称株洲市院）在开展清理欠缴国有土地出让金专项监督活动中发现，株洲市自然资源和规划局对金某置业公司欠缴国有土地出让金未依法全面履职的情形，遂于2019年7月9日决定立案调查。检察机关通过调取行政机关“三定”方案及受让地块挂牌出让、签订出让合同、收取土地价款以及催缴等履行职责的相关证据材料，询问株洲市自然资源部门工作人员、约谈金某置业公司负责人以及现场走访，查明：株洲市自然资源和规划局虽于2018年3月6日发出催缴通知书、但其未依法全面履职，采取有效措施将金某置业公司欠缴清国有土地出让金及违约金收缴到位。2019年7月15日，株洲市院向株洲市自然资源和规划局发出检察建议，建议其积极履行法定职责，及时采取有效措施追缴金某置业公司欠缴的土地出让金及违约金。

株洲市自然资源和规划局收到检察建议后，多次向检察院咨询合法的追缴途径和措施。株洲市院认真分析研究出让合同，建议该局依合同约定申请仲裁。该局于10月8日请求株洲市仲裁委员会裁决由金某置业公司缴纳剩余的国有土地出让金及违约金。2019年12月26日，株洲市仲裁委员会裁决金某置业公司缴纳国有土地出让金29584万元及违约金10329.27万元。因金某置业公司未在法定期限内履行裁决，株洲市院继续跟进监督，督促株洲市自然资源和规划局向株洲市中级法院申请强制执行，并监督法院及时执行金某置业公司应承担的国有土地出让金、违约金、延迟履行仲裁裁决利息、仲裁费共计4.04亿元。2020年4月23日，上述执行款全部执行到位缴入国库。

同时，株洲市院以个案办理为引领推动专项治理，深入开展全市清理欠缴国有土地出让金专项监督活动，清理出欠缴土地出让金20亿元，检察机关有选择地办理了行政公益诉讼案件13件，督促收回土地出让金6000万元。

【典型意义】

房地产拉动经济发展的背后，企业欠缴土地出让金却成为普遍现象，严重影响国家对土地出让收入的支配。本案中，检察机关坚持以服务大局为中心，正确处理监督行政机关依法履职、支持市场主体依法经营与服务地方经济发展的关系，在行政机关在执法中存在疑惑时，及时提出法律建议，并对法院执行仲裁裁决的情况进行监督，督促自然资源部门全面履职追缴土地出让金和逾期违约金。该案及专项活动追缴的国有土地出让金数额巨大，充分展示了检察机关敢啃“硬骨头”的担当精神，既有力维护了国家利益，也优化了地方营商环境。

江苏省南京市江宁区改变容积率

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序  国有土地使用权出让  改变容积率

【要旨】

针对建设项目改变容积率欠缴国有土地使用权出让金的情形，检察机督促相关行政主管部门协同追缴国有土地使用权出让金。

【基本案情】

2005年12月，某房地产公司通过招拍挂方式竞得某块国有建设用地使用权并签订《国有土地使用权出让合同》，约定土地面积47673㎡，用途办公、商业、住宅及其配套设施，容积率2.3，出让金8600万元（已缴）。2007年2月，原江宁区规划局将容积率调整为4.84。2009年7月13日，原江宁国土分局向该公司发出《关于签订土地出让合同及缴纳土地出让金的函》，要求其尽快签订《土地出让合同补充协议》，缴纳土地出让金，但该公司未予办理。原国土分局虽多次催缴，但欠缴的巨额土地出让金一直未收回。

【调查和督促履职】

2018年，江苏省南京市人民检察院（以下简称南京市院）在办理一起行政申诉案件中发现涉案房地产开发公司改变容积率后未及时补缴国有土地使用权出让金，遂将该案中存在的公益诉讼案件线索交江宁区检察院办理。

江宁区人民检察院（以下简称江宁区院）在接到南京市院移交线索后，于2018年11月2日决定对该案进行立案审查。通过调取土地使用权出让合同和土地出让金缴纳凭证、国土和规划等部门的履职台账、容积率调整文件，询问国土、规划、住建等部门相关工作人员、房地产公司负责人，查明规划部门和国土部门在变更规划手续衔接上存在不畅通，涉案企业在改变容积率后未依法缴纳国有土地使用权出让金的事实。2018年11月22日，江宁区院向原国土分局、原规划局、区财政局、区住建局4家单位发出诉前检察建议，建议积极履行法定职责，及时采取有效措施追缴土地出让金。

为保障检察建议落实到位，江宁区院多次与区相关部门召开协调会，研究解决方案，建议相关部门及时向上级主管部门和区政府汇报。南京市院也多次到江宁区院，就案件的难点问题进行调研指导。在市区两级检察机关的积极推动下，江宁区政府高度重视，多次召集检察机关和相关职能部门与某房地产公司召开专题会议，研究处置方案。2019年7月12日，涉案公司与原国土分局签订了《土地出让合同补充协议》。协议签订后，江宁区院继续跟进监督，通过与企业负责人约谈，督促其补缴土地出让金。该公司先后于2019年7月和12月共计补缴土地出让金、违约金及税款8137.5191万元。

【典型意义】

因用地规划调整、行政机关相关工作衔接不畅，改变容积率后未按照法律规定缴纳国有土地使用权出让金的情形屡见不鲜。本案中，两级检察机关一体化办案，上级院加强对下指导，共同发挥行政公益诉讼检察职能，督促多个行政机关相互配合依法履职收缴国有土地使用权出让金、违约金，有效保护国有财产安全，体现了检察机关在国有土地出让上国家利益守护人的作用。

山东省商河县闲置土地

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼  国有土地使用权出让  闲置土地  关联案件抗诉  专项治理

【要旨】

检察机关办理行政公益诉讼案件时，综合运用民事检察监督手段，辅助行政公益诉讼目的实现。对行政机关是否履职到位应科学评判、严格把握撤诉条件，确保公益得到切实维护。

【基本案情】

2014年1月9日，原商河县国土资源局（以下简称“商河县国土局”）与某晖置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。某晖置业公司未按照合同约定开工建设，造成土地闲置和违约。2017年9月25日，商河县国土局对该公司下达《闲置土地调查通知书》，并督促其早日开工。至2017年12月18日该公司开工建设，逾期开工期间为1043日。

【调查和督促履职】

2018年4月3日，山东省商河县人民检察院（以下简称商河县院）在履职中发现该线索并立案调查，发现商河县国土局未及时对某晖置业公司涉嫌闲置土地行为进行调查，亦未追究该公司的违约责任，致使国家利益处于受侵害状态。同月，商河县院向商河县国土局发出诉前检察建议，建议其依法全面履行职责，对某晖置业公司涉嫌闲置土地情况进行调查，并依法进行处置，依照法律规定和合同约定追究该公司的违约责任。

商河县国土局回复称：某晖置业公司未按照合同约定期限开工建设，于2016年2月8日起构成闲置。2017年12月18日，某晖置业公司开工建设，解除了闲置状态，并在规定整改期限内达到整改标准。根据全县闲置土地利用工作推进会决定，不再追究某晖置业公司闲置责任。关于某晖置业公司违约行为，已与该公司签订补充协议，不再追究其责任并延长公司竣工期限。针对回复意见，商河县院进一步查明，商河县国土局并未与某晖置业公司签订补充协议，原国有土地出让合同的约定没有改变。某晖置业公司未支付合同违约金，商河县国土局未全面履职，国家利益仍处于受侵害状态。

【诉讼和执行】

2018年9月26日，商河县院向商河县人民法院提起行政公益诉讼。请求判令被告继续履行职责，依法将违约金追缴到位。在庭审中，商河县国土局辩称，其已向某晖置业公司下达了《支付违约金并继续履行合同催告书》，催告期满，某晖置业公司未缴纳违约金，已依法提起民事诉讼。2018年12月18日，商河县人民法院以本行政公益诉讼案需等待民事诉讼案件审理结果为由中止本案审理。2019年9月23日，商河县人民法院作出民事判决，认为全县闲置土地利用工作推进会会议纪要确定不再追究某晖置业公司的责任，故判决驳回商河县国土局的诉讼请求。商河县国土局未提起上诉，该民事判决生效。2019年10月14日，济南市人民检察院依职权启动民事生效裁判监督程序，依法向济南市中级人民法院提出抗诉。济南市中级人民法院裁定指令商河县人民法院再审。再审法院采纳抗诉意见，改判某晖置业公司支付违约金2739961元，某晖置业公司收到法院再审判决后缴纳了违约金。

商河县人民法院对本案恢复审理并召开庭前会议，商河县院对商河县国土局提交的某晖置业公司缴纳违约金相关证据审查质证后，认为行政公益诉讼诉求已全部实现，符合撤诉条件，经层报审批后撤回对商河县国土局的起诉。

针对该案反映出来的问题，济南市人民检察院与济南市国土局对接，推动济南市政府在全市范围内开展为期两年的批而未供和闲置土地处置专项行动，同时出台了《关于闲置土地认定及处置有关问题意见》，明确了不同原因造成的土地闲置的处置标准。至2019年底，全市172宗651.4公顷闲置土地全部处置完成。

【典型意义】

1.检察机关办理行政公益诉讼案件时，应用足用好法定的法律监督手段。行政公益诉讼案件中，可能出现行政公益诉讼因另案结果具有预决效力而中止审理的情形。由于另案审理结果影响行政公益诉讼的裁判结果，检察机关应对另案进行全流程监督，主动作为。另案的审理结果不当的，检察机关有权启动民事检察或行政检察监督，用足用好法定的法律监督手段，打好组合拳，确保行政公益诉讼诉求实现，最大限度维护国家利益和社会公共利益。

2.本案中，检察机关对于有关单位提出以政府会议纪要作为行政机关履职依据的问题正确认识和处理，认为会议纪要在效力和层级上都不可突破国家法律法规、行业规章规定，这对于实践中判断行政机关是否全面正当履职具有重要的现实意义。

3.检察机关撤回行政公益诉讼起诉时，对行政机关是否纠正违法行为或者依法履行职责，应从行为要件、结果要件和是否穷尽行政手段等方面进行审查，对行政机关是否履职到位进行科学评判。在案件审理过程中，行政机关纠正违法行为或者依法履行职责，国家利益和社会公共利益得到维护，全部实现检察机关诉讼请求的，检察机关方可撤回起诉。

作者：闫晶晶

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