常轶军 元帅 | “空间嵌入”与地方政府治理现代化
作者简介
常轶军 山西大学政治与公共管理学院副教授.元 帅 华中科技大学公共管理学院博士生国家治理是“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对保留公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序”。由此推衍，地方治理实质上即是在地方区域内落实国家治理，而地方政府治理现代化就是“改革地方政府治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求”。国家治理现代化的实现是一个双向配合的过程，不仅需要国家顶层设计，而且需要各级地方政府在具体实施过程中创新治理方式，提高治理能力与水平，使国家战略和政策“落地”。然而，经验事实似乎可以表明，无论国家层面还是地方层面，治理现代化与治理方式密切相关。嵌入性是衡量治理方式科学性的重要标准。当然，这并不代表治理方式的嵌入性是地方政府治理现代化的决定性因素。治理方式与社会文化系统的嵌入首先体现在空间维度。“空间嵌入”指公共事务跨域化和复杂化所要求的多元治理主体和权力的整合，实质在于强化顶层设计而形成整体治理局面，能够打破不同治理主体之间的壁垒，实现多主体的有机协作与协同，超越‘九龙治水’的集体行动困境。我国当前进行的大部门制行政改革，将职能相同、相近、重叠、交叉的部门进行重新整合，是“空间嵌入”式治理方式的典型实践。因此，本文将从“空间嵌入”视角探讨地方政府治理现代化，具有重大的理论意义和实践价值。
01
地方政府治理现代化困境的多角度阐释
在国家治理现代化的浪潮之下，各级地方政府在中央的统一领导下，致力于寻求治理现代化的路径，有的地方政府摸索到了合适的治理之道，治理能力逐步提升，但也有的地方政府因无法掌握正确的治理方式，不得治理之要，在治理现代化的道路上蹒跚而行。地方政府治理现代化的提出和地方治理实践的结果差异引起了学界的关注，研究者们通过对各级地方政府治理现代化实践的观察，探讨了地方政府治理现代化的困境及其超越。
有学者针对目前治理体系难以改善地方政府的责任性和回应性的问题，提出地方政府治理体系改革的新趋向应是参与式治理；有研究者则强调协商民主的重要意义。有研究者重点关注如何提升地方政府的治理能力，认为必须从进行整体政府建设理顺纵向、横向权力关系，注重政府与市场经济发展的适应性以及与社会发展的协同性三个方面努力，通过改善政府、市场、社会三重关系来实现目标；有研究者认为地方政府治理能力存在结构失衡、目标错位和方式的惯性问题，必须重塑央地关系，重塑政府与市场、社会的关系，以此来改善地方治理的效果。还有学者对宏观的地方政府治理现代化进行研究，基于决策体制民主化的视角，认为实现国家治理现代化的现实路径和关键是地方政府治理现代化，而建立多元参与决策机制是有效推进地方政府治理现代化的关键；有研究者强调要重视制度建设，构建制度体系，提升制度效能，将制度作为地方治理现代化的支撑；有研究者则突出开放性的治理结构之于地方政府治理现代化的意义，指出当前单一的治理主体、地方发展主义、权责失衡和集体行动困境是地方政府治理现代化的困境，要从结构、机制和方法三方面的现代化去超越困境；还有研究者聚焦基层政府治理现代化，提出要从基层政府公共性、基层民主政治建设、社会自治建设、府际关系、国家与社会关系等方面努力，消除基层治理结构、功能、机制和理念滞后的束缚。
从现有关于地方政府治理现代化研究的文献中可以看出，学者们探讨了地方政府治理现代化的实现路径和难点。但研究者们鲜有论及的是，治理现代化与治理方式的改善辅车相依，治理方式的科学性和有效性也是影响地方政府治理现代化的重要因素。因此，无论研究者们认为地方政府治理现代化的出路何在，都与地方政府选用的治理方式直接相关。故本文将尝试以治理方式的选择为中心展开论述，阐释地方政府如何选择科学、有效的治理方式，实现治理现代化。
“空间嵌入”与地方政府治理方式
02
（一）嵌入何以重要
深刻反思社会进程，不难发现，嵌入性适合解释诸多事物的发展。杜赞奇在分析华北农村时发现政权必须嵌入乡村才能产生稳定局面，因而提出“权力的文化网络”。近代我国在救国道路中尝试引入各种西方的政治模式，最终都归于失败，而发源于中国群众的共产党却取得了救国的胜利，根本原因就在于，“西化”的政治制度与中国的社会文化系统无法形成嵌入关系。“从群众中来，到群众中去”，从哲学层面揭示了必须嵌入人民生活实践之中，才能找到正确的群众工作路线。习近平总书记在政治局有关会议上指出，要“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境”，这是嵌入理论在中央工作层面的首次体现，也说明了嵌入理论的广泛适应性。
在各地各级政府实践治理现代化的过程中，我们可以发现，有的地方政府取得了显著的成绩，而有些却在泥泞的道路上徘徊，进退维谷。无论地方领导出于何种考虑选择各自的现代化道路，道路选择的结果却是一个客观的事实，反映出地方政府治理方式的合理性和科学性及其嵌入性。那么，在地方政府治理现代化进程中，治理方式的嵌入性何以重要？
首先，各级政府所立足的不同的文明基因和发展脉络要求治理方式的嵌入性。地方文明基因包括地方的地理要素、人口要素和民族成分、地方性知识等，发展脉络则是地方发展的历程，文明基因和发展脉络共同型塑了地方社会文化系统。杨光斌提出“中国文明基体论”，认为中国要以自己的条件解决自己的问题。同理，各地有不同的文明基因和发展脉络，不同的文明基因和发展脉络形成了独特的政治土壤，其政治议程必须基于地方政治渊源才可能实现。历史制度主义强调重大事件的发生是长期积累、演变的结果，因此要注重对时间的关怀，注重对“前置情境”的关照，而时间和“前置情境”的集中表现则是地方社会文化系统的形成过程和当前面貌。故而，地方治理问题也就具有独特的地方性，相应的治理方式必须基于地方社会文化系统，嵌入地方社会文化系统，如此才可能实现问题的良好解决。当然，不能排除各地治理中的普遍性问题，但普遍性问题的解决也需要因地制宜，其深层缘由就在于各地不同的文明基因和发展脉络，即社会文化系统。
其次，治理问题的复杂性和不确定性要求治理方式的嵌入性。随着社会的不确定性和复杂性的增长，地方政府面临的问题也表现出越来越强的复杂性和不确定性，这对地方政府的治理方式提出了越来越高的要求。无论是国家还是地方，如若贸然引入别国或他地的治理举措，往往会弄巧成拙。因此，我国政府探索出先“试点”再全面推广的制度扩散形式，但是即便如此，仍会出现在原生地行之有效的治理方式一旦被移植便失去‘魔力’的现象，不仅移入地的问题得不到纾解，反而增加新的问题，致使地方政府面对层出不穷的问题， “按下葫芦浮起瓢”，其中的根本原因就在于被移植的治理方式无法实现与地方社会文化系统的嵌入，只是“头痛医头脚痛医脚”的临时处方。相比之下，嵌入地方社会文化系统的治理方式，能够从系统思维的视角提出一揽子的治理措施，有的放矢，兼顾多面，用系统的治理方式回应复杂的问题，规避了地方政府在治理过程中的顾此失彼，避免了治理措施的多变性和不连贯性。
（二）“空间嵌入”内涵及实现
在嵌入性理论的视阈下，地方政府在推进治理现代化过程中选择的治理方式，必须与地方的社会文化系统相契合，也就是一种嵌入式的治理方式。社会文化系统是一个极其复杂和宏大的范畴，那么，嵌入式的治理方式与社会文化系统的嵌入究竟如何体现？黄志辉认为，波兰尼所言的嵌入应该有多种维度，包括“空间、社会文化、经济、政治以及历史”，我们认为，地方政府治理与社会文化系统的嵌入也应该体现为五个维度的嵌入。具体而言， “空间嵌入”式治理方式的科学性与源于其公共事务的多主体、跨域化相契合，强调治理主体对其功能边界和行政边界的有机整合，实现整体性、系统性治理。“空间嵌入”意味着治理方式对公共事务跨域化的充分考量，是在特定空间内对权力的分化与重新组合，实质是治理方式对问题域和功能域的重叠式贴合，目的是将公共事务治理中的多元主体、多元权力凝聚为合力，以实现对公共事务的整体治理。在《巨变——当代政治与经济的起源》一书的导言中，弗雷德·布洛克猜测波兰尼用采煤业隐喻嵌入。黄志辉将此释读为，“‘嵌入’既属于一种物理现象内含于另一种物理现象中的状态，又属于一种物理现象与其他物理现象交互生成的过程——‘共生性’与‘交互性’是空间嵌入的两个特征”。因此，“空间嵌入”并不单指多元主体的集合和相互交叉状态，更重要的是主体之间的流动性和渗透性，是彼此之间的水乳交融而非貌合神离，否则主体之间只是彼此游离的原子化状态，这并不是波兰尼意义上的嵌入。“空间嵌入”要建立各主体之间的“共容利益”，通过共容利益这只“看不见的手”，使各主体实质性地参与公共事务的治理，在多元共治中实现多元利益的协调和治理目标实现。
“空间嵌入”视角下，地方政府选择的治理方式要倾向于整体治理的模式，避免条块分割的治理方式。当然，各个击破是一种解决问题的方式，但不同领域的刻意分割式治理，必然导致治理主体的各自为政，这不仅不利于问题的最终解决，而且可能丛生更多的新问题。源于英国的“整体政府”改革，按照希克斯归纳的三个维度——层级、功能及部门——的整合，从某种角度可以将其视为是对政府的嵌入性改革。“空间嵌入”要求主体之间的共生和交互，地方政府选择的治理方式则要实现治理主体、客体之间的均衡、共享、共融状态。“空间嵌入”是治理理念的内在要求和外在实现形式，治理强调主体的多元性，强调多元主体之间的平等参与、合作和利益协商， “空间嵌入”通过消弭以行政区划或部门为基础的治理场域之间的界限，能够建立起横向和纵向的连接，实现治理信息的共享和治理举措的整体性和有机协调，从而兼顾不同主体的利益诉求，兼顾公共问题的不同方面，确保了公共事务的良好治理。
“空间嵌入”的实现端赖于现代化的制度结构。治理现代化主要调整的是权力的运作规则，权力与制度是如此“彻底地相互陷入、本质上不可分割”，故而，权力的结构化意味着权力运作的结构化和制度化，而权力运作的结构化和制度化可以等同于制度结构的现代化，制度结构的现代化则是治理现代化的内核。权力在特定的空间内才能发挥作用，而特定的空间内共存着诸多权力，权力之间的“共振”程度决定了治理的优劣。因此，一定空间内治理问题的复杂性决定了权力分工的必要性，权力分工是问题解决的前提，同时也可能成为问题解决的枷锁，关键在于权力分工之后的整合与衔接，即权力运作的顶层设计要能够进行统筹协调，又即权力运作要能够实现“空间嵌入”。
在地方治理中，权力运作无法满足“空间嵌入”的要求，必定形成各自为政的治理格局，造成空间割裂和对立，甚至产生不同治理场域之间的恶性竞争，难以形成权力的集体行动。空间维度嵌入聚焦公共事务治理中的“片化”和“块化”，力图在分解治理权责的基础上，架构起各分域的整合机制，追求治理过程中的“形散而意不散”，确保治理举措的协同共进，从而产生合力，促成治理目标的实现。这种治理状态的形成和保持有赖于顶层设计的和谐，有赖于制度结构的现代化。
03
治理方式比较与地方政府治理实践
（一）传统河流治理方式的困境：以黄河 6·26 特大水污染事件为例
在黄河流域治理结构中，治理部门涉及水利部、环保部等多个国家部委，其中以水利部和环保部为牵头单位，以水利部为第一主管部委。在水利部的直接领导下，黄河水利委员会作为派出机构进行管理。在具体的治理中，流域内各行政区之间以及各行政区内各级环保、农业、林业、市政等多个部门共同进行黄河治理。2004 年 6 月 26 日，在黄河包头段上游 100 多公里的三湖河口测验断面出现了前所未有的大面积黑水，向包头段步步推进，为防止出现断水的情况，XX 市供水公司通过电视台发布通知，要求全体市民紧急储备家庭用水。这就是震惊大河上下的黄河“6.26”水污染事件。事故发生后，内蒙古水文局紧急启动应急预案，对黄河包头段污染物即时进行监测，其中污染物超标最严重的是：氨氮超标 9.9 倍，挥发酚 231 倍。
据相关部门调查，黄河 6.26 水污染原因是：2004年 6 月 25 日，内蒙古河套灌区总排干沟管理局因水位超过警戒线退水，将积存于乌梁素海总排干沟内约 100万立方米造纸等污水随乌梁素海退水集中下泄排入黄河，对黄河 400 多公里的河段造成严重污染，水体完全丧失使用功能。
总排干沟是内蒙古河套灌区的骨干工程，与黄河相连。总排干沟管理局承担的主要职责是：负责灌区的农业排水、山前排洪及城乡生活、工业达标废水排放工作；负责排水系统的水质监测和保护工作；负责制定排水、污水处理、中水回用和再生水利用计划，监控污水排放和水质。“6.26”水污染事件反映了总排干沟管理局、地方政府以及黄河水利委员会在应对排干沟水位超警戒线问题时相互封闭、各自为政，缺乏整体性政府理念和协同治理机制，无法科学、有效地应对总排干沟水位超警戒问题，对人民群众生命财产安全造成严重威胁。
传统河流治理方式多为分割式、各自为政式的封闭式治理，在部门之间、行政区划之间竖起藩篱，阻隔了彼此之间的信息共享和协同治理，忽视了河流治理的“空间嵌入”要求，治理多体现为重大水污染事故之后的运动式联席会议治理，碎片化、分散化始终是突出问题，导致出现“环保不下水，水利不上岸”等现象。各部门之间权力运作的治理空间存在隔离，看似各司其职，实则是对整体治理的失责。黄河治理中的方式问题同样存在于其他跨域河流的治理中，沱江水污染、太湖蓝藻、松花江水污染等特大事件，无不揭示了传统河流治理方式的窘迫和低效。
2007 年 5、6 月间，太湖蓝藻事件导致无锡全市自来水污染。之后，无锡市开始探索实施河长制，推行河流治理首长负责制，极有效地改善了无锡市河流治理状况，使得河长制得以在江苏全省范围内扩散。2014年起，水利部在全国范围内开展河长制试点工作。中办、国办于 2016 年 12 月印发了《关于全面推行河长制的意见》，河长制进入全面推行的阶段。而太湖流域的长期实践积累了丰富的经验，将在全国率先建立河长制。
河长制标志着河流治理开始探索整体、合作的治理，在空间上尊重河流治理问题的不可分割性，在治理机制上努力达成各个利益相关者的互动、共生，从而确保治理成果的共享，这种“空间嵌入”的治理方式，是对传统河流治理方式的彻底调整和重塑。恰如结构主义学派的主张，如果结构存在缺陷，行为上的纠正就不可能有结果，河长制治理方式亦是对权力结构和权力运行机制的调整。
河长制建立起省、市、县、乡四级河长，并由同级党政负责人担任河长，各省由总河长负责总体统筹协调，县级及以上设立河长制办公室，并同步建立相应的监督考核制度。河长制与传统治理方式的最大不同之处在于通过将河流分段治理责任到人，打通了不同流域、不同行政区划间的政府间沟通渠道，搭建了各行政区划协同共治的平台，从顶层设计入手解决了河流治理中的跨行政区域、跨部门和跨层级之间的协调不力问题。如图1所示，河长制工作机制是河长的直接责任制，辅以河长会议制度、信息共享制度和工作督查制度，对河流进行联防联控，并将河流治理绩效作为考核河长及地方干部的重要依据，架构起完整的治理、监督机制。
我国河流治理遵循流域管理与行政区划管理相结合、统一管理与分级管理相结合的制度，在这一原则下，如表 1 所示，嵌入式治理方式改传统治理方式中的部门首长负责制为地方首长负责制，其实质是基于科层制内的权力运作逻辑，改变传统治理中召集人权能不足，无法调动和组织各部门综合治理的困境。以河长会议为联动平台，嵌入式治理方式能够提高部门联席的频率，打破信息不对称，实现信息的充分共享，变部门独立决策为相关部门的集体决策，促进部门独立执行政策向多部门协同执行转变，变“九龙治水”为“一龙治水”。河长制在太湖等河流的治理实践中之所以能够取得显著实效，并得以在全国进行制度扩散，其深层根基在于满足了河流治理的“空间嵌入”要求，实现了空间上的整合，将多主体吸纳进入协同治理的范畴，形成多主体间的共容利益。总言之， “空间嵌入”式河流治理方式改变了传统治理方式的碎片化和分散化，在科层制内自上而下推动协作共治，实现了对传统治理方式困境的超越。
推而广之，风险社会中政府面临的社会问题具有越来越强的复杂性和跨域性，远非单一层级、单一部门所能解决，问题的不同方面和领域呼吁不同层级和不同部门的分工协作，这就对治理方式提出了“空间嵌入”的要求，权责分工带来的空间分割如若不能被重新整合，治理就会南辕北辙，各个方面的治理就难逃“孤岛”困境。治理方式的“空间嵌入”着眼于整体性视角，强调空间的不可分性，指向多元主体共治，意在通过空间的嵌入和耦合实现各部门之间的合作，达到权责分工明确与权力衔接的有机统一。
结语
04
许多地方政府以往的诸多治理方式脱嵌于治理空间，治理绩效低下，原有问题得不到妥善解决，又伴生了新的问题，这激发了我们对地方政府治理方式的反思。固然地方政府治理现代化要经历一个“摸着石头过河”的过程，治理方式的现代化并不是决定全局的因素，但选择恰当的治理方式却是赢得最终治理目标的关键环节。地方政府采取现代化的治理方式，才能够实现与地方社会文化系统的交互、共生，形成的治理合力将能够极大地促进问题的解决和善治的实现。因此，地方政府在治理能力现代化的进程中，要努力寻求嵌入治理场域，依靠协同共治和利益共容，打破有形和无形的壁垒，外部问题内部化，实现整体性治理。然而，本文也仅是提出了一种选择治理方式的宏观理念和思路，地方政府在治理实践中如何衡量和评价治理方式的“空间嵌入”性，是否能够构建一套成熟的指标体系，仍值得商榷。
责任编辑：曲鑫锋
文章来源： 《中国行政管理》2018年第9期。
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