国家治理现代化之路：改革开放的政治学逻辑
作者简介
陈周旺，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师
改革开放不仅缔造了中国经济增长和社会发展的奇迹，更带来了国家治理模式的重大变革，是中国国家治理走向现代化的重要一步。改革开放与国家治理现代化道路选择存在什么必然联系改革开放在哪些具体方面变革了国家治理模式这些都应置于中国政治发展的整体进程中来解答，从中发现改革开放的政治学逻辑。具体而言，可以进一步解析为国家治理转型的“三重逻辑”，即历史—价值逻辑、工具逻辑和动力逻辑。
一、历史-价值逻辑：从国家建设到社会建设
社会发展必须遵循历史规律。马克思指出：“我们仅仅知道一门惟一的科学，即历史科学。”中华人民共和国成立之后，国家治理现代化道路的选择，当然离不开中国社会的历史现实和基本价值追求。这也决定了在不同的历史发展阶段，国家治理的重点，会因客观历史条件、发展战略目标的不同而变化。这种重点变化的过程，既是中国经济社会文化变迁的反映，也是党和国家治理社会的政策能够随历史条件变化而不断调适的表现。回溯过去，这一变化过程贯穿了一个基本的逻辑，那就是从国家建设、经济建设到社会建设三个阶段有序、渐进地发展。林尚立指出“政治建设与经济建设、社会建设和文化建设一起，构成新时期中国国家建设的基本战略框架。”每一个阶段的演化，都体现出历史条件变化和战略选择的相互影响，改革开放不仅典型地体现了这种相互影响关系，而且在这一历史—价值逻辑的展开中发挥了决定性作用。
1．国家建设
中华人民共和国成立之后，首要的任务就是进行国家建设，恢复国家的人力、物力、财力以及军力。新中国政权脱胎于生产力极端落后的旧社会，刚刚经历了重大的革命战争，亟待建立强大的国家政权体系。根据美国政治学者阿尔蒙德的观点，这也是所有现代化国家开始政治发展的第一步。当时，国家建设不仅是迫切任务，也具备了较为充分的条件。经历战争之后，我国已经拥有了一个团结而富有战斗力的政党组织、一支强大的人民军队，建立了严格的自上而下的命令体制，这都十分有利于建设新的政权体系。
对于一个新成立的国家而言，面临两个最重要的国家建设任务，一是民族建设，二是国家机构建设。民族建设就是通过落实民族政策、推行民族区域自治，实现各民族的团结统一，共同构成为中华人民共和国的国民国家机构建设就是从上到下，建立一个完整的国家机构实体。最初建立的是军队、警察、司法等一系列强制机构，随之形成的是基层社会治理体系，上海、北京、杭州、天津这些大城市相继建立了居委会体系。这样一来，国家便具备了自上而下最基本的控制和治理能力。
与之相比，行政管理机构的建设进程更加复杂。一些观点认为中国传统的行政体制已经足够现代化，以至于新国家只要“坐享其成”就可以了。这种观点是非常片面的。事实上，不仅新国家应有新的行政管理机构，而且那些有所保留的传统行政体制的改造，也因其过于早熟，显得更加复杂，其过程存在不为人知的艰难。另一方面，由于行政管理机构的主要功能在于开发、控制和分配社会经济资源，应随经济社会的变化适时调整，因此它的变化是最大的，且时刻需要变革，其重建与改革的过程实际上已经超出国家建设这第一阶段，而贯穿了整个国家治理现代化的历程。
毫无疑问，国家建设是国家治理现代化不可绕开的第一步。缺乏强大的国家体制和军事能力，就无法确保一个新生政权在和平环境下进行其他方面建设的可能。这一个阶段的国家政权体系建设，使国家能够集中社会资源，借助国家强制力，自上而下推动了重工业等关乎国家战略的产业的发展，建立了健全的工业体系，为后来的经济建设和社会建设奠定了强大的物质基础和组织基础。
2．经济建设
按照曼库尔·奥尔森的理性选择理论，权力必须造就繁荣，理性的政府都是“强化市场型政府”。国家政权建设，就是为达致社会繁荣创造条件。但是另一方面，国家建设的逻辑如果走到极端，容易形成国家对于社会的一元化支配，国家通过单位体制牢牢控制了资源的生产和分配。这时就必须实现国家治理模式的转型，也就是从国家建设为主导转向以经济建设为主导，这个转型的过程，是以改革开放为引擎的。改革开放就是通过思想解放、制度解放来推动社会经济的增长，实现社会财富的积累。邓小平同志指出贫穷不是社会主义。国家建设不是以经济建设为代价，相反国家建设是经济建设的前提条件。同样，以经济建设为中心，既是以国家建设的成就为基础，也是对以国家建设为主导这一逻辑的重大变革，从观念和方式上，都克服掉单一依赖国家力量来发展经济、积累财富的模式。
因此，经济建设的重点，一方面是通过各种体制改革和政策实施来鼓励商品经济的发展，开放市场竞争，扩大对外贸易规模，提高人民物质生活水平另一方面则是更深层次的改革，那就是以“集权—放权”为主体的、对权力运作体制的改革。这样一场改革是多方位、多层次的，既涉及国
家和市场的关系，也涉及国家体制内部各权力主体关系的调整。从历史逻辑上，经济建设作为国家建设的后续，不能理解为对国家建设的否定，相反是国家建设的进一步发展。权力关系的改革，不管是在哪一个层次上的调整，都是以提高国家能力特别是国家治理能力，作为改革合理性和有效性的标准。
3．社会建设
随着经济建设的发展，社会力量相应逐渐成长，在这种情况下，一方面，亟待解决的社会矛盾和社会问题随之逐渐涌现另一方面，单一依赖国家力量来进行社会治理已经超出了体制负荷，需要借助成长起来的社会力量来进行多元化的、立体的社会治理。1995年前后学术界开展的“市民社会”大争论，就是在这一背景下发生的。国家以直接或者间接的方式来培育、引导社会组织的发展，是改革开放深入之后发生的、最深刻的国家治理变革。吸纳、引导更多的社会力量参与国家治理，不仅不会弱化国家治理能力，相反，这是在新的历史社会条件下强化国家治理能力的最佳途径。就此意义上，从经济建设到社会建设的逻辑演化，就是从改革到深化改革的具体变化。
经过40年的经济建设，中国的社会结构必然发生深刻的变化，从原来的单位体制支配下、以城乡二元体制为基础的社会结构，转化为市场经济体制下以中产阶层为主体的社会结构。据相关统计，2018年中国中产阶层人口数已经超过2亿，且以加速度不断增长，中国在不久有可能成为世界上最大的中产国家。中产阶层不仅在财富、数量上逐渐占据优势，更在观念文化、组织方式和生活方式上影响社会治理方式。面对一个中产崛起的社会，依仗原来单位体制的治理模式，显然已经无力应对，陷入治理瓶颈。社会建设正是在这个国家治理的重要关口，成为新的突破点。全面建设小康社会，不是一个经济指标或经济建设目标，更深远的意义在于其社会建设内涵，即形成一种以中产为主导的国家治理模式，这无疑是一场深刻而又充满挑战的改革，也意味着原来以经济建设为主题的改革开放在这一个阶段进入“深水区”。
从国家建设、经济建设到社会建设，国家治理现代化的过程，存在一以贯之的历史逻辑，即立足于中国现实、寻求最合理的发展战略，呈现总体上有序发展、各环节前赴后继、各结构相辅相成的特征，而正是改革开放，实现了现代化进程中“结构—功能”的相互调适，这正是艾森斯塔特指出的现代化根本难题。过去一些学者强调改革开放的渐进性质固然不错，但是过于强调其“渐”而忽略其“进”，更没有指出中国的改革开放是一个有计划、有目标的进程，这并非简单试错，走到哪算哪。同样，改革开放并不意味着国家建设和社会建设的相互替代，而是相互促进。随着改革开放的推进，经济建设和社会建设虽然比国家建设更加夺目，但是国家建设并未结束，其继续发展的成果，对于经济建设和社会建设构成了最重要的动力和制度保证。总而言之，国家建设、经济建设和社会建设并不是相互否定，而是相互强化。这种相互促进关系，正是中国改革开放的优势所在。
二、工具逻辑：从内敛型发展到开放性发展
历史—价值逻辑的演进，确立了中国在历史进程中推进国家治理现代化的基本价值。正如马克斯·韦伯对经济与社会的研究所表明的那样，一个合理化的文明应该是实质/价值合理性与形式/工具合理性的结合。在历史—价值逻辑之外，还需要形成相应的工具逻辑，体现为路径、体制和策略的选择，否则的话，价值逻辑就缺乏现实化的可能，甚至会导致结构—功能的错位。从改革开放前后整个现代化历程来看，中国成功实现了工具逻辑的转换，即从内敛型发展模式向开放型发展模式的转换。历史—价值逻辑以正当性和历史合理性为尺度，工具逻辑则以有效性为尺度。合法性是评价性的，而有效性是工具性的，据此，李普塞特以经济持续增长作为有效性的指标。这不可避免有其片面性，但它确实是国家治理现代化水平最重要的表征，中华人民共和国成立以来的现代化进程，其有效性也得到了充分的证明。
1．内敛型发展
中华人民共和国成立后，我们采取内敛型发展模式来开展国家政权建设和社会重建进程。所谓内敛型发展通常表现为两个方面，一方面是指生产方式和管理方式的集约化。为了尽快实施赶超，国家必须借助强制力并集中资源手段，确保资源投放的效率和生产效率，严格控制投入和产出的比率。另一方面，为了实现这一点，国家必须实现资源和强制力的集中化，集中统一管理，这是现代化进程必然的结果。马克思恩格斯在《共产党宣言》中就已经指出了现代化进程的集中化特征“资产阶级使人口密集起来，使生产资料集中起来，使财产聚集在少数人的手里。由此必然产生的结果就是政治的集中。”受他们影响，查尔斯·蒂利也指出了西欧早期现代国家形成过程中的内敛化特征，认为这些国家的形成是基于资本的集中与强制的集中两个资源集中的进程。可见，现代化早期国家都经历一定时期的内敛型发展。
按照上述理论，资本的积累来自集聚效应，从城市国家向民族国家的发展，当然也是基于此。为什么西欧早发国家会给人一种去集中化的“自由市场”错觉呢 这一方面固然是西方基于意识形态理论长期鼓吹的结果，另一方面，在具有竞争优势的条件下，那些早发国家当然有强大的动机来维持他们的“自由市场”，让人忽略他们在经济起飞阶段的集中化特征。对于后发国家来说，集中就成为一个显然的事实。格申克龙指出，作为一个后发的落后国家，其比较优势只能是集中资源、重点发展某些战略性领域，不断加强模仿学习的速度。这是后发的德国、俄国都曾经走过的道路。
内敛型发展模式既体现了后发国家在实现赶超过程中的一般规律，更是在中国特定历史社会条件下，自力更生摸索前进的结果。因为中国不是一般意义的“财政—军事”国家，而更多是一个治理型国家。“富国强兵”，通过内敛的集中化进程来进行国家政权建设，不是如哈尔西所描述的那样，单纯为了提高国家的提取能力，而更多是为达致社会整体的繁荣和发展创造条件。无论是采取内敛型发展模式还是开放型发展模式，都是治理型国家特征的反映。
中华人民共和国成立后，国家通过集中资源进行基础性建设，包括工业体系建设、国家体制建设，建立国家治理的基本框架结构。借用建房子的比喻，内敛型发展就是打地基、搭框架，这时候是从无到有，需要重型机械、大量投入以及集约化管理，确保地基稳固、建造效率高、房屋质量好。就中国的后发优势而言，我们特别强调国家在治理过程中所扮演的关键角色。之前已经有不少学者在不同的时期强调中国的后发优势在于国家力量对于发展的介入，这实际上都指出了国家治理的重要性。在市场和社会发育都不成熟，且完全不具备竞争优势的条件下，集中精力进行国家建设，由国家力量掌控经济“制高点”，主导资源开发、分配和利用，是十分必要的。内敛型发展的内涵，就是确保国家权力的自主性用于整体社会发展目标。
从中国的实践来看，在内敛型发展模式中，集中只是它的表现形态，集约化才是真正的目标。内敛型发展的特征是以质为主，以最集中的投入强行达到社会化大生产的高度集约化。在这个阶段，生产重于消费，投资重于储蓄，目的就是在短期内迅速实现资本、资源的有效积累。生产的目的是扩大再生产，而不是将生产用于消费，用消费刺激生产。这种模式基本上是用扩大供给不断追加投资，压抑消费。文化上也是压抑消费、控制欲望，与马克斯·韦伯描述的“资本主义精神”相较，可以说这是一种由国家主导的“集体主义”精神，同样是现代化早期必要的文化操作。
2．开放型发展
内敛型发展通过集中资源实现资本积累，通过集约化管理建设完整的工业体系和健全的基础设施，通过国家信用扩大投资规模和社会合作网络等等，这些都为经济起飞创造了最重要的条件。但是社会经济资源的进一步开发利用，实现效益最大化，最终实现经济赶超和社会繁荣，还是取决于国家政权建设比较成熟之后能否向开放型发展模式转型，而这正是改革开放的要义。邓小平同志曾经指出“改革的意义，是为下一个十年和下世纪的前五十年奠定良好的持续发展的基础。没有改革就没有今后的持续发展。”实际上，国家的现代化进程，就是在这个关键节点出现分流。早期现代化国家如西欧的财政—军事国家，就借助国家强力，通过殖民化推进资本的全球扩张，克服了其现代化进程中的结构—功能调适问题。对于错失市场全球化扩张历史契机的后发国家，只能通过自身的制度调适来推动转型，而那些始终未能成功转型的国家，则导致发展中断。
开放型发展，就是在体系分化条件下赋予各发展主体相对的自主性，以激发其最大的积极性和创造力。与内敛型发展不同，开放型发展不再单一依赖国家力量的资源集中投入，而更强调资源的有效配置，通过对自主创新的组织化激励，产生出扩散效应，吸引更多元的力量参与到国家治理和经济建设的进程之中。与内敛型发展相比，开放型发展具有以下四个重要表现竞争性的市场、法治化、更加分化的体系以及增长的消费社会。
竞争性的市场，是指市场化的主要目的是实现资源的优化配置。市场化的最大好处是能够通过供需调节达到一般均衡，充分鼓励自主创新。尽管完全竞争的市场是不存在的，市场本身也存在各种缺陷，但是一个竞争性市场的存在，至少可以确保国家治理根据经济规律而不是个人或者行政意志来进行。法治化指竞争性的市场是由法治来确保的，法治化也是在市场化到了一定程度建立在经济发展规律基础之上的社会治理模式。法治化的本质是尊重、遵守规则，按照规则办事，对违反、破坏规则者予以相应惩罚。在法治化条件下，每个人都可以预测自己行为的后果，根据预期来决定自己作为或者是不作为。更加分化的体系指在市场化条件下，国家与社会都更加功能分化。国家体系内部形成更复杂的职能分工，权力结构也随社会发展动态调整，社会力量的分化在市场经济发展的条件下具备了自主的能力，这些多样化的社会力量通过自身的组织化，与国家机构一起参与公共事务的治理，形成国家引导、社会参与的治理格局。这样既可以减轻国家的负担，淡化国家治理的强制性，使国家力量更加聚焦于重大事项，又能充分激发社会活力，提高国家治理的效率。增长的消费社会指在资源积累阶段，国家治理更侧重于生产，而压抑消费社会生长，在扩大市场的阶段，消费社会的兴起则是不可避免的。以消费促生产，通过需求来调节供给，是符合经济规律的做法，也能充分满足人民日益增长的美好生活需要。
应该认识到，开放型发展模式不是对内敛型发展模式的片面否定，而是在更高层次上的超越。事实上，开放型发展模式也不可避免会发生一些乱象，比如经济建设中的“一窝蜂”现象、制假贩假、以劣充好等等，这些乱象在某种程度上，可能是片面否定内敛型发展模式的结果。同样，从内敛到开放，不是简单的国家权力收放的过程。一放就乱，一收就死，是改革开放之初经常遇到的国家治理难题。从国家一元化控制走向改革开放，首要的任务就是放权，一是向地方放权，二是向社会放权。向地方放权，鼓励了地方政府创新的积极性和主动性，地方政府一方面为国家整体发展做出了巨大贡献，另一方面则造成了地方分散主义，弱化了国家能力向社会放权，则让原来许多属于国家大包大揽的职能，交由社会力量去处理，但也容易造成尾大不掉的现象，冲击国家权力自主性的同时，亦容易形成“分利集团”，滋生腐败。关键之处在于对公共权力的理解还不够深刻。要做到收放自如，最重要的是为权力找到制度，用制度来规范权力运作。
换言之，改革开放所要求的公共权力变革，是国家治理现代化的一场深刻革命。与内敛型发展那种逻辑相对简单的单位化管理不同，开放型发展要求形成更加立体的国家治理体系。这个立体的国家治理体系的特征，主要体现在两个方面一方面，国家对社会的治理，形成了多层次、复合式的结构，形成了诸如央地关系治理、基层社会治理、社会阶层治理、政商关系治理等等新的治理结构，这些新的治理结构，皆来源于体系分化的结果，各发展主体的自主性在强化，产生对等程度不一的治理要求。另一方面，国家与社会之间，形成了多维的联结。传统上国家的一元化控制，演化为“国家中的社会”与“社会中的国家”的相互缠结，社会力量通过各种方式向国家表达利益、创设议程，反过来国家也不断提供公共政策来塑造社会，多管齐下对社会进行治理，手段愈趋多样化。
三、动力逻辑：党领导国家
社会变迁和发展，具体体现为社会结构发生某种根本性的变化。这种变迁不可能是自然而然发生的，而取决于在社会发展过程中，是否能够形成一种全新的主导性的社会力量，来引领这个进程。无论是阶级、阶层还是某个群体，只要其组织化水平和掌握的社会资源达到了一定程度，就可能扮演这个关键角色。中国过去的历史进程证明，缺乏这种引领性的社会力量，是中国社会迟迟走不出转型怪圈的主要原因，在中国现代化阶段，尤其如此。罗兹曼认为，是中国固有的经济—社会结构制约了中国的现代化进程，这一状况是在中国共产党崛起之后才从根本上得到改写。中国社会两千年没有发生根本性的变化，主要在于没有新的社会力量出现，扮演足够推动社会结构变迁的角色。现代化进程启于近代，但以士绅、农民、民族资产阶级为主体的现代化革命，均以失败告终。士绅、农民其实都是传统社会力量，而民族资产阶级则因为其社会基础单薄而无法引领中国走出怪圈。
这些力量都遭遇挫败之后，无产阶级政党登上了历史舞台。从政党组织的性质来看，一方面，与行政机构相比，政党是一种社会性组织，本身存在一个上下互动的结构，能够将上层和下层联通起来，因此政党是有调适性和反馈能力的，而不可能像行政机构那样形成一个纯粹的自上而下命令系统。萨托利指出，政党是社会与政府之间的中介，正是政党的存在，使政府变得负责任并具有了回应性。政党通过组织化，建立了自上而下的动员系统和自下而上的反馈系统，两者是相得益彰的另一方面，与其他社会组织相比，政党又具有严明的组织纪律和意识形态纲领，这种纪律性既决定了政党的动员能力，又使政党能够有效控制社会变革的进程。用帕尼比昂科的话来说，政党具有一种“制度化”的潜力。因此，政党完全有能力取代其他社会阶层和社会群体，去推动现代化进程，同时政党相比其他社会力量又具有更大的弹性、更强的适应能力和变革能力。
中国现代国家治理体系建设，始于中国共产党领导中国人民夺取政权建立新中国的伟大革命。在社会自身无法萌发出新的社会力量的条件下，社会转型和社会发展就依赖于一个具有社会性、组织化程度高的政党来引导。1921年建党以来，关于党的建设的理论体系不断走向成熟。总结建党以来的理论成果，归结到一点，就是中国共产党充分认识到中国社会转型的根本问题在于缺乏社会引领性力量，而应由党来承担这个关键角色。毛在论述中国革命时指出“领导中国民主主义革命和中国社会主义革命这样两个伟大的革命到达彻底的完成，除了中国共产党之外，是没有任何一个别的政党不论是资产阶级的政党或小资产阶级的政党能够担负的。而中国共产党则从自己建党的一天起，就把这样的两重任务放在自己的双肩之上了，并且已经为此而艰苦奋斗了整整十八年。”因此，中国共产党没有简单地将自身定位为一个纯粹的政治性组织，而是定位为一个扎根于社会之中、兼具社会性与政治性的组织。从群众中来，到群众中去这一基本原则，就体现了中国共产党对自身历史定位的理解。治理型国家的形成，与中国共产党这一建党原则是相辅相成的，从这一意义上，中国共产党的发展是与中国国家治理现代化进程，是紧密结合在一起的。
中国共产党依靠强大的组织力量，发动了革命，经过艰苦卓绝的努力，最终获得了革命的胜利，建立了新中国。中华人民共和国成立之后，中国共产党借助掌握的国家政权，用强制力按计划推进革命后社会的建设。其中都由中国共产党扮演能动者的角色。当时，经过了漫长的战争与革命，无论是国家体系与社会力量都未发育完善，需要一个在理论上和实践上都相对成熟的政党组织来引领和强化内敛型发展。同样，内敛型发展模式向开放型发展模式的转变也不是自动发生的，仍然需要一个能动的力量，去担任改革的设计者、规划者和执行者，促成结构性变革的发生。中国共产党继续扮演了这一角色，党的组织变革和政策调适，带动了社会的全面变革。
相比世界上其他国家的政党，中国共产党又形成了自身的特点、经验和优势。它经历、领导了伟大的中国革命，对国家治理现代化的历史逻辑和工具逻辑的把握深刻而准确。党有能力站在历史的高度，制定长远的发展战略并逐步有序地实施，在关键的时刻扮演能动者的角色，推动社会发展的阶段性飞跃。正如习总书记在十九大报告所概括的那样“从十九大到二十大，是‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期。我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。”这一伟大目标正体现了中国共产党作为中国现代化建设能动者的历史担当。
党对国家的领导，正是国家治理现代化的动力逻辑所在。中国共产党兼具了政治性与社会性两重性质。党作为领导党、执政党，具有领导国家的政治性质党又是无产阶级的先锋队，代表最广大人民群众的利益，从群众中来，到群众中去，这又反映了党的社会性。在中国共产党的领导下，一方面，我们的发展战略和宏观政策，都可以通过党强大的组织化力量来推动实施另一方面，党领导一切，也是中国特定历史条件下一种具有中国特色的国家与社会互动模式。国家力量和社会力量借助党组织的运作交融在一起，党的领导，就表现为一种充分发动广大人民群众参与的国家治理。中国共产党既具有创新能力，又具有强大的执行能力，有决心和动力引领和推动中国经济社会的发展。
在改革开放中，中国共产党这一能动者的角色发挥得尤为突出。经历了长期的国家建设，在单一国家体制内部集中了太多的资源，利益结构相对僵化，很容易导致改革的停滞不前。在这个历史时刻，由中国共产党进行自我调适，打破陈规，就成为改革开放的主要动力。随着改革开放的不断深入，中国共产党也时刻扮演着能动者角色，正如林尚立所指出的，党在建构民主和有机公共生活中具有特别重要的作用。反腐败、构建基层民主、推动协商民主、发展社会组织等领域，都是由中国共产党来引领和推动的。显而易见，在改革开放的进程中，中国共产党的能动者角色，不仅不应该弱化，反而应进一步强化。中国共产党要发挥好关键行动者的角色，取决于其自身执政体系的建设，也就是不断完善自身的执政理念、执政体制和执政手段，从而越来越善于治国理政。这正是新时代中国国家治理成功的关键。
只有当我们站在历史的高度，检视改革开放的政治学逻辑，才能真正理解改革开放对于国家治理现代化的意义，进而坚定深化改革的信心和决心。同时，我们也能够充分认识到深化改革所面临的挑战和困难，在改革进程中不断强化国家治理能力。
责任编辑：赵雅芬
文章来源：《学海》，2019年01期
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