最高检发布检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例

问津学术 2023-12-27

最高检发布检察公益诉讼

助力流域生态环境保护治理典型案例

提升流域治理法治化水平

为深入贯彻落实党的二十大精神和全国生态环境保护大会精神，深化流域生态环境保护治理公益诉讼案件办理工作，最高人民检察院日前发布一批典型案例，以案释法，为检察机关办理流域生态环境保护治理领域案件提供规范和指引。
此次发布的典型案例包括云南省曲靖市检察机关督促整治南盘江流域生态环境行政公益诉讼案等7件，其中行政公益诉讼6件，民事公益诉讼1件。案例涉及违规超采地下水、红树林湿地破坏、水生态流量违规泄放、船舶污染、养殖污染、黑臭水体污染等问题，所监督问题的违法性、流域性体现较为明显，履职过程与办案成效体现了检察公益诉讼制度的独特价值，对检察机关办理流域生态环境保护治理领域案件具有规范指引作用，有助于提升办案精准性和规范性，促进落实“高质效办好每一个公益诉讼案件”要求。
流域生态环境保护治理具有整体性、协同性、复合性。这批典型案例中，检察机关通过一体化办案，打破固有框架和区域监管壁垒，有效发挥公益诉讼检察督促协同作用，助推不同地区、不同部门协同治理。同时，检察机关还注重保护自然环境要素，促进改善流域水生态环境质量。如山西省沁源县检察院针对某煤矿企业违规采集地下水破坏黄河一级支流地下水资源问题，在向水利部门发出检察建议未落实的情况下，依法提起诉讼，促使水利部门督促涉案企业补缴水资源税44万余元，投资300余万元安装节水设备实现节水增效。此外，这批典型案例还体现了协同治理行业性污染问题，提升流域水污染防治水平；坚持从生态系统整体性出发，助推流域源头治理、综合治理等特点。
最高检第八检察厅负责人表示，下一步，检察机关将继续深入贯彻美丽中国建设战略任务和重大举措，助力长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理；持续加大最高检、省级检察院自办案件力度，重点助力解决需上下游联动、岸上岸下有效衔接的流域综合治理突出问题；持续做深做实水环境、水生态、水资源、水安全等重点领域案件办理，实现山水林田湖草沙一体保护和系统治理；树牢生态优先、绿色发展的战略导向，注重办案方式方法，统筹流域生态环境保护和经济发展。

关于印发《检察公益诉讼助力

流域生态环境保护治理典型案例》

的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

江河湖库是生态系统和国土空间的重要组成部分，也是经济社会发展的基础支撑。党的十九届五中全会明确提出，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理。党的二十大报告强调，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理。全国检察机关深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，坚持从生态系统整体性和流域系统性出发，聚焦流域水、土壤、矿产、生物等自然环境要素保护，重点区域、重点行业污染问题防治，以及上下游不同行、左右岸不同步问题治理等，依法能动履行公益诉讼检察职能，取得积极成效。为进一步推动流域生态环境保护治理公益诉讼办案工作走深走实，最高人民检察院选编了“云南省曲靖市检察机关督促整治南盘江流域生态环境行政公益诉讼案”等7件典型案例。现印发你们，供参考借鉴。

最高人民检察院

2023年8月29日

检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理
典型案例

1.云南省曲靖市检察机关督促整治南盘江流域生态环境行政公益诉讼案

2.四川省遂宁市检察机关督促治理跨界小流域水环境行政公益诉讼案

3.江西省安远县人民检察院督促保护东江源头水生态环境行政公益诉讼案

4.湖北省宜昌市检察机关督促整治船舶修造、拆解行业污染环境行政公益诉讼系列案

5.山西省沁源县人民检察院督促保护水资源行政公益诉讼案

6.广东省廉江市人民检察院督促保护红树林湿地行政公益诉讼案

7.贵州省江口县人民检察院诉某水资源管理有限公司破坏流域水生态环境民事公益诉讼案

云南省曲靖市检察机关督促整治

南盘江流域生态环境行政公益诉讼案

【关键词】

以事立案水污染一体化办案综合治理

【要旨】

针对流域生态环境保护治理中存在的监管部门多、层级不一问题，检察机关可以采取一体化办案模式，分层监督、整体推进，促进部门联动、区域协同，实现流域综合治理。

【基本案情】

南盘江系珠江上游，流经云南省曲靖市境内7个县市区，全长246公里，在罗平县汇入万峰湖。近年来，曲靖市中心城区每日产生污水约30万m³。由于城区截污治污体系不完善，加之流域水资源严重短缺，河道内源污染严重等原因，导致局部河段季节性黑臭、污水直排问题突出，淤堵、渗漏、溢流严重。2021年，该流域中心城区段水质为劣V类，直接影响下游水质。

【调查和督促履职】

2022年1月，曲靖市人民检察院（以下简称“曲靖市检察院”）经勘察现场、查阅资料、走访调查后发现南盘江流域生态环境受损的案件线索。由于南盘江在曲靖流域面积广、干支流众多，涉及行政监管部门多、层级不一，曲靖市检察院决定“以事立案”，采取市检察院牵头、各基层检察院同步跟进的“上下一体、跨区域协作”专案模式，抽调市、县（区）检察院20余名干警组成8个办案组，整体推进涉案问题治理。2022年3月起，相关县（区）检察院针对初步查明的问题陆续依法立案。

办案组召开会议研究讨论南盘江专案。

专案办理过程中，各办案组利用无人机核查发现水质污染点位12处，制作图片、视频证据材料200余份；委托专业机构监测水质45个点位、土壤30份样品，出具检测报告28份；同时组织勘验现场。经以上工作，查明南盘江流域水环境污染和生态破坏的主要问题：一是污水直排。如三宝温泉片区多家企业生产生活废水违规直排南盘江；陆良县大莫古镇太平工业园区管道破损污水直排南盘江等。二是河道养护不到位。如陆良县小百户镇河段存在私挖滥采；经开区上西山水库行洪道、白石江南河交汇上游行洪道等存在种植农作物情形；沾益区海河盘江段、农场河等河道淤塞；多处河道存有大量漂浮物、弃置大量建筑垃圾，且存在畜禽养殖污水直排情况。三是污水处理设施不足或未完全投入使用。如曲靖经开区唯一的污水处理厂设计污水处理能力小于日污水排放量且未满负荷运行；沾益区花山镇松林社区污水处理厂未投入使用等。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等规定，辖区内住房和城乡建设、生态环境、水务、农业农村等部门和属地人民政府负有对水环境污染和生态破坏的监督管理职责，但是未依法全面履职，致使社会公共利益受损。

由于南盘江流域流经区域广、案涉违法行为不一、监管部门职责交织，曲靖市检察机关综合运用圆桌会议、磋商、制发检察建议、提起诉讼等方式进行监督。截至2023年6月，分别向属地人民政府、主管行政机关发出诉前检察建议118件，磋商7件，提起行政公益诉讼1件，推动市县乡三级政府和20个职能部门联动执法、系统整治。针对污水直排问题，促成行政机关依法排查整治排污口384处，改造铺设排污管网，防止污水直排南盘江干径流；针对河道养护问题，促成行政机关常态化开展河道养护巡查，清淤11万m³打捞漂浮物及各类垃圾3050吨；针对污水处理能力不足问题，促成3处污水处理设施投入使用及扩容建设，增加日处理能力近10万m³。曲靖市检察机关还对云南某公司污染环境等问题向法院提起民事公益诉讼7件，追偿生态环境损害修复费40余万元。

在专案推动下，全市积极开展南盘江流域综合治理工作。目前南盘江流域水质优良率达92%，万峰湖入口三江口水质由原来的Ⅱ类变为Ⅰ类。2023年4月，曲靖市检察院举行公开听证会，各方代表充分肯定了南盘江专案的整改效果。

【典型意义】

跨区域河流水污染治理因水域面积广、干支流多。检察机关坚持系统观念，充分发挥一体化办案优势，从流域系统性出发，采取一体化办案模式，综合运用磋商、制发检察建议、提起诉讼等监督方式，推动流域跨区域部门协同、全流域联动履职，有效加强流域水污染防治和系统治理。

四川省遂宁市检察机关督促治理

跨界小流域水环境行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序水污染小流域治理一体化办案

【要旨】

针对跨界小流域水体严重污染问题，检察机关可以发挥一体化办案机制作用，统筹属地检察机关分别向负有监管职责的上下游行政机关提出检察建议，督促推动流域污染协同共治。

【基本案情】

小流域是指二、三级支流以下以分水岭和下游河道出口断面为界、集水面积在50km²以下的相对独立和封闭的自然汇水区域，其水环境质量对大流域生态系统具有重要影响。同心河是嘉陵江三级支流的小流域，发源于四川省射洪市，流经四川省大英县后注入嘉陵江二级支流郪江，2021年11月下旬，同心河流域出现大面积水体污染，总磷等多项水检测指标严重超标，其中同心河射洪、大英交界断面为V类水质。

【调查和督促履职】

四川省大英县人民检察院（以下简称大英县检察院）接到县人大代表反映同心河水质污染线索后，经研判认为受污染流域涉及射洪、大英两地，遂上报遂宁市人民检察院（以下简称遂宁市检察院）。遂宁市检察院启动跨区划一体化办案机制，抽调市县两级院办案骨干成立办案组，射洪市检察院、大英县检察院分别于2022年2月17日、3月2日以行政公益诉讼立案。

办案人员到同心河开展水体快速检测。

办案组通过现场勘验、收集书证、走访附近居民等方式查明：同心河上下游存在生活污水直排入河、水葫芦和浮萍泛滥未及时清理、3家养殖户违法网箱养鱼、多处农业农药化肥残留冲刷入河、岸线违法堆放固废等违法情形。上述情形导致同心河水体化学需氧量、总磷、高锰酸盐等指数严重超标，未达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）规定的地表水Ⅲ类标准，污染区域面积达9.52余万平方米，损害社会公共利益。根据《中华人民共和国水污染防治法》等规定，遂宁市射洪生态环境局、射洪市太乙镇人民政府、大英县隆盛镇人民政府负有对水环境质量及岸线污染防治进行监管的职责，但未全面履职。2022年4月19日，射洪市检察院向遂宁市射洪生态环境局、太乙镇人民政府送达检察建议，建议对同心河上游水环境开展治理，对岸线固废污染、水产家禽养殖污染等违法行为加强监管。2022年4月29日，大英县检察院向隆盛镇人民政府送达诉前检察建议，建议其解决污水直排问题。

收到检察建议后，遂宁市射洪生态环境局、射洪市太乙镇人民政府组织清理同心河流域各类污染物12.5吨，增设岸线监测点12个，拆除违规排污口7处，维修改造污水管网18处，联合开展养殖技术改良升级。大英县隆盛镇人民政府新建污水管网及配套设施并纳入农村污水治理“千村示范工程”，现已投入使用。市县两级检察院、河长办等开展跟进监督，确认案涉违法情形得到有效整改，同心河水质经检测已符合地表水Ⅲ类标准。

为解决全市小流域交织带来的污染源发现难、处置不及时等难题，遂宁市检察机关与同级河长办推动建立了“塘长+库长+巡护员”网格化治理小流域模式。截至2023年8月，56名村组干部及群众加入“塘长+库长+巡护员”队伍，对全市小流域堰塘库渠水环境开展巡护，发现并移送处置小流域污染源143处。

【典型意义】

小河清方能大河净。小流域是大流域生态系统的重要组成部分，小流域水环境问题会影响大流域的生态功能。检察机关针对跨界小流域治理难题，通过一体化办案督促小流域上下游行政机关同步治理，并建立“塘长+库长+巡护员”小流域网格化治理新模式，将污染源有效控制在初始状态并及时处置，全市小流域水系更加通畅洁净，农村人居环境得到显著改善。

江西省安远县人民检察院督促保护

东江源头水生态环境行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序养殖污染水生态检察建议+调研报告

【要旨】

针对江河源头养殖污染影响下游河段水质及流域水生态系统的问题，检察机关提出检察建议，督促行政机关开展整治，运用“河长+检察长”“检察建议+调研报告”等方式，促进流域水生态环境系统保护。

【基本案情】

东江是珠江流域三大水系之一，是香港和广东部分城市的主要供水水源。东江源头的贝岭水在安远县境内称为镇江河。近年来，由于生猪养殖，不规范的农业生产活动导致镇江流域水质富营养化，造成水葫芦大面积爆发，严重破坏水生态环境及水生生物栖息环境。经抽样检测，该县出境断面水体中总磷含量0.11mg/L，超出《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）总磷含量评价标准。

【调查和督促履职】

安远县检察院办案人员前往安远县镇江河黎屋组河段采集水体样本。
江西省安远县人民检察院（以下简称安远县检察院）依托“河长＋检察长”协作机制发现，镇江河黎屋组、社山村等河段水葫芦大面积滋生，绵延安远境内水面超7公里并顺河而下，镇江河下游地区普遍存在水葫芦滋生问题。2023年3月27日，安远县检察院决定行政公益诉讼立案。经实地走访、调取资料、无人机航拍等方式调查发现，沿河乡镇养殖污水直排是导致水体富营养化的主要原因，其中位于东江源国家湿地公园的三百山镇禁养区存在养殖生猪、污水直排等问题。
安远县检察院经审查认为，针对三百山镇多家养殖场在禁养区违规养殖造成镇江河水污染问题，县生态环境局未依法履行环境保护监管职责；县农业农村局未严格履行畜禽养殖区域划定及监管职责；三百山镇人民政府未依法履行属地管理职责。2023年4月3日，安远县检察院依法分别向上述行政机关发出诉前检察建议，建议对三百山镇辖区生猪养殖污染问题进行全面整改，加强联动协作，整治河段水体富营养化问题。
行政机关收到检察建议后，召开专题调度会并联合开展全县生猪养殖整治专项行动。经整治，三百山镇禁养区的生猪已全部被清理转运；东江源头各乡镇关停97家“小散污”养殖场，推动248家养殖场完善配套环保设施，并严格施行环保设施匹配标准，禁止超过环保设施承载力超规模养殖，严禁向河流排入不达标的养殖污水；制定水葫芦长效管控工作方案，拨款420万元用于专项清理整治，集中打捞水葫芦1.8万吨。2023年6月，安远县人大常委会开展生态环境公益诉讼调研，专题视察镇江河水生态环境。实时监测报告显示，镇江河出境断面水质达到集中式生活饮用水、地表水源地一级保护区标准，水体中总磷含量明显下降，水体富营养化问题得到改善。
为巩固整改成效，安远县检察院开展养殖污染“回头看”，实地走访全县各乡镇养殖场，发现普遍存在环保设施建设不完善、运行不规范问题，经调研后形成《关于全县生猪养殖环保设施运行情况的调研报告》送县政府，推动全县生猪养殖污染整治持续、规范开展。
【典型意义】
流域源头养殖排污造成水体富营养化，易导致流域水质破坏、水生生物的稳定性和多样性降低，进而影响饮用水安全、水生态环境保护以及水体生态系统平衡。检察机关聚焦东江源头下游河段水体富营养化致使水葫芦滋生蔓延，危及饮用水安全问题，追根溯源查明上游造成水质污染的原因。通过提出检察建议督促有关部门开展养殖污染整治和水葫芦专项清理，推动对东江水系生态环境和生态系统保护，保障粤港澳大湾区饮用水安全。

湖北省宜昌市检察机关督促整治

船舶修造、拆解行业污染环境

行政公益诉讼系列案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序船舶修造、拆解污染长江流域行业治理

【要旨】

针对船舶违规修造、拆解作业破坏流域生态环境问题，检察机关可以发挥一体化办案机制作用，督促相关行政机关分类处置，有效推进船舶污染治理，助力行业规范发展。

【基本案情】

湖北省宜昌市地处长江中上游，得益于长江咽喉枢纽的区位优势，当地船舶工业发达，新型标准化船舶和新能源船舶制造规模居全国全省行业前列。近年来，部分企业违规开展船舶修造、拆解业务，产生的废钢铁、压舱水、废油、橡胶、石棉等大量工业废物和危险废物得不到规范收集和有效处置，威胁长江生态和水质安全。

【调查和督促履职】

宜昌市检察机关办案人员深入造船企业调查船舶拆解情况。

2021年12月，湖北省人民检察院将上述线索交办至宜昌市人民检察院（以下简称宜昌市检察院）。宜昌市检察院迅速组织对流域内的船舶修造企业和航运公司进行实地调查，查明有11家在修造过程中未采取污染防治措施，5家未取得修造资质，有25家未取得拆船环评审批手续。上述船舶修造企业进行违规修造、拆解活动，威胁长江生态和水质安全，损害社会公共利益。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《防止拆船污染环境管理条例》的相关规定，生态环境部门负有修造、拆解船舶污染防治的监管职责，经济和信息化部门对未取得船舶修造许可仍经营修造业务行为负有监管职责。

因涉案问题范围广、情况复杂，宜昌市检察院决定分类监督，统筹推进办案工作。2022年1月至5月，宜昌市检察院针对市级单位某新区管理委员会未依法会同相关部门加大违规拆解打击力度的问题立案；葛洲坝人民检察院（以下简称葛洲坝检察院）受指定，针对4个县区生态环境部门未全面履行船舶违规拆解监管职责问题立案；宜都市、枝江市、秭归县检察院针对16家船舶修造公司未取得修造资质、防污染措施不足等问题，分别对辖区内经济和信息化部门和生态环境部门立案。2022年1月至8月，宜昌市检察机关先后向11家行政机关提出检察建议，督促其依法履行监管职责，促使相关企业合规经营，消除环境污染隐患；加大对长江沿线船舶修造企业执法检查力度，规范拆解行为。

检察建议发出后，相关行政机关高度重视，经信部门督促企业全面自查自改，依法合规经营；生态环境部门查处环境违法行为，督促企业规范处置危险废物，补办环评手续，组织全市船舶企业自查整改，有效促进行业整治。在船舶修造方面，5家企业依法取得修造船许可、补办环评手续，11家具有修造船资质的企业加大污染防治设施投入；在船舶拆解方面，对于依法不能办理拆船环评的11家船舶修造企业，及时引导转型，其余14家船舶修造企业承诺暂停船舶拆解业务，并积极推动办理拆解环评手续；对违法转移废机油等危险废物的某船舶企业，予以罚款10万元，并责令改正违法行为；依法将接收处置废机油的经营户移送公安机关，已于2022年9月刑事立案。

为做好“后半篇文章”，宜昌市检察院、葛洲坝检察院联合相关职能部门开展调研，向宜昌市政府提交《长江宜昌段船舶拆解中存在的问题及建议》调研报告。宜昌市政府高度重视，推动出台《关于规范船舶拆解工作的若干意见》，从源头上加强报废船舶监管，完善相关企业资质审核，提高船舶拆解安全环保能力。

【典型意义】

船舶修造、拆解行业环境治理是长江流域生态环境保护的行业缩影。宜昌市作为船舶工业产业集群地，区域内船舶流动性大，加之修造、拆解行业机械化程度高、工期快，导致行业监管缺位。检察机关充分发挥“指定管辖＋属地管辖”的一体化办案模式，打破流域治理中多头治理、属地管理的治理模式，推动多个部门协同对船舶企业开展分类处置，促进规范船舶修造、拆解行业治理。

山西省沁源县人民检察院督促保护

水资源行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼黄河支流地下水超采大数据监督模型

【要旨】

针对违法取用地下水问题，检察机关提出检察建议督促后，行政机关仍未依法全面履职的，应当依法提起行政公益诉讼。对于办案中发现的共性问题，检察机关可以构建大数据法律监督模型，推动水资源保护共性问题的系统治理。

【基本案情】

沁河是黄河的一级支流，其发源地沁源县的水资源保护状况对整个流域的水资源保护具有直接影响。沁源县是全国重点产煤县和全省主焦煤基地县，有大小煤矿85座，均分布在沁河沿岸。煤矿生产及矿区生活用水量巨大，部分矿企存在未办理取水许可证、无用水计量装置、取水许可证过期、超批复取水等违法行为。其中A煤矿于2019年和2020年共超许可取水60.2万m³，沁源县水利局虽然对其违法行为作出罚款8万元的行政处罚决定，但未完全履行责令停止违法行为的监督管理职责，致使该企业超许可取用地下水的违法行为持续存在。截至2021年8月，超本年度取水量12.67万m³。上述违法行为易引发地下水下降、河流干涸、生态退化等问题，严重破坏沁河流域生态安全，不利于黄河中游地区山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，侵害了公益。

【调查和督促履职】

办案人员在某煤矿查看煤矿净水节水设备运行情况。

2021年6月，山西省人民检察院将霍泉泉域违规开采地下水案件线索逐级交由沁源县人民检察院（以下简称沁源县检察院）办理。沁源县检察院开展初步调查后，于同年8月17日决定立案。经现场勘察，走访税务、水利等部门，调取行政执法资料，询问行政机关、涉案公司负责人，查明A煤矿超许可取用地下水损害公益和县水利局履职不到位的事实。

2021年8月18日，沁源县检察院向县水利局发出诉前检察建议，建议其对案涉煤矿超批复许可取用地下水的行为依法处理，并加强全县取水许可证管理和水资源执法检查力度。水利局收到检察建议后，对A煤矿超许可取水进行立案调查，要求企业制定整改方案进行节水改造。整改期满后，沁源县检察院在跟进监督中发现，A煤矿并未按要求进行节水改造。县水利局在对A煤矿2021年度超许可取水罚款10万元后，未进一步采取有效监管措施，存在以罚代管的情况，致使公共利益持续处于受损状态。

【诉讼过程】

2021年12月28日，沁源县检察院向沁源县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令县水利局依法全面履行法定职责。

案件起诉后，县水利局立即要求A煤矿停产整顿，并督促其投资300余万元安装节水设备实现节水增效，每日向县水利局汇报用水情况，同时督促A煤矿补缴44.1万元水资源税。2022年1月，A煤矿日均取水量、月均水量均在许可范围内。同年2月9日，沁源县检察院跟进调查发现，超采地下水问题确已整改到位。经综合研判，沁源县检察院认为行政机关已经依法履行职责，行政公益诉讼的目的已经实现，经法院裁定准许后，于2022年2月23日撤回起诉。

沁源县检察院以该案办理为突破口，深入挖掘水资源保护案件背后的共性问题，自主研发水资源保护公益诉讼监督模型，筛查出异常数据433条，办理案件5件，推动关停自备井10余口，30余家企业安装计量设施，10余家煤矿投资上千万元安装节水设施，洗车、洗浴等特种行业用水量同比下降18%，督促收回水资源税费300余万元。

【典型意义】

水资源短缺是黄河流域最大的矛盾。为有效规范流域水资源节约、保护、开发、利用，检察机关在提出检察建议督促后，对未依法全面履行职责的行政机关，依法提起行政公益诉讼，推动有效解决企业违规取水问题，并更新节水设备。同时，结合案件研发大数据法律监督模型，推动类案监督，助力黄河流域水资源集约节约利用。

广东省廉江市人民检察院督促保护

红树林湿地行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序流域生态系统红树林群落保护综合治理

【要旨】

针对流域内水体污染以及外来物种入侵，损害特有近危级别红树林群落的情形，检察机关可以提出检察建议，督促负有监管职责的多个行政机关依法全面履职，协同开展全流域综合治理，加强流域特有珍稀植物保护，促进流域生态系统修复。

【基本案情】

九洲江跨越广西、广东，从广东省廉江市安铺镇流入南海北部湾，全国集中分布面积最大的湛江红树林国家级自然保护区位于该区域。作为近危（NT）级的珍稀红树林树种的小花老鼠簕分布于此，特别是九洲江营仔河、安铺河段的群落面积接近1万平方米，植株密度为每平方米大约14株，平均高度1.1米，其规模和数量在全国都属罕见，具有极高的生态平衡、生物多样性和科研价值。近年来，该处小花老鼠簕群落受上游其他物种入侵和人为污染等各种因素影响，存在被逐渐侵蚀、退化的迹象，作为“海岸卫士”的海洋生态屏障作用也受到影响。

【调查和督促履职】

2022年4月，广东省廉江市人民检察院（以下简称廉江市检察院）邀请从事红树林研究工作的专家实地考察时发现该案线索。经初步调查，廉江市检察院于2022年12月28日决定立案。该院依托红树林公益诉讼检察工作站，联合高桥红树林管理站对小花老鼠簕群落周边的九洲江流域进行实地勘察；使用无人机航拍取证，对外来入侵植物采样，排查入侵水浮莲的来源河段，并向相关专业人员咨询。经调查查明：仅小花老鼠簕湿地群落周边3公里范围内就有1个违规养殖排水口和3处固体废弃物堆放点，流域水质恶化，小花老鼠簕群落的根部和水面覆盖着大量生活垃圾，影响其自然生长；水浮莲、互花米草、无瓣海桑等外来物种散布在小花老鼠簕湿地周边，侵蚀小花老鼠簕群落生存空间，严重影响九洲江流域生态系统以及生物安全。当地民众也时有采摘的情况。根据相关规定，湛江市生态环境局廉江分局及营仔、安铺属地政府负有红树林湿地内固体废弃物污染防治的职责，廉江市水务局负有清除水上漂浮物的职责，廉江市自然资源局负有制止和处理采伐采摘等职责。

2023年1月28日，廉江市检察院依法向上述行政机关提出检察建议，建议各部门依法履行职责，及时采取有效措施整治污染破坏行为，加强日常监管和法治宣传教育，提升公众对红树林湿地的保护意识。

各行政机关收到检察建议后，积极推进农村生活污水配套管网建设，提高污水的收集率和处理率；提高“广东省森林资源监测系统”上线率，加大护林员巡查力度；积极筹集资金、组织人员清除外来入侵植物和固体废弃物，清理九洲江营仔河、安铺河流域的垃圾及水上漂浮物约2.6万平方米，恢复小花老鼠簕群落原貌，保持流域水面干净整洁。同时，行政机关强化溯源治理，主动开展流域湿地保护的常态化监测和执法，构建“党建+网格”工作模式，形成“一名党员负责一段，一个支部负责一片”的党员守护水生态网格，推动沿岸村委制定保护流域湿地的村规民约，开展红树林湿地专项宣传活动。

小花老鼠簕群落整改前后对比图。整改前小花老鼠簕群落的根部和水面覆盖大量生活垃圾、外来物种入侵；整改后群落整体生长态势良好。

2023年5月，廉江市检察院邀请专家一同对整治情况进行核查。经专家确认，小花老鼠簕群落内的固体废弃物已被清理完毕，水浮莲、互花米草、鱼藤等外来物种已被打捞和铲除，上游设置了水浮莲拦截装置防止其再次入侵，周边设置有明显的禁止采伐采摘等警示保护标志，小花老鼠簕群落整体生长态势良好，流域生态环境得到恢复改善。

【典型意义】

流域内特有植物群落是保持流域生态系统良性运行的关键类群，对流域生物多样性及水生态系统具有重要影响。针对滨海湿地生态群落红树林特殊物种受到上游污染威胁，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能作用，依托红树林公益诉讼检察工作站搭建沟通协作平台，借助专家力量赋能办案，依法提出检察建议，督促多部门联合解决入海口珍稀红树林破坏的问题，维护濒危植物生长环境的稳定性，助推流域生态系统循环可持续发展。

贵州省江口县人民检察院

诉某水资源管理有限公司破坏

流域水生态环境民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼水生态流量水产种质资源保护生态安全

【要旨】

针对河流上游水电站未按规定修建保护设施、未按要求下泄生态流量，致使下游生态流量不足损害流域生态安全的问题，检察机关可以提起民事公益诉讼，要求违法主体承担生态修复责任，恢复流域整体水生态环境。

【基本案情】

贵州省铜仁市江口县某水电站，位于长江流域上游支流沅江-锦江水系的闵孝河中上游，由某水资源管理有限公司于2011年12月建成。该水电站通过拦坝引水发电投入运行，其中拦水坝横跨保护区河道，却未依法修建过鱼设施。因闵孝河属于鱼类国家级水产种质资源保护区，有小口白甲、黄颡鱼等十余种保护物种，阻断了保护鱼类洄游和繁殖，破坏流域生物多样性。该水电站为在枯水期增加引水，提高发电量，未按规定下泄流量，导致下游部分河道断流、干涸、河床裸露，河道水流流速、流量、水位明显减少。经检测，该水电站的下泄生态流量为0.8m³/s，低于《水资源论证报告》规定的河流生态系统最低生态流量1.2m³/s。2018年以来，因拦坝截留引水发电致使下游河道断流、干涸、河床裸露，河流生态平衡系统遭到破坏。

【调查与诉讼】

办案人员使用无人机现场航拍取证。

2021年2月1日，贵州省铜仁市人民检察院（以下简称铜仁市检察院）在开展“河长+检察长”巡河活动中发现该案件线索，经过初步调查后，决定以民事公益诉讼立案调查。铜仁市检察院通过现场勘验、无人机取证、调阅项目材料、函请主管部门协助调查、询问水电站负责人、走访当地村民等方式，查明了某水资源管理有限公司的违法行为造成公益受损的事实。因本案违法行为地、结果地均为江口县，且江口县法院是环境资源案件集中管辖法院，由其管辖更为适宜，铜仁市检察院拟指定江口县检察院管辖。由铜仁市中级人民法院请示贵州省高级人民法院批准后，将该案交由江口县人民法院管辖。2022年1月21日，铜仁市检察院将该案交办江口县检察院。

江口县检察院经审查认为，该水电站违反《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国水法》等规定，未依法调节生态流量、修建过鱼设施、未执行最低生态流量要求，致使整个下游生态流量锐减，河流生态平衡受到严重破坏，损害社会公共利益。经委托专业机构的专家出具意见，建议该水电站采取措施维持最低生态流量、修建过鱼设施保障鱼类洄游通道、采取生态补偿措施增殖放流价值30万元的鱼苗。

2022年2月15日，江口县检察院向江口县法院提起民事公益诉讼，诉请判令：被告某水资源管理公司依法对某水电站拦水坝修建过鱼设施，采取措施维持最低生态流量1.2m³/s，采取生态补偿措施增殖放流价值30万元的鱼苗，承担专家咨询费1万元。

诉讼过程中，被告对检察机关起诉的事实和证据没有异议，希望法院主持调解。2022年8月18，江口县检察院围绕该案是否可以调解，邀请人大代表、相关行政部门人员、当地村民代表及专家参与，召开公开听证会。经听证，听证员一致认为，在确保公益保护目的全部实现的前提下可以调解。同年11月9日，江口县法院主持江口县检察院与被告进行调解，最终达成调解协议，被告同意履行检察机关在诉讼请求中载明的民事责任，法院依法出具《民事调解书》予以确认。

调解协议生效后，被告已按照协议约定将下泄生态流量提升至1.2m³/s，并加装了流量检测设备实现在线实时监测；缴纳了专家咨询费1万元。2023年3月，被告与贵州某水利工程有限公司签订江口县某水电站鱼道工程委托代建承包合同，委托编制《渔业洄游通道设计方案》并经贵州省农业农村厅审批通过，项目在当地农业农村局的监督下有序开展。同年5月18日至7月20日，被告分三次全部完成价值30万元鱼苗的增殖放流。截至目前，该水电站拦水坝暂未进行蓄水，待渔业洄游通道竣工验收通过后再重新蓄水，通过增殖放流和生态流量提升，减水河段已经消失，下游水生态环境得到修复改善。

【典型意义】

生态流量是维系河湖生态系统结构和功能的基础，保障河湖生态流量对河湖生态环境健康和流域高质量发展具有重大意义。检察机关坚持系统观念，从生态系统整体性和流域系统性出发，针对在长江支流拦坝引水发电，未按规定下泄水量、建立过鱼设施，导致下游河流生态流量不足、生态系统受损的行为，依法提起民事公益诉讼，促成违法行为人全面履行生态修复义务，有效保障流域生态安全。

发挥公益诉讼检察职能破解流域生态环境治理难题
最高检第八检察厅负责人就检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例答记者问

日前，最高人民检察院发布一批检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例，进一步深化流域生态环境保护治理公益诉讼案件办理工作。流域生态环境保护治理难在哪里？这批典型案例有什么特点？最高检第八检察厅负责人就此回答了记者提问。

1.流域生态环境保护治理具有哪些特殊性？检察公益诉讼是如何发挥作用的？

答：江河湖库是生态系统和国土空间的重要组成部分，也是经济社会发展的基础支撑。流域生态环境保护治理具有独特性：一是整体性。流域是从源头到河口的完整、独立、整体性极强的一个自然区域，包含山水林田湖草沙等各生态要素，流域自然生态具有整体性、系统性及其内在规律。二是协同性。流域往往涉及不同行政辖区，但其界限又不同于传统行政区域的划分，涉及河流上下游、左右岸及附近区域，故容易形成上下游不同行、左右岸不同步以及“九龙治水”局面。三是复合性。流域是由自然地理和经济社会发展组成的复合性区域，流域生态系统是人类生存发展与区域经济持续发展的物质基础。各地不同的资源环境承载能力与不同的发展阶段，导致平衡生态功能和经济社会的方式与力度不一。上述特征决定了流域生态环境治理必定是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，必须要统筹考虑自然资源要素和生态系统的关系、人与自然和谐共生的关系、区域协调和流域系统治理的关系、生态环境保护与经济社会持续发展的关系，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。
党和国家历来高度重视大江大河大湖流域保护治理。习近平总书记多次巡察河湖，亲自谋划推动江河流域生态环境保护和高质量发展。检察机关坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，秉持系统思维，坚持协同治理，充分发挥公益诉讼督促协同和法治保障作用，推动流域生态环境保护综合治理、系统治理、源头治理。一是以大江大河流域治理为抓手整体推进。最高检设立并连续举办四届服务保障长江经济带发展检察论坛，出台服务长江经济带发展10项检察举措，务实深化长江流域检察协作；制定服务黄河流域生态保护和高质量发展18条意见，会同水利部先后开展“携手清四乱、保护母亲河”“黄河流域水资源保护”等专项行动，举办首届服务保障黄河国家战略检察论坛，共护黄河安澜。二是以大案要案办理为切口深入推进。万峰湖、南四湖水域连接多省，上下游、左右岸治理不一，污染多年，最高检直接立案，四级检察院合力，助推地方政府联手共治。针对长江沿线反映多年的船舶污染问题，最高检直接以公益诉讼立案，共立案550余件，助推多部门协同、全流域联动治理。三是以系统治理为目标协同推进。统筹发挥一体化办案、跨区域检察协作、专项监督活动等作用，破解江河湖库流域“九龙治水”问题，促进山水林田湖草沙一体化保护。坚持协同治理，通过制发社会治理检察建议以及“检察建议+调研报告”等方式，推动流域生态环境保护普遍性问题解决，助推行业治理。强化“检察+行政”履职合力，深入推行“河（湖）长+检察长”机制，打造解决河湖管护领域突出问题新模式。

2.请问发布这批检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例的主要考虑是什么？

答：此次专题发布检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例，主要考虑以下几个因素：一是深化流域生态环境保护治理公益诉讼案件办理工作。流域生态环境保护治理的特征和问题具有独特性，检察机关在助力流域生态环境保护治理工作中，不断探索创新工作方法和机制，取得了积极成效，也积累了丰富的实践经验。通过评选发布一批典型案例，既是对实践中各地办案经验做法的总结，也是对深入开展流域生态环境保护治理公益诉讼检察工作的再部署、再推进。二是发挥典型案例的指引作用。流域生态环境保护治理涉及部门多、领域广、原因复杂，多为“老大难”“硬骨头”问题，办理难度大。这批典型案例所监督问题的违法性、流域性体现较为明显，履职过程与办案成效体现了检察公益诉讼制度的独特价值，对检察机关办理流域生态环境保护治理领域案件具有规范指引作用，有助于提升办案精准性和规范性，促进落实“高质效办好每一个公益诉讼案件”要求。三是发挥以案释法作用。江河湖库流域生态环境保护治理需要凝聚各方力量，多方协同共治。通过发布这批典型案例，增进社会各界对流域生态环境保护治理检察公益诉讼工作的关注与认同，激发全社会积极参与江河湖库保护治理的内生动力。

3.这批发布的典型案例有什么特点？

答：最高检这次发布检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例7件，涉及违规超采地下水、红树林湿地破坏、水生态流量违规泄放、船舶污染、养殖污染、黑臭水体污染等问题。这批典型案例的特点是：
一是深化检察一体履职，破解流域“九龙治水”难题。江河湖库流域治理存在上下游不同行、左右岸不同步等难题，容易形成公地悲剧。检察机关通过一体化办案，打破固有框架和区域监管壁垒，有效发挥公益诉讼检察督促协同作用，助推不同地区、不同部门协同治理。云南省曲靖市检察机关针对南盘江流域水体污染源复杂、监管主体多、层级不一等问题，采取市检察院统筹、流域各基层检察院同步跟进的“一体化办案、跨区域协作”模式，有效推动重点区域综合治理，促进水环境明显改善。四川省遂宁市检察院针对同心河跨界小流域治理难题，统筹辖区大英县、射洪市检察院办案力量，一体化推进办案工作，督促清理各类污染物12.5吨，并增设岸线监测点、拆除违规排污口、维修改造污水管网。
二是注重保护自然环境要素，促进改善流域水生态环境质量。水、土壤、矿产、生物等环境要素紧密关联，构成了江河湖库流域生态系统。检察机关针对不同流域自然环境要素的特殊性，因地制宜开展公益诉讼，助力提升流域保护治理水平。黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。山西省沁源县检察院针对某煤矿企业违规采集地下水破坏黄河一级支流地下水资源问题，在向水利部门发出检察建议未落实的情况下，依法提起诉讼，促使水利部门督促涉案企业补缴水资源税44万余元，投资300余万元安装节水设备实现节水增效。该院还组织研发水资源保护类案监督模型，通过异常数据筛查和案件办理，有效治理了同类问题。广东省廉江市检察院针对九洲江流域内的小花老鼠簕红树林特殊物种生存环境遭到严重破坏问题，督促负有监管职责的多个行政机关依法全面履职，整治河道水体污染，抵御外来物种入侵，修复红树林湿地，促进全流域水生态保护。
三是协同治理行业性污染问题，提升流域水污染防治水平。各地检察机关针对流域重点区域、重点行业环境污染问题，量身定制检察监督方案，助推企业规范经营，绿色发展。湖北省宜昌市检察机关针对辖区部分船企非法修造、拆解船舶，严重威胁长江生态和水质安全问题，依法督促多家行政机关履职整改，推动船舶企业依法取得修造船许可、补办环评手续，加大污染防治设施投入等。同时推动出台《关于规范船舶拆解工作的若干意见》，严格行业准入，规范行业治理。
四是坚持从生态系统整体性出发，助推流域源头治理、综合治理。江河湖库的水环境和生态系统是不可分割的整体。检察机关坚持系统观念，立足公益诉讼检察职能，追根溯源、标本兼治，推动流域山水林田湖草沙一体化保护治理。江西省安远县检察院针对江河源头养殖污染危及下游河段水质问题，通过发出诉前检察建议推动违法养殖清理转运，辖区内97家“小散污”养殖场被关停，248家养殖场完善配套环保设施，实现出境断面水质达到一级保护区标准。江口县检察院针对水资源管理公司在长江上游支流河段拦坝引水发电，未按规定修建保护设施、未按要求下泄生态流量，致使下游生态流量不足损害流域生态安全的问题，依法提起民事公益诉讼，促使该公司修建渔业洄游通道，维持最低生态流量泄放值，开展增殖放流，有效恢复下游流域水生态。

4.下一步，检察机关将采取哪些措施，更好地推动流域生态环境保护治理？

答：党的二十大报告强调“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”。下一步，检察机关将深入贯彻落实党的二十大精神和全国生态环境保护大会精神，重点抓好以下几项工作。一是聚焦工作重点，持续加大力度。深入贯彻美丽中国建设战略任务和重大举措，助力长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理。持续加大最高检、省级检察院自办案件力度，重点助力解决需上下游联动、岸上岸下有效衔接的流域综合治理突出问题，形成推动重大案件办理的强大动能，精准示范引领，全链条、全方位提升流域治理工作实效。持续做深做实水环境、水生态、水资源、水安全等重点领域案件办理，实现山水林田湖草沙一体保护和系统治理。树牢生态优先、绿色发展的战略导向，注重办案方式方法，统筹流域生态环境保护和经济发展。二是深化一体履职，提升监督质效。加强最高检、省级检察院对重大流域治理案件的统筹协调，对重大案件适时交办、督办、提办，破除办案障碍。用好上级检察院负责、检察长领衔的办案模式，跨部门、跨层级组建办案团队，有效整合办案力量。强化公益诉讼检察与刑事检察工作衔接，融合履职加大惩处力度。总结推广全流域、跨区划生态环境治理公益诉讼检察模式，加强跨区划协作机制建设。深化现代科技应用，创新建用法律监督数据模型，释放大数据赋能效用。三是坚持协同履职，形成治江管水合力。深化与行政、司法机关等部门在流域生态环境保护治理方面的协作配合，完善检察公益诉讼与行政执法衔接制度，加强公益诉讼与生态损害赔偿制度衔接，推动构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局。强化公益诉讼的公众参与和社会监督，凝聚专业志愿者智慧优势，利用“益心为公”检察云平台持续健全社会支持体系。四是注重标本兼治，推动系统治理。持续强化类案发现与研究意识，主动发现流域生态环境保护治理短板漏洞，以社会治理检察建议、“检察建议+调研报告”等多种形式，推动完善相关行业、领域、区域治理制度机制，助推解决流域生态环境保护治理“病灶顽疾”和堵点难点，促进提升河湖保护治理水平。

作者：闫晶晶编辑：吴鹏瑶

全国人民代表大会常务委员会公告〔十四届〕第一号

最高检发布首批荒漠化防治检察公益诉讼典型案例