地方政府治理技术的实践过程及其制度逻辑 ——基于 E 县城镇建设推进过程的分析

作者简介

杨磊，中南财经政法大学公共管理学院讲师

一、问题提出与文献回顾

随着制度结构的演进和调整，中国国家治理实现了从“总体性支配”到“技术治理”转变，由多样化技术支撑的行政科层是经济建设和社会建设的重要保障。在“技术治理”的形态之下，行政科层会根据治理情景主动地创制技术性手段去化解各种现实问题，这就出现了治理工具不断演进的现象。这些治理工具是一种高度目标导向的操作系统，不是简单的非正式治理策略，它们具有明显的技术理性特征，因而可以称之为“治理技术”。政治学家安德鲁·海伍德指出“作为一套政治上的专业知识和技能体系，治理技术一旦与权力结合，不但可以让治理技术变成一套操作模式，还可以为掌权者带来‘专业权威’，从而引出更为自动的服从行为”。米歇尔·福柯在权力的微观分析中提出了“治理术”的概念，认为“治理术”是由制度、程序、分析以及复杂权力形式得以实施的计算和手法组成的集合体，它能够实现对社会个体的驯服、规劝、控制和支配，保障治理对象的自动服从和配合。治理技术在不同时期的实践过程会有差异，但它的本质都是更好地整合和控制整个社会以达到治理的目标。

当前中国正在推进国家治理体系与治理能力现代化，这就必须实现静态的制度潜能与动态的主体能力的统一，但在微观层面上，任何追求治理效能显著提升的努力，都无法回避治理技术之审视。在整个国家治理体系中，地方政府治理技术与科层顶端的治理技术同等重要，地方政府治理技术在实践中有着更为微观的情景、条件和功能。中央政府确定的“中心工作”或“政治任务”都要依靠地方政府采取各种方法、手段以及工具去落实。在“倒金字塔”式的治理体系中，地方政府面临着“上面千条线、下面一根针”的难题，在千头万绪的工作中，地方官员必须懂得开展工作的方法和技巧。此外，地方分权化改革带来的央地关系调整，促使位于科层体系下端的地方政府能动性大为增强，地方政府可以自主地决定辖区内的经济社会事务。近十几年来，为了解决经济发展和社会治理领域的现实难题，地方政府建起了精密化的、理性化的治理技术，这就需要学术界对这些治理技术加以研究。   

乡村治理研究方面的学者对地方政府运作进行了分析，在一定程度上透视了地方政府的治理策略，这为地方政府治理技术的研究奠定了一定基础。这些研究主要沿着两个方面展开：一是治理的“策略主义”，用来说明压力型体制下地方政府在处理钉子户、信访等问题中出现了策略化治理倾向，二是治理中的“关系控制”，主要是指地方政府利用农村社会关系动员农民以完成各种工作。“策略主义”和“关系控制”都强调地方政府使用了大量非正式的治理技术，地方政府治理正朝着“非正式治理”转变。这两种研究折射出中国地方政府的运行过程，为地方政府治理技术的微观分析提供了方向，但也存在不足：更多地聚焦在地方政权运行的策略化、非正式化，过于强调地方政府所运用的治理技术之负面效应。地方政府治理如果陷人了非正式、内卷化等困境，为何地方政府却是推动中国经济社会发展的重要力量，且基本地实现了社会稳定？这就需要对地方政府治理技术进行研究。  

对地方政府治理的研究必须纳入技术维度的审视，扩展性地回答三个方面的问题:第一，地方政府治理技术有哪些具体的表现形式，在实践中是如何操作的？第二，地方政府治理技术呈现出什么特征，具有什么样的功能？第三，地方政府技术在实践中呈现出什么样的制度逻辑？为了更好地对地方政府治理技术进行宏观理解，本文以湖北省E县城镇建设推进过程为案例分析，这主要是基于两个方面的考虑:一方面，20世纪90年代以来，城市建设和发展是地方政府运作的重要层面，来自该领域的治理技术比较丰富，能够折射地方政府运作的内在逻辑；另一方面，城市建设项目作为一种生产性基础设施，它的供给涉及到经济发展、征地拆迁、市政民生和群众工作等诸多领域，来自该领域的案例能够比较完整提炼和归纳出地方政府治理技术的表现形式、实践逻辑与功能。

二、治理技术：理解地方政府治理的重要变量 

当代中国行政科层运行日益程序化和标准化，国家治理以政府为主体、以技术为核心，正在形成一种“技术治国”的治理理念。治理技术可以分为宏观层面的国家治理技术和微观层面的地方政府治理技术两种类型。在中国国家治理的历史演进中，始终面临着一统体制下中央政府统辖权与地方政府治权的根本矛盾，因而国家治理技术的目标主要是维持统一秩序和社会稳定。因而，位于科层顶端的治理技术着眼于对科层体系的控制和使社会变得清晰可见，从而构建起稳定的治理秩序。此外，国家治理技术还具有明显的价值理性特征，中央政府总是通过各种技术规则向下级政府传递占主导的发展理念和价值。地方政府则位于科层组织的下端，在执行和落实各项工作中必须依靠各种技术化的操作工具，地方政府治理技术更多地着眼于解决科层内外部的实际难题，它的表现形式则更加丰富多样，它既兼具技术理性和策略性的特征，这就引出了地方政府治理技术现代化、规范化和制度化的问题。治理体系和治理能力的现代化是中国新时代发展的价值追求，要理解当代中国地方政府治理，就必须认识复杂的地方政府治理技术。

（一）地方政府治理技术的内涵与特征 

何为地方政府治理技术？“组织、制度与权力”为理解这个概念提供了一种路径，组织是地方政府治理所依靠的科层体系，它位于整个科层体系的下端；制度是地方政府实践中正式的程序性规则和激励框架，它主要由中央政府来制定；权力则是资源的整合、支配和动员，它直接作用于经济和社会领域。”因此，我们把地方政府控制科层体系的工具、制度规则的操作化技巧和权力的运行手段，以及在解决实际问题及其与其他主体互动过程中的策略性方法，统称为“地方政府治理技术”，即地方政府治理体系中组织、制度与权力的具体化、操作化的表达方式。地方政府治理技术是组织、制度与权力等正式治理的延伸，它直接作用于其他主体和各类公共事务，是地方政府治理的显性化、微观化呈现。地方政府治理技术的核心是为权力的行使者提供一套以问题解决为导向的愿景、领导和执行手段，以及包含相应程序在内的知识和技能。因此，地方政府治理技术具有明显的特征:第一，地方政府治理技术较为显性化、操作化。地方政府治理技术直接作用于治理对象，它更容易让人看得见且感受到其带来的影响；第二，地方政府治理技术十分多样化。地方政府在复杂的社会情境中根据科层理性创造出各式各样的技术来解决各种社会问题。

（二）双向互动：地方治理体制与治理技术的关系

地方政府治理技术是地方政府治理体系中组织、制度与权力的实践转化，在这个实践的动力过程中，有的治理技术会被结构化下来，进而推动地方政府治理的变迁与转型。从地方政府治理技术的内涵可以发现，地方政府治理体制与治理技术是一个双向互动的过程：一方面，地方政府治理体系中的组织、制度与权力约束着治理技术的作用过程，治理技术的具体化和操作化的过程不可能完全脱离地方政府治理体系；另一方面，地方政府治理技术的实践也是组织、制度与权力重新塑造的过程，那些能够实现地方政府治理功能的治理技术将会被固定下来，通过结构化、制度化方式嵌人到治理体系之中。因此，在地方政府治理实践中，治理技术的内涵边界有时候并不是清晰的，它总是和地方政府治理体系联结在一起，两者是一个双向互动、相互嵌人的关系，见图1。在这个嵌人与反向结构化的作用过程中，地方政府治理技术的产生情景、实践过程和基本作用能够清晰地折射出来。

三、案例研究：治理技术的产生情景、实践与功能 

E县地理区位毗邻湖北省省会武汉市，随着武汉城市圈融合发展速度加快，城市建设是当地政府的中心工作。来自当地发展改革和城市建设等部门的资料显示，2016年E县共确立了53个城市建设项目，投入资金高达40多亿元，需要完成征地3000多亩，涉及到5个村300多户农村房屋拆迁。在E县驻点调研发现，当地能够完成如此繁重的工作任务，源于构建起了一套行之有效的城镇建设推进工作机制，这套机制包括三个方面：第一，城镇建设的领导决策机制。县委县政府确定城镇建设的总体规划和具体目标，把县域内与城镇发展有关的职能部门整合起来；第二，城镇建设的资源获得机制。E县依靠行政力量推进征地拆迁工作，快速地获得土地资源，依靠投融资平台直接推进各类项目建设；第三，城镇建设的社会稳定机制。E县利用信访维稳体制化解社会矛盾和利益冲突，为城镇建设创造相对稳定的外部环境。城镇建设的“领导决策—资源获得一社会稳定”三大机制实际上是围绕城镇建设过程构建起来的，三大机制相互配合、相互适应，保证了城市规划、征地拆迁、项目建设和冲突治理等工作的落实。进一步调查发现，E县城镇建设推进机制的良好运行得益于当地政府在城镇建设的各个阶段，运用了一整套符合技术理性原则的治理技术。从城镇建设的规划决策、资源获得和社会稳定等三个层面看，E县主要采用了四种治理技术。 

（一）科层动员技术：自动服从于“中心工作”

城镇建设工作涉及到国土、发改、城建、规划、城管等多个职能部门，而这些职能部门都有具体的业务工作，职能分割容易产生信息不对称、部门利益冲突以及相互卸责等科层治理难题，更容易导致地方行政工作“去中心化”现象。“去中心化”现象就是职能部门更愿意专注于业务工作，而不愿意围绕上级政府确定的中心任务来开展工作。这种现象产生的根源在于：职能部门一旦专注于业务工作，部门领导决策就围绕各种业务来开展，上级政府所确定中心任务的决策就会受到影响，决策权分散化必然导致地方行政工作去中心化。为了解决城镇建设工作“去中心化”现象，E县使用了一种“科层动员技术”，这种治理技术将分散于各个职能部门的业务决策权向上回收能够支配整个地方政府运作的县委县政府层级，运用高度的行政权威来协调各个职能部门的业务活动，将整个科层体系的职能部门都整合到城镇建设工作上来，将“中心工作”的决策意志传递到职能部门。 

科层动员技术主要包括四个方面：第一，动员大会。在重大城建和拆迁项目开工之前，E县通常会召开全县干部动员大会，号召各部门自觉地配合县委县政府确定的中心工作，在科层体系内部进行广泛的动员和宣传，各个职能部门由此认识到中心任务落实的重要性；第二，建立委员会和领导小组的工作制度。E县成立国土规划和城镇建设委员会或领导小组，由县委县政府一把手任主任、副主任或组长、副组长，相关职能部门负责人担任成员，委员会的职责就是对国土储备、城镇规划进行总体部署，这实际上是将职能部门的业务权限集中到县委县政府层面，县委县政府直接决定哪些土地可以储备、哪些土地空间用于什么项目建设；第三，领导“包抓”项目建设的工作方法。县委县政府主要领导都要牵头联系一个城建项目，一个项目配备一个征地拆迁专班，直接负责解决这些部门在一线工作中遇到的问题，防止部门间因部门利益、信息不对称等问题导致项目建设工作无法推进；第四，召开现场办公会。县委县政府“一把手”带领各职能部门亲赴项目建设现场，指挥协调城镇建设中遇到的难题，以现场指挥、直接交办等方式将这些难题分解给各个职能部门，要求各个职能部门在规定时间内研究解决。科层动员技术的本质就是通过较高层面的组织或领导权威来统合整个科层治理目标，保障县委县政府确定的中心工作成为整个科层组织的发展意志，由县里的主要领导牵头多个职能部门共同推进一项工作，通过领导权威把各个部门协同和整合起来，从职能部门抽调工作人员成立非常设的协调和执行机构，督促和指挥职能部门抓中心任务、重点工作和关键难题。“科层动员技术”把分散在职能部门的业务决策权收归到主要领导手中，利用领导的权威重新整合科层组织，以综合性、临时性的组织设计来打破部门分割困境，实现了职能部门工作的“中心化”，它保证了组织决策的权威性和发展意志的政治性，解决了职能部门和官员的任务困惑，使其更加专注于执行中心工作和落实地方政府的战略决策。当组织层面的困境解决后，如何调动官员的积极性去推动城镇建设呢？

（二）绩效考核技术：纵向和横向压力的叠加 

地方政府确定的“中心工作”依赖于各级官员去落实，这又面临着两个方面的制约因素：一方面科层运行不仅面临着组织惰性的困境，还面临着人员积极性不足的束缚；另一方面，科层体系中原有的常规考核技术适用于业务工作考核，在考核城镇建设这项非常规性的“中心任务”落实情况时相对失效。此外，城镇规划的决策执行需要土地资源的支撑和建设项目的落地，但征地拆迁和项目建设这两项工作具有极大的难度和挑战，工作在征地拆迁和项目建设一线的官员总会产生倦怠问题。因此，与其他治理任务不同，为了更好地推进征地拆迁和项目建设工作，地方政府还必须制定出能够调配人力资源、激励官员完成工作的考核技术，这种考核技术必须保证所有的官员都服从调配且积极落实中心工作，创造性地采取措施去完成城镇建设中复杂的征地拆迁任务。

E县根据城镇建设工作的实际需要，设计出了一种工作压力层层传递的考核技术，它在实践中的操作包括三个方面:第一，周、月和季度工作进度汇报制度。县委县政府要求每个项目指挥部和工作专班以周、月和季度为周期及时报送项目建设的进度，工作进度将及时传递给县委县政府主要领导和有关部门负责人，直接对指挥部和工作专班的人加以考核和督促。通过定期地对项目建设任务进度进行排名，对多次处于末尾的项目或工作专班负责人开展谈话、通报、警告和调离等措施。第二，工作路线图和工作进度墙。为了制造出城镇发展形势不等人的氛围，当地政府会要求各个指挥部明确工作路线图、按部就班，通过工作进度墙让各指挥部、工作专班之间进行工作进度比拼，树立项目建设和征地拆迁先进人物、制造项目建设“赶比超”的氛围，利用这种压力传递技术在一线工作官员内部制造横向竞争，通过将各小组工作进度信息的透明化制造压力，保障工作小组的工作人员不敢懈怠。第三，绩效工资挂钩办法。E县专门出台了项目建设指挥部和工作专班绩效工资的管理办法，限期在某个时间节点完成项目建设任务，在官员绩效工资发放时，将其与征地拆迁工作任务完成情况挂钩，按照项目进度情况按比例发放绩效工资，时间节点内任务完成90%，绩效工资就发放90%，对按时或缩短工作进度的工作专班进行奖励，这种压力倒逼机制激励着官员必须去落实中心任务。

为了适应落实中心工作的考核要求，地方政府将常规激励做了技术化、操作化改造，把县委县政府的中心工作作为考核指标，把科层体系内部年度的常规性考核分解化、动态化、短期化，使得激励手段更为适用于地方行政中心工作的落实。“压力传递技术”的实质是通过动态化、日常化的考核方式将“中心任务”进行分解，在科层组织内部引入强动员、强激励的竞争机制，把落实任务的压力层层传导到工作在一线的官员身上，让他们更直接地感受到“抓项目、抓建设、抓发展”的紧迫感和压力感。“压力传递技术”具有明显的治理功能，如同指挥棒一样影响着地方官员，保障了大多数官员都不能够卸责、倦怠，拼命地工作在城镇建设、征地拆迁的前线。

（三）资源整合技术：行之有效的“工作抓手” 

当职能部门和官员内在惰性解决时，城镇建设工作如何具体开展呢？来自于市场机制驱动的城镇化面临着两个方面的因素制约：第一，在地方治理的晋升激励机制之下，地方领导偏好于通过行政力量最快地推进征地拆迁和城镇建设工作，这样能够更好地把发展理念、城市规划蓝图转化为实实在在的项目工程；第二，基础设施建设是城镇建设的重要内容，它具有准公共产品的属性，可以通过多元的供给机制来提供，但在发展的压力机制之下，多元供给机制不如政府提供节约时间成本。在这种背景之下，地方政府必须构建起一种治理技术，既要能够凝聚县域内发展的各种资源，也要找到推进城镇建设和征地拆迁工作的“抓手”，将科层组织管道向市场领域做必要的延伸，保障地方政府能够比较直接地控制资源要素的配置。

在E县发改、县委办和县政府办等部门的访谈发现，当地为了能够顺利地推进城镇建设，发展出了一套精密的“资源整合技术”，体现为三个层面的工作操作手段:第一，提出城市发展的名牌或口号。E县以“**之城”作为城市发展的口号和对外宣传的名片，要求县域内招商引资、项目建设以及政策配套都要围绕这个口号来做文章；第二，规划新区和功能区建设。E县按照产城融合的发展理念，全县范围内规划了两个城市新区，通过城市新区建设拉开城市发展框架，新区建设作为一个工作抓手，本身也能够吸引更好的配套项目落地。第三，组建投融资和城市建设公司。E县整合全县的资源，打造了一个投融资公司和两个城建公司，这三个公司是城镇建设的主力军，县域内道路交通、供水、污水处理等市政公共项目的融资由投融资公司完成，具体建设则交由两个建设公司。

当地一位官员则认为“城镇建设利益关系复杂，城投公司是县政府直属的国有企业，工作开展起来容易一些；如果一个项目建设完全由开发商来做，企业考虑的和政府考虑的还是不一样。”可以发现，三大公司运行的实质是政府权力向经济领域延伸，实现权力对要素、资本和资源的直接整合和配置，它保证了地方政府掌握了推动工作的实实在在的“抓手”，达到节约时间成本、落实地方领导发展意志的目标。“资源整合技术”充分地保证了地方政府的能动性，将县域内的资源直接转换为市场配置的要素，从而使地方政府掌握了“经营土地”和“经营城市”的行之有效的手段，正是这些治理平台保证了地方政府可以向市场主体一样参与城镇建设，地方政府甚至可以直接将城市发展理念、发展蓝图比较直观地融人到具体建设之中，各类公共工程和大型建设项目得以高速推进，找到了地方政府运作的大量治理资源，保证了地方政府对各类项目规划和建设的有效控制。

（四）群众工作法：多方配合与矛盾化解 

在城镇建设中，地方政府必须处理与农民间的关系。一方面，城镇建设虽然取决于地方领导的决策，它依然需要得到农民的支持和配合，为城镇发展创造良好的群众基础和外部环境；另一方面，城镇建设带来了土地资源的价值增值，地方政府在征地拆迁环节必然会和农民发生利益冲突。因此，地方政府既要让老百姓理解和配合地方政府开展的中心任务，又要把征地拆迁中的利益冲突和矛盾及时、有效地控制起来，为城镇发展营造相对稳定的社会环境。但是，地方政府要完成这样的治理任务面临着两方面的制约：第一，地方政府动员农民的能力在减弱。在现有的科层治理之中，地方政府既无法通过直接的政治动员要求农民配合，又缺乏将权力下沉到农村社会的具体管道；第二，农民的低度组织化问题。在征地拆迁中，地方官员必须挨家挨户地做工作，征地拆迁补偿款的谈判面临着较高成本，且作为个体总是倾向于利用极端的“弱者的武器”来与地方政府讨价还价，这就产生了“钉子户”、“缠访闹访”的难题。因此，在征地拆迁和城镇项目建设领域有着大量的社会矛盾和利益冲突，是地方政府治理中最敏感、最难办的事情。 那么，在落实中心工作的社会领域，尤其是处理中的社会矛盾时，地方政府又是如何与老百姓打交道的呢？通过对E县某城建项目的征地拆迁专班调查发现，当地广泛地使用了以下几种治理策略：第一，愿景引导，在进行征地拆迁时动员百姓服从大局、讲清楚城镇发展对大家的好处，通过思想宣传、驻村驻点等办法在基层进行广泛的动员，制造出一种谋发展、抓建设的发展局势。第二，动员和说服，地方官员按照乡村社会内在的结构，利用村组干部、乡村教师以及其他有权威的人士去挨家挨户做群众工作，说服那些不愿意配合征地拆迁工作的重点人群。第三，利益俘获。农民在征地拆迁或上访过程中抗争强度与利益补偿具有很大联系，“会哭的孩子有奶吃”是一种普遍现象，地方官员为了加快征地进度，总是会通过更多利益补偿来俘获抗争者。第四，潜在强制术。在E县征地拆迁过程和信访治理中，地方官员一方面还会利用关系控制术对农民施加潜在的强制，他们会动员抗争者在体制内的亲戚去做工作。

上面这四种治理策略可以概括为“群众工作法”，它的本质都是通过行政手段、经济手段去动员老百姓，调动他们配合地方政府的中心工作。地方官员在做群众工作这个环节，为了应对复杂的农村工作环境，使用了大量非正式的策略，导致地方政府治理出现了大量的半正式、非正式治理现象。因此，“群众工作法”不是从地方政府治理体系中制度、规则与权力演进而来，而是一种最简单、最快速地解决社会矛盾的策略化治理手段，它达到了农民动员和配合的目标，为城镇建设和经济发展提供了相对稳定的环境，有其独特的实践方式和功能，却也给地方政府治理带来了不可估量的影响，大量与征地拆迁有关的社会矛盾开始在基层社会堆积酝酿。

综合对科层动员技术、绩效考核技术、资源整合技术和群众工作法等四种治理技术的分析发现，这些治理技术不是简单的治理策略或工具，它是一种符合科层技术理性、解决实际难题的活动系统。这些治理技术在实践中既可以从正式科层组织中衍生出临时性组织和技术化的考核评价制度，也可以转化为地方政府整合资源的工具，更可以演变出解决矛盾纠纷的非正式策略手段，这些治理技术具有显著特征：第一，强行政动员。这些治理技术都是依托科层权力管道去整合人、财和物等资源，以强有力的行政手段来解决组织惰性、人员惰性、土地资源配置和利益冲突等问题，以最快的速度去落实地方政府确定的“中心任务”，行政动员强度相对较高。第二，强政治压力。当地方政府通过这些治理技术去落实中心任务时，有一个把“中心任务”政治化和权威化的过程，这种发展和稳定的压力被传导到组织内部，传导到地方官员和老百姓等主体身上，这些治理技术就是去支配这些主体服从治理目标，具有高度的政治压力特征。通过引人动态化、日常化官员考核技术，把自上而下的压力传导到地方官员身上，以强有力的科层动员充分保证了地方官员“围绕中心、服务大局”，各种资源整合技术也为地方官员落实工作找到了“抓手”。

四、扩展分析:地方政府治理技术的制度逻辑 

从E县的案例分析可以发现，这些治理技术具有明显的功能：一方面，地方政府走出了科层束缚，权力的运作延伸到行政、市场、社会等各个领域，获得了大量的体制外资源；另一方面，这些治理技术对科层组织进行了重新整合和设计，解决了职能分割、信息隐匿以及激励不相容等问题，对科层体制的弊端进行了适度纠偏和超越。但是，治理技术在实践中也衍生了一个意外的后果，不少治理技术超出了技术理性的范畴，从科层运作的技术化、理性化走向策略化、非正式化，从常规治理迈向非常规的策略化治理，且非常规治理开始日常化、常态化。那么，治理技术系统中的非正式治理手段或策略为何没有引起地方政府治理失序？从案例分析中可以发现，这些治理技术是地方政府在治理实践中根据所要解决的难题创制而来，更多地体现了科层体制内部的动员，它避免了广泛政治动员和群众动员的弊端，将经济社会发展的压力和社会矛盾冲突的张力控制在科层体制内部，充分地利用了科层体制集中力量办大事的制度优势，这在一定程度上仍符合科层技术理性的特征。因此，地方政府所采用的具体化治理技术与宏观治理机制密切的联系在一起，既是制度约束下的必然选择，也是地方政府根据治理实践进行的主动创造。在治理实践中，治理技术与治理体系相互作用、相互嵌入遵循着独特的制度逻辑。

（一）经济发展对地方政府的驱动  

追求发展是地方治理技术选择的价值导向，治理技术在实践中遵循着“效率优先”的原则。现代国家的治理技术大多数都以追求效率为目标，不能够保证治理技术高效率的国家都会出现治理失序。在中国自上而下的政府层级治理体系中，地方政府作为发展经济的任务承担者，其使用的治理技术所追求的效率就是经济发展。以“做大蛋糕”作为根本的效率逻辑，高效地拉动经济增长，这是所有利益主体的最大公约数。由于发展时间的高度压缩，地方政府必须创造出各式各样的治理技术，一方面通过这些技术去分解经济发展的目标和传递经济发展的压力；另一方面又必须以各种强有力的治理技术去化解各种社会矛盾。因此，与早发国家能够在较长时期内通过制度化地协调各种利益矛盾或通过市场的内生力量驱动经济发展的方式不同，中国作为一个超大规模的后发国家，发展的紧迫性和重要性极为突出，所选择的治理技术大多数是依托科层体系本身，通过强动员、强压力的治理技术来实现效率逻辑。当效率逻辑被地方政府认同之后，所有的治理技术选择或设计都要且都会自动地服从这种逻辑。

（二）压力型体制对地方政府的激励

在中国的科层体系之中，科层的上端及其领导具有高度的权威性，在对下级政府及其官员的晋升考核中具有决定性作用，逐渐形成了一种压力型体制。在压力型体制之下，发展目标和任务被层层分解，发展的压力也沿着科层体系层层传导，当这种压力传导到地方政府时，它就必须以更精密化的考核技术，去调动各个职能部门和地方官员的积极性。地方政府治理技术的强动员和强压力就是要把发展任务继续分解下去，以更强的治理技术去解决组织惰性和人员惰性问题，以更加操作化的技术手段去推动经济建设。当发展时间压缩和发展压力叠加时，就必须保证高压力和高效率之间的因果关系，地方政府治理技术的设计就是为了促成高压力和高效率的联结。在治理实践中可以发现:地方政府治理技术的压力性越强，组织和人员的积极性越高，经济发展的速度也就越快。因而，地方政府会在组织体系内设计出各种临时性和策略性的组织制度技术，发展的价值转变为一种自觉的行动，这是制度激励的结果。

（三）“主动的地方政治”对地方政府的塑造

“主动的地方政治”是治理技术的组织生态，治理技术在实践中被不断地复制和创造。托马斯·海德贝认为中国地方治理具有自主性，县乡官员作为地方精英具有集体意识和共同的服从机制，演进出一种“主动的地方政治”治理格局。特别是地方分权化改革以来，地方政府也具有高度的自主性，地方领导能够对经济发展有总体的规划，有着明确的发展目标和意志。“主动的地方政治”为基础政府设计各种治理技术提供了可能，且这些地方政府治理技术在价值理念上没有偏离“发展为了人民”，地方官员并不是唯利是图的投机分子。作为地方精英的官员把发展目标导人到科层之中，透过各种治理技术来保证了发展意志和理念的落实，且投入人、财和物等资源来支撑这些治理技术的运用，精密化的治理技术与发展绩效之间具有紧密联系。当这些治理技术在实践中表现出高效率时，在“主动的地方政治”的组织生态之下，各种治理技术相互支撑、相互适应，有效地配合在一起，以高度的协同性去完成各种任务目标，治理技术在实践中不断被复制和创造。

（四）地方政府对行政主导发展路径的依赖

地方政府治理技术运行体现出了“行政主导”的特征，治理技术的策略运用在整个地方政府治理体系中逐渐结构化、常态化。地方政府以精密化的治理技术来动员行政体系、驱动城镇建设和控制利益冲突，权力的技术化操作支配着经济建设和社会管理，“政府-市场一社会”等多元关系被政府力量高度统合起来，治理技术实践表现出“行政吸纳”的本质逻辑。地方政府治理技术精密化体现出行政科层力量的广泛扩张，这已经从行政体系内部的控制延伸到经济建设和社会管理的各个领域。这些治理技术是从地方政府治理体系衍生而来，地方政府治理体系的内在属性嵌人到这些治理技术之中，正式的组织、制度和技术对治理技术的限度有内在约束和限制，构成了催生治理技术的基本情景，但这些治理技术也对地方政府治理体系进行了必要的突破和纠偏，不少治理技术在地方政府治理中开始走向结构化、常态化，地方政府治理技术取代了正式组织和制度的功能，被接二连三地设计出来解决各种难题，这是治理技术具有明显治理绩效的重要原因。

 五、研究结论与展望

治理技术是理解地方政府治理的重要层面，治理技术增强了地方政府的自主性、能动性，“主动的地方政治”的治理为这些治理技术的运作提供了可能，是中国地方经济增长和社会基本稳定的重要支撑。在中国的科层结构体系之下，地方政府治理技术的产生和实践有着自身的外部情景和内在功能，如果缺乏这套治理技术的“工具箱”，自上而下确立的各类治理目标将会落空，地方政府本身也无法确立和落实中心工作，整个地方政府治理体系将会变得呆板、僵化。因此，学者们在研究地方政府治理各种具体化治理技术时，不仅要看到这些治理工具非正式性和内卷化等问题，更应该要分析这些治理技术的实践过程及其功能。

从当前中国地方政府治理技术的实践过程及其制度逻辑的分析发现，这些治理技术在治理实践中确实造成了不少负面影响，这也是不少治理问题和社会问题的重要根源所在。当以强动员、强压力的治理技术走向日常化时，工作在一线的地方官员必然会有各种困惑和疲倦感，科层体系的内在功能反而会因此削弱，造成治理技术和地方政府治理体系之间的结构性张力，地方政府治理中越来越依靠强动员、强压力的治理技术来弥补正式科层治理的不足，越来越多的策略性治理技术就会产生，这对正式的组织制度必将产生重大影响。在这些治理技术中，大量的半正式、非正式治理策略正逐步结构化于地方政府治理体系之中，这对地方政府治理的负面影响将不可估量。 

沿着治理技术与地方政府治理体系之间的关系，有一些问题需要进一步展开具体讨论或者引起高度关注。第一，在现代化建设进人到新时代的背景下，包括注重环境保护等在内的新的发展价值观正在被导入到整个科层体系之中，地方政府在理念上有可能不能够及时调整，原有的治理技术也有可能陷人到路径依赖之中，这必然会限制地方政府的行动能力；第二，地方政府治理技术具有科层扩张的本质，但当市场、社会等多元主体和力量崛起时，更加复杂的利益博弈会对地方政府治理乃至整个国家治理造成深远影响；第三，在更加强调地方分权化改革的背景下，中央政府如何有效地控制地方政府以确保各种治理技术在合理范围内使用，尤其是如何避免地方政府过度地使用半正式、非正式的治理策略。国家治理体系与治理能力的现代化已经提上议程，必须以符合中国国情、符合治理现代化的价值标准来推动地方政府治理技术的演进，提升地方政府的治理绩效和治理能力。

责任编辑：王智睿

文章来源：《中国行政管理》，2018年第11期

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