国外冰雪运动政策运行经验与启示研究——基于政策网络理论的分析 // 王婧文，张崇龙，叶茂盛，邱招义，王寅博

☆《沈阳体育学院学报》2021年第5期 ☆

本文引用格式

王婧文，张崇龙，叶茂盛，等.国外冰雪运动政策运行经验与启示研究：基于政策网络理论的分析 [J].沈阳体育学院学报，2021，40（5）：7-15.

国外冰雪运动政策运行经验与启示研究——基于政策网络理论的分析 

 王婧文¹，张崇龙¹，叶茂盛²，邱招义¹，王寅博¹

（1.北京体育大学 中国奥林匹克高等研究院，北京 100084；２. 中国矿业大学(北京) 体育教研部，北京 100083)

摘

要

我国冰雪运动的发展离不开政策的指引，冰雪运动政策的运行是需要来自不同领域的主体协同合作实现的。运用政策网络理论，采用文献资料法和专家访谈法等总结国外冰雪强国的冰雪运动政策在运行过程中政策社群、府际网络、生产者网络、专业网络、议题网络的行为关系，发现我国冰雪运动政策存在政策社群与府际网络相矛盾、生产者网络政治参与不足，与专业网络合作力度不强、议题网络缺少话语权等问题。基于此，提出了提升我国冰雪运动政策运行效果的启示：１)政策社群要紧握“以人为本”“以自然为主”的国家政策方向，适当放权，寻求国际合作；２)府际网络采用试点模式，实现冰雪运动政策扩散；３)生产者网络应建立与其他网络之间的协作关系，不断进行企业革新；４)专业网络应参与整个政策过程，确保政策运行科学化；５)提高议题网络话语权，构建冰雪运动协会体系。

党的十八大以来，以习近平总书记为领导核心的党中央高度重视我国体育事业的发展，特别是在2022年北京冬奥会来临之际，实现冰雪运动在竞技体育、大众体育、体育产业等方面的全面发展成为体育强国建设的重要任务之一。冰雪运动政策作为国家参与社会管理的一种不可缺少的方式，指引我国冰雪产业、群众冰雪运动、校园冰雪运动、竞技冰雪运动等发展方向。政策的运行需要多元主体的共同参与，然而在我国冰雪运动政策的实际运行过程中不同主体在承担职责、完成政策目标时却出现了许多问题，影响了政策的运行效果，对我国冰雪运动的可持续发展造成了不利的影响。政策网络理论源于上世纪50年代的美国，如今作为公共政策研究的一种重要范式，早已成为一种政策分析与研究的方法，是基于网络的思想对特定政策环境中的参与主体在网络中发挥的作用和产生的行为关系而作出研究的公共政策过程理论。梳理相关文献发现，国内学者对冰雪运动政策的研究丰富，如对政策文本内容的研究，某一类冰雪运动政策的执行现状研究，冰雪运动政策的历史演进研究等；但尚未从政策网络的理论视角，对政府、社会组织等政策主体的行为关系进行分析，并提出提升我国冰雪运动政策运行效果的建议。国外冰雪运动强国在冰雪运动发展的各个方面、环节都更加成熟，特别是政策多元主体参与更是对我国具有一定的借鉴意义。因此，本研究从政策网络的视角，通过审视不同类型的网络主体在参与冰雪运动政策过程中存在的问题，梳理国外冰雪运动强国政策网络主体扮演的角色与承担的职责，以及它们之间的相互交流与协作如何推动冰雪运动政策有效运行。“取其精华、去其糟粕”，借鉴其发展经验，进而为提升我国冰雪运动政策的运行效果提出有益参考。

1 研究方法

1.1 文献资料法

通过查阅北京体育大学图书馆、国家图书馆、中国知网、谷歌学术、Proquest、EBSCO系列全文数据库、Web of Science全球学术资源库、SprinerLink等各大国内外知名文献网站，系统收集政策网络研究文章60多篇，精读23篇；查阅欧美国家政府部门官网、运动协会和行业协会官网等，收集国外冰雪运动政策文件50余份，冰雪运动政策外文研究资料30余份。对以上资料系统梳理与分析，为本研究提供实证材料与理论支撑。

1.2 专家访谈法

通过邮件、电话与实地访问的形式对冰雪运动政策研究专家、政策网络研究学者围绕政策网络理论研究范式、研究意义以及未来我国冰雪运动政策发展方向进行探讨，访谈11名国内专家；利用2019年10月国际冬季运动博览会的机会，采访国外冰雪运动协会、滑雪场负责人，对该国冰雪运动政策运行过程和其参与情况等进行咨询，访谈7人，为本研究获得专业支持。

2 基于政策网络理论的冰雪运动政策运行分析

政策网络是不同的行动者因资源相互依赖而形成的一个组织或者是若干组织构成的联合体，关注的是参与主体(行动者)之间的相互关系。早期的政策网络理论侧重分析利益集团和政府机构之间的关系，随后政策网络的概念被上升到宏观层面的治理高度。罗茨根据主体的整合程度、类型，成员之间的资源分配等因素将政策网络划分为５个部分，即政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络以及议题网络。政策社群占据国家主要政治资源，一般为国家行政机关与立法机关。我国冰雪运动政策社群主要指党中央、国务院、体育总局等国家机构。府际网络是指贯彻执行中央精神与制定本地区冰雪运动政策的多级地方政府机构及其相关职能部门。生产者网络主要指各类冰雪企业，冰雪俱乐部或培训机构、场馆运营机构等。专业网络是指与冰雪运动发展或者与冰雪运动政策相关的专家、学者和相关研究机构。议题网络的成员较多，涵盖范围广泛，主要包括新闻媒体和冰雪运动非营利性组织等主体。各个不同的主体所构成的不同网络在冰雪运动政策过程中发挥作用各不一样，网络之间互通资源、共享信息，为实现各自目标与利益积极互动。

政策网络理论适合分析像我国冰雪运动发展这样复杂的系统工程。在实现“３亿人参与冰雪运动”、传承我国传统冰雪运动文化、促进冰雪产业的升级与融合等政策目标完成过程中，需要政府部门、专业学者、媒体公众以及非营利性组织等多主体之间互相配合、互相协作。我国冰雪运动政策所涉及的不同主体及其互动关系构成了一个巨大的政策网络生态环境，网络内的多元主体受网络环境的影响，根据自身的地位和具有的职权选择了特定行为方式，推动了政策的制定、执行和评价过程。因此，基于政策网络理论的视角，是可以审视我国或者国外冰雪运动政策的运行过程的，该过程之中府际网络、政策社群网络、专业网络以及议题网络内主体之间的结构与行为关系复杂多变，影响着冰雪运动政策的出台与实施效果。

总的来说，政策网络理论为冰雪运动政策的研究提供了更细致、更精确的分析单位和全新的视角。从整体结构出发，把冰雪运动政策的运行过程看作是参与政策的各个主体利用各自资源在网络下互相依赖、作用的过程，政策运行的结果就是各个参与主体按照自己的期望与要求在互相博弈的过程中产生的。从政策网络的视角出发可以探求不同网络之间的相互关系，有效地揭示冰雪运动政策运行过程与政策运行效果的实际状况。

3 国外冰雪运动政策运行经验

3.1 政策社群掌握国家冰雪运动方向，坚持自然生态的可持续发展

政策社群作为国家权力中心，在政策运行的过程中具有极其重要的领导作用，直接掌握了国家冰雪运动发展方向。法国政府多次为本国冰雪运动发展制定整体开发计划，主导冰雪运动发展。20世纪60年代法国政府推出了发展山地的《冰雪规划》，吸引了大批游客前往法国旅游滑雪，形成了以国家掌握走向、地方政府负责具体滑雪场品牌发展的体系。面对群众对山区过度开发的不满，法国政府又在1982年颁布《山地法》帮助中央政府恢复了对法国滑雪旅游业的整体掌控。即使是美国联邦制国家，中央政府及其相关部门在国家冰雪运动政策的制定与战略执行上依然具备绝对权威。1891年美国政府颁布《森林保护法》，表明国家森林保护区需要土地管理；1897年国会颁布《有机法》，为滑雪运动和滑雪度假区的建立提供了法律上的支持；1960年林业服务局颁布《多用途可持续产量法案》，为滑雪度假村的修建提供了十分便利的条件；2011年林业局又颁布《滑雪区休闲机会促进法案》，2014年又对其进行修改并颁布《滑雪区全年休闲活动促进政策》，实现了滑雪区全年林地活动和相关设施的利用，极大地调动了生产者网络、与府际网络等主体的政策参与，鼓励群众冰雪运动的发展；进入21世纪，联邦政府又将关注点转移到自然资源生态保护上，2015年颁布《滑雪区水源条款》，与其他网络主体协同保护山地、水资源。由此可见，在美国冰雪运动近200年的发展历程中，联邦政府制定了相应的政策，规定了美国国家冰雪运动发展方向，其他网络主体也在规定的方向内参与政治。

一些国家的中央政府也积极寻求与其他国家政府之间的协同合作机会，阿尔卑斯山作为欧洲最大的山脉，位于欧洲大陆的中南部。基于这样的地形原因，为了解决山区联合开发等问题，奥地利、法国、德国、瑞士、意大利、列支敦士登、斯洛文尼亚、摩纳哥等国家和地区的政府在20世纪90年代初联合签署了《阿尔卑斯山公约》，对山地、森林、水资源的开发与使用达成一致协议，为当地冰雪运动的可持续发展提供了政策保障。可以看出，西方冰雪强国的政策社群主体在本国冰雪运动政策的推行中始终掌握冰雪运动发展的大方向，大力推行群众冰雪体育活动，在获得经济收益的同时，注重自然资源保护。

3.2 府际网络自主性高，通过试点厘清政策运行过程中的障碍

国外冰雪强国的府际网络主体是冰雪运动政策的重要执行主体，向上与政策社群网络成员展开互动交流，向下与冰雪运动项目协会和行业协会开展合作，全面促进本地区冰雪运动发展，促进冰雪运动政策的推广与执行。同时，府际网络也具备政策制定权，自主性高，甚至出现了早于政策社群主体而制定出冰雪运动政策的情况。美国科罗拉多州在1979年发生了滑雪运动导致人员伤亡事件，科罗拉多州政府部门在总结历年滑雪场出现的伤亡事件后制定并颁布了本州的《滑雪安全法》。这一地方性政策逐渐被其他的州政府借鉴，应用在本州冰雪运动安全保护上，例如纽约州于1988年执行了《滑雪安全准则协议》。如今美国大部分的州都已实行这一法案，该法案成为一部全国性冰雪运动政策。为了推广该政策，科罗拉多州积极寻求与美国国家滑雪场协会、国家滑雪巡逻协会等协助，并联合在1999—2000年雪季期间实行了“Heads UP”运动作为全国滑雪安全倡议计划的一部分，大力呼吁社会各界加快对滑雪安全政策的落实。这种由地方政府针对本地区制定与执行的冰雪运动政策逐渐蔓延全国的迹象，有效地实现了政策扩散，以点带面，极大地发挥了府际网络在政策运行过程中的主导作用。在这一过程中同级地方政府之间良好合作、共同发展的模式突破了区域界限，地方政府之间资源、信息共享，以协作的方式促进政策的运行值得我国学习与借鉴。

即使是冰雪强国也存在冰雪运动区域发展不平衡的现象，西方国家则采用了政策试点的方式，极大地调动了地方政府参与的积极性。具体体现：中央政府部门在制定相关冰雪运动政策后，一些冰雪运动发展成熟的地区政府会主动与中央政策进行协商、博弈，率先获得对某一项政策的“使用权”，优先获得政策红利，提高本地区冰雪运动品牌实力。对中央政府部门而言也尽可能地规避了因全面推广政策而导致政策执行效果不佳的情况，减少了人力、财力的损失。在试点地区取得一定政策成效后，中央政府得到反馈，不断调整政策，最终实现更大范围的推广。2009年，美国联邦政府联合美国滑雪场协会、滑雪协会、滑雪教练协会等各个社会组织联合推出《滑雪学习月》(Learn to Ski＆Snowboard Month)的倡议活动，并制定相关政策文件，以培养群众冰雪运动兴趣，增加体育人口。科罗拉多州作为北美滑雪历史悠久、冰雪旅游业发达地区率先执行了该政策，当地滑雪场价格优惠，吸引了全球各地的滑雪爱好者的参与，为本地区经济发展与就业带来机遇。在这一过程中，府际网络既执行了中央冰雪运动政策，又将政策运行结果及时反馈给中央政府，成为了政策运行过程的重要一环。

3.3 生产者网络积极维护自身权益，与其他主体互动频繁，对政策运行发挥关键影响

生产者网络在政策运行过程中的参与状况推动了国家冰雪运动的发展，为本国带来了巨大的经济收入，任何一个国家的政府部门都极其重视与生产者网络之间的关系。国外生产者网络主体常与当地地方政府、中央政府展开斡旋，引导政府制定对产业发展、场馆运营有利的政策。上世纪80年代，因受到美国国会制定的“双重许可证”制度的影响(滑雪场需要同时获得“长期许可”与“年度许可”)，导致90年代初期仅修建了一个滑雪度假村，众多滑雪场经营者借助媒体等力量表达不满，不断地对当地政府和美国联邦政府施加压力，在不破坏自然生态保护与维护普通群众基本利益的基础上，以实现自身经济利益最大化为目的，派出代表游说。最终美国国会又在1986年颁布《国家森林滑雪区许可法案》，对滑雪场申请制度进行改革，统一并且简化了滑雪场许可流程，推动了滑雪场全年运营模式的发展，为滑雪场的运营提供了新的发展思路。

同时，生产者网络主体也会承担社会职责，协助政府完成冰雪运动政策的落实。例如，加拿大达尔豪西纪念度假区与达尔豪西大学神经外科损伤预防部门建立了合作关系，联合制定并推出一项面向所有年龄段的冰雪运动头盔佩戴政策，并在本度假区率先执行。达尔豪西纪念度假区也成为加拿大政府为确保冰上和雪上运动安全而采取的一系列冰雪运动战略规划的首个执行机构。经过专家的调研发现该政策的执行不会影响参加户外运动的人数，之后才逐渐在全国范围内推广该政策。另外，生产者网络主体也会善于抓住发展时机，利用自身的优势，与其他的网络主体开展合作，吸引不同领域专家、学者为自己的雪场、冰场制定一系列的项目活动，实现企业内部自我革新，提供更好的冰雪运动设施、设备；吸引普通群众特别是青少年和儿童的参与；或者积极接受运动项目协会、行业协会的领导，配合其工作，完成政策任务。例如加拿大Canadian Tire、Tim Hortons等企业组织与加拿大冰球协会联合开展“First Shift”项目，不仅有效地培养了青少年冰雪运动技能，完成了加拿大体育局要求的青少年冰雪教育政策目标，还为该公司赢得了良好的市场口碑。

3.4 专业网络运用专业知识为其他主体提出建议，指引政策过程

国外冰雪专家以专业的知识和建议确保政策的合理化、科学化运行。在政策制定过程中，专业网络主体因其专业的见解极受普通群众的尊重，所提出的意见会通过媒体等传播渠道放大，在具备一定支持力度后，政策社群网络、府际网络主体将不得不听取他们的意见，把他们的看法作为政府政策制定的重要考量。例如，2000年以后美国滑雪场进入平缓运营阶段，越来越多的专家关注滑雪场运营与环境可持续发展之间的关系，众多学者借助报纸、期刊、电视新闻等发表自己的看法，谴责滑雪场建设造成的森林砍伐、土壤和水资源污染以及野生动物栖息地破坏等现象。环境保护主义者更是向政府和协会组织提出冰雪运动发展要以环境保护主义为核心的政策修改意见，要求政府对滑雪业的审查更加严格。专家的言论影响了政策的制定，迫于压力美国滑雪场协会制定并颁布《可持续雪坡计划》来应对日益凸显的经济发展与环境建设的矛盾。除去影响冰雪运动政策的议题选择和出台过程，专家、学者也充分发挥自身的专业优势推动政策的执行与评价。1979年为了确保《国家森林管理法》的有效落实，美国联邦政府要求每一片国家森林由一个跨学科技术团队制定开发计划。同样地，为了落实滑雪场许可证等相关政策，中央政府明确表明任何一个滑雪场在申请经营许可之后，还要继续接受专家审查才能通过政策测评。

国外专业网络成员不仅以个人的力量左右社会舆论，影响其他网络主体政策参与过程，还可以以群体组织的形式参与政治。在欧洲地区，出现了以咨询和谋划为主的专门性冰雪服务公司与设备研发机构，例如瑞士的大旺斯滑雪咨询机构、法国皮埃尔雪场规划机构等；或者组成滑雪、滑冰产业研究会和联合会等与政策社群、府际网络和生产者网络开展合作，指引政策科学化方向。在亚洲地区，专业群体组织成员积极发挥自身的专业优势。日本冰雪协会会长由本国极具威望的冰雪研究专家担任，协会成员多数由来自不同领域的专家、大学教授、运动员组成，极大地提高了协会的科学决策与执行能力，有效地提升了政策的运行效果。

3.5 议题网络具备话语权，是重要的政策制定与执行主体

议题网络最具开放性，具有人员复杂多样、权威性较弱的特点，但并不能忽视其作为其他网络主体的发声平台，引导舆论影响政府决策的作用。各类非营利性冰雪运动体育组织更是一个国家冰雪运动发展水平、规模的重要体现，是政策运行的核心参与主体。国外冰雪运动项目协会常与政府部门直接沟通，获得政府的财政支持，进而执行或者推广政策。加拿大形成了以行政等级划分的由上到下完整的冰雪运动组织体系，这些不同类型、不同级别的冰雪运动项目协会协同贯彻实施加拿大政府出台的政策，实现了政府与体育社会组织之间的良性分工协作。例如加拿大滑冰协会在推出CanSkate计划之后，各个省级、社区体育组织都在极力宣传并引导各个滑冰场使用相关的教材，在全国范围内推广政策，确保将每项政策文本落到实处。另外，国外冰雪项目协会还可以参与政府政策文件的制定过程，或者独立制定行业内的规章制度约束其他参与主体的行为活动，为本国冰雪运动发展作出指导性的规划。《可持续雪坡计划》(SSP)就是美国滑雪场协会(NSAA)在征求了联邦政府、多个滑雪公司、州政府以及其他行业非营利组织意见之后，制定并在全国范围内推广的冰雪运动政策。此外美国国家林业局与保护法基金会为SSP的开发与实施提供了大量的资金帮助。该计划实施后，迅速受到了其他网络参与主体的认同和配合，2000年就有160个滑雪场选择加入这个计划。而后NSAA又积极颁布了新的冰雪运动政策——《气候变化政策》，以减少滑雪场运营中的温室气体排放；NSAA还与自然资源保护委员会(NRDC)在2003年启动了“保持冬季凉爽计划”(Keep Winter Cool Program)，以确保该政策的有效实施。2005年NSAA又进一步更新了《可持续雪坡计划》里的环境章程，增添了新的内容，包括《可持续雪坡资助计划》和2011年颁布的《气候挑战计划》，2020年该计划又再次更新，重新定义冰雪运动发展在环境保护过程中的优先事项。截止到目前，来自各个行业的协会大约已颁布并推广了200多个类似的冰雪运动政策。实际上，这些计划被用作命令或者替代文件已经成为美国联邦政府冰雪运动政策议程的核心内容。这种由冰雪运动项目协会制定政策文件并要求其他网络主体参与执行的形式，不仅可以减轻政府职能负担，还可以直接深入到基层群众或者冰雪企业，“自下而上”地实现了政策的运行过程。

4 政策网络视角下我国冰雪运动政策运行过程问题审视

4.1 政策社群与府际网络之间出现矛盾

受我国行政体制影响，国务院或者体育总局制定相关政策文件后，向下传达至各个省市区县，各地领会中央精神后，根据本地区冰雪运动发展的实际情况制定相应的政策文本，指导其他主体的参与，完成政策的落实与执行。总的来说，我国政策社群网络主体对府际网络主体的掌控力度大，中央政府负责决策，执行却在基层。然而冰雪运动项目的开展极大地受地形与气候等因素影响，修建滑雪场、滑冰场的成本高，我国区域经济发展不平衡，一些地区冰雪条件有限导致了冰雪运动政策难以推进。通过统计2015年以来我国各地政府颁布的冰雪运动政策，如图２所示，可以看出南方与北方地区政府、西部与东部地区政府在制定的冰雪运动政策数量上具有明显差异，北方地区政府制定的政策数量要明显高于南方地区政府，东部地区的政策数量要高于西部地区。例如，国家体育总局在颁布《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》之后，北方地区的地方政府作出了积极响应，相较之下，南方地区政府的积极性不高，只有极个别省市制定并出台了政策，如四川省、江西省、江苏省等。我国政策社群与府际网络主体在权责分配上出现了矛盾，某些省市政府对冰雪运动发展的不重视、不积极导致中央精神难以得到有效落实。同时，国家体育总局等其他管理部门没有对冰雪运动政策的执行效果作出有效监督，大多流于形式，无法取得实质性成效，出现的这些问题严重影响了我国冰雪运动政策的推进。

4.2 生产者网络政治参与不足，与专业网络合作力度不强

生产者网络内各个冰雪企业、俱乐部等在政策中的参与状况直接影响了我国冰雪运动政策的执行，但是近年来生产者网络主体存在政策参与不足、与专业网络主体合作不强的问题。一些冰雪企业对冰雪运动政策的关注程度不高，对政策的出台程序并不十分了解，一些小微型企业很少参与政府组织的政策论证会、听证会或者座谈会，参政议政的积极性不高，没有正确认识到合理利用自身权益表达政治诉求的重要性。在与协会合作方面，我国冰雪企业与协会之间没有形成一个完整的、互相协作的网络关系链。虽然不少冰雪俱乐部、企业组织也加入了不同的行业协会或者相关项目协会，但从整体上来说，很大一部分的企业还没有与协会建立长期合作关系，很难获得稳定的成长资源，小型冰雪企业、俱乐部等甚至都没有加入本地的协会，呈现出“各自为政”的现象。除此以外，冰雪企业与高等院校、科研院所之间的协同创新力度不够，企业自主研发能力不强、技术能力差、核心竞争力不足，我国冰雪装备和器材仍然需要依靠国外进口。一些冰雪企业甚至只追求眼前的“冬奥红利”，管理观念与模式落后，无法从长远的角度为企业的发展作出合理的规划。冰雪产业作为大众冰雪运动普及、校园冰雪运动开展和冰雪赛事顺利举行的基础，推动了人们生活方式的升级，逐渐成为了我国新时代经济发展的增长点，但是我国生产者网络主体在政策运行中出现的这些问题，导致了我国冰雪运动政策运行效果降低，严重影响了我国冰雪产业升级与发展体系的构建。

4.3 议题网络缺少话语权，冰雪运动项目协会发展不成熟

与其他的网络主体相比，议题网络凝聚力不强，在冰雪运动政策运行过程中议题网络成员在资源、权利等方面并不占优，甚至处于弱势地位。议题网络因缺少话语权，严重影响了其在政策中的参与，导致了政策落实不到位现象的发生。冰雪运动项目协会作为议题网络中重要的成员，掌握了大量社会资本，成为冰雪运动政策民主化与大众化运行不可或缺的部分。但在政策实际运行中，冰雪运动项目协会很少作为独立的政策制定主体颁布与冰雪运动相关的政策文件，或者其制定的政策与政府等行政部门制定的政策相比缺乏权威性与控制力，执行效果也不尽如人意。

我国冰雪运动项目协会发展不成熟，包括冰雪运动项目协会在内的众多项目协会的“虚置”问题尚未得到根本性解决。现今协会改革如火如荼地进行，但是改革效果不佳，冰雪运动项目协会的定位还存在偏差，冰雪运动项目协会的独立性、自治性不能得到政府部门的有效正视，协会还是政府管理社会事务的延伸形式，协会内部机制也不合理。作为重要的连接政府与群众的桥梁的政策参与主体，其本应有的职责和权威并未得到发挥，在提供社会冰雪公共服务与公共产品上存在欠缺，对冰雪运动的普及与文化教育的开展不到位。出现的这些问题严重阻碍了我国冰雪运动政策的有效运行，影响了我国冰雪运动政策的落实。

5 对我国冰雪运动政策运行效果提升的启示

5.1 政策社群紧握“以人为本”“以自然为主”的国家政策方向，适当放权，寻求国际合作

提升我国冰雪运动政策运行效果最基本的就是要坚持党与中央政府的领导，作为国家权威领导机关，政策社群主体应为本国冰雪运动发展作出最高规划，提出冰雪运动发展的宏观性政策措施，掌握冰雪运动发展方向。同时，中央政府也应把握好分权与制衡之间的治理平衡，提升其他参与主体的政策参与，合理地将中央的权力下放到地方政府部门，确保地方政府在合理的范围内使用政策决策自主权。

近年来国家出台了相关政策，有效地避免了一些部门企业在推广冰雪运动过程中资源过度浪费现象的发生，“３亿人参与冰雪运动”、实现大众冰雪运动普及早已成为党与政府建设体育强国的重要任务。结合国外经验，政策社群主体更应紧握“以人为本”(提高群众冰雪运动参与体验，扩大冰雪运动参与人口规模)和“以自然为主”(注重自然生态保护和经济利益之间的平衡)两个方面的政策方向，并为其他主体的政策执行、制定提供财政支持，相互协作，共同推进我国冰雪运动大国建设进程。同时也要善于借助国际社会的力量，形成合作关系，共同实现国家间冰雪运动的交流。以国家之间的相互学习为基础，在维护各国利益的基础上，实现资源共享、取长补短，共同制定相关冰雪运动政策文件，实现人才、技术等资本的交流与互通。

5.2 府际网络采用试点模式，有效实现冰雪运动政策扩散

为了化解中央与地方之间权责关系矛盾，调动地方政府的参与积极性，可以允许在冰雪运动发展较好的省份进行政策试点，实现冰雪运动政策的横向扩散，而这一举措也将成为中国特色政策建设进程中重要的制度安排。推行我国地方政府政策运行有两种形式，一种是中央政府制定某一规划，选取冰雪运动发展水平高的省市试验试点，再取得一定的试行效果后，再逐渐推广至全国其他省市，形成“中央制定政策局部试点——全面推行”的自上而下的扩散形式；另一种是某些地方省份如吉林、河北等利用自身优势制定本土化政策，横向普及到其他省市，或者在中央政府采纳后再推广到全国其他省市，形成了“地方政策创新——同级政府推广”的水平吸纳辐射扩散。无论是采取何种形式，地方政府先行采纳的方式有助于公共政策的创新和采用，有利于实现中央政府与地方政府之间的相互学习。随着我国民主政治建设的推进，中央政府应重视地方政府“试点实行”的方式，鼓励冰雪资源丰富的地方政府进行政策试验，以点带面合理发挥省市优势，推进冰雪运动政策的落实。

5.3 加强生产者网络与其他网络之间的协作关系，不断进行企业革新

生产者网络成员是我国冰雪运动政策重要执行主体，结合欧美等冰雪强国政策推行经验，我国应大力加强生产者网络与专业网络、议题网络、府际网络成员之间的合作，充分利用各个网络的资源建立良好的协作关系，提高生产者网络主体的政策参与广度与深度，推动我国冰雪运动政策落实向纵深方向前进。首先，冰雪企业要积极参与政府部门组织的政策座谈会或者交流活动，合理表达自身诉求，与政府部门展开有效博弈；同时加强与冰雪项目协会的合作，积极参与协会组织的赛事活动，提高社会知名度。特别是对一些中小型企业来说，更要建立与当地协会之间的良好合作关系，依靠协会为自身发展获得保障。其次，企业应聘请国内外专家，加快企业内部升级与革新，提高对冰雪设备的研发力度，攻克关键技术的科研难关，建立国内冰雪器械的供应链，提升自有知识产权比重等。关注电子商务的营销手段和消费者的个体需求，推出各种类别的冰雪体育产品，提供个性化服务，满足不同消费者的差异化需求，逐步实现国内冰雪企业能力与产业目标的匹配。只有这样，我国冰雪运动政策才能真正落到实处，运行效果得到显著提升。

5.4 专业网络应参与整个政策过程，确保政策运行科学化

专业网络内的冰雪运动专家、学者具有其他网络主体不具备的专业技术、知识，他们不仅可以帮助冰雪运动政策的主体制定规划目标与内容，还可以协助政策执行主体，提升政策运行的科学化，加快政策的有效落实。面对我国冰雪产业发展的紧迫形势，更是需要来自不同领域的专家、学者的支持与协助，提高企业的自主研发能力，以企业为主体，开发一批科技含量高、拥有自主知识产权的中国冰雪运动产品，培育有较高知名度的中国冰雪企业。

专业网络主体的政策参与体现在以下几个方面：在政策制定过程中，专业网络需要充当“发言人”的角色。作为独立的个体或者团体，专家或者研究机构一般都具有一定社会地位和声望，政治参与较为自由，其发表的言论很容易被群众接受。因此，专业网络应从群众的切实利益出发利用新闻媒体等平台表达观点，为政策的制定出谋划策。在执行过程中要与企业、各类冰雪项目协会建立合作关系，协助冰雪企业、俱乐部实现科学化运营，推动我国冰雪产业的升级与融合，帮助当地协会制定青少年冰雪运动的课程、教材，提升政策的可行性。在政策评价过程中，专家作为“监督者”的身份要及时对冰雪运动政策执行过程中出现的问题与政府、企业、社会组织展开沟通，督促相关部门改进和完善。组建专家评价机构，建立对应的政策评价指标体系，对当地冰雪运动政策执行情况及时追踪。

5.5 提高议题网络话语权，构建冰雪运动协会体系

任何一个国家冰雪运动的发展都离不开议题网络成员的积极推动，冰雪运动项目协会作为连接社会群众力量与政府行政机构的桥梁，充当了“媒介者”的角色，在二者之间传递信息。提升我国冰雪运动政策的运行效果就应该赋予冰雪运动协会话语权，积极推进我国冰雪运动协会改革，将政府职能与协会职能有效划分，完成政社关系的逻辑重构，增加协会参政议政的机会。冰雪项目协会不仅顺利完成政府的政策任务，还要制定其他网络主体都必须遵守的政策规范，成为执行国家政策的关键主体。因此，我国应构建冰雪运动项目协会体系，全面促进冰雪运动政策的推进：全国性冰雪运动项目协会在政府的指导下独立运行，负责在全国范围内推广冬季项目的规划，或者筹办全国性联赛促进职业体育发展；省级冰雪运动项目协会负责地方冰雪运动发展，与全国性冰雪运动协会建立资源共享的合作关系，组织与领导运动俱乐部利用市政公共冰雪运动场馆开展丰富多样的培训；冰雪运动爱好者自发组成各类社区社团，受当地相关部门的协助，减轻普通家庭参与冰雪运动的经济负担。这种从中央到地方到社区的全方位的、一体化的社会服务，有利于盘活政策运行过程，充分彰显社会体育组织的责任与义务。

6 结语

冰雪运动的发展离不开政策的指引与规划，国外冰雪运动强国经过近代以来的发展，在冰雪运动政策的制定、执行以及评价等各个环节都更加成熟。学习与总结国外冰雪运动强国的经验，更是成为加快我国冰雪运动发展速度、提升政策运行效果的关键。我国冰雪运动政策的运行是多元主体共同参与实现的，政策网络理论作为政策研究的重要范式，为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络、议题网络等各类主体之间的行为关系影响政策运行的过程与结果作出了解释。随着北京冬奥会的临近，我国冰雪运动政策在运行过程中出现了一些问题，借鉴国外冰雪运动强国的不同网络主体在发展冰雪运动过程中相互之间协作、交流的经验，不仅可以有效解决我国冰雪运动政策运行过程中的问题，构建多元主体协同参与政策运行的新秩序，而且能够促进“体育强国”“冰雪大国”目标的实现。

/ 往期推荐 /

推荐阅读：

·王晓辉、张明睿||在线负面评论对体育用品品牌信任的影响研究·许延威、王青||我国职业足球运动员人力资本产权交易的研究·张春萍、张晓兰、李世民、曾焱、林小龙、张子鳌||我国职业体育商业保险市场格局研究·张兴泉、王亚乒、龚建林、景怀国、张凤玲||家庭体育视角下儿童青少年身体活动量提升研究·姚丹、李士英||中华武术国际化高质量发展的现实挑战与时代构想研究·吕诗蒙、张强、朱丹||我国“村改居”社区公共体育服务的实践逻辑及有效供给
·成会君、李拓键、徐阳||体育公共服务对农民健身获得感的影响机制研究——兼论均等化认知的中介效应
·常娟、林姝洁、李科||政策工具视角下我国全民健身政策文本特征研究·梁思雨、杨光、赵洪波||体医融合视域下青少年身体姿态健康促进研究·刘颖、王月华||基于SFIC模型的我国体医融合推进困囿与纾解方略

往期目次：

/

点

击

关

注

/

点击“阅读原文”查看全文