空间、制度与治理：两岸三地城市商品房社区治理的比较

作者简介

吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授，研究方向：城市政治与治理

徐圳，中南大学地方治理研究院助理研究员

乔琳琳，中国金茂华南区域公司总经理助理、金茂智慧家未来优居公司执行总经理

编者按：改革开放以来，中国大陆的商品房社区广泛扩展，其建设与治理的模式承袭了香港地区的“部分基因”。社区是时间、空间、人群与制度交汇的产物，商品房社区的典型特征是空间与服务的“二次商品化”。既往的研究缺乏对这两个环节的“贯通式”制度研究，本文就引入空间和制度的视角，对两岸三地的商品房社区治理展开全过程比较。研究发现，制度在商品房社区“二次商品化”的过程中发挥了刚性约束作用。“空间商品化”环节的“制度失准”埋下了后期治理的隐患，“服务商品化”环节对权责配置的“制度模糊”加剧了问题的严重性，贯穿其中的是对权利关系的规范失调。具体而言，与港台地区相比，中国大陆商品房社区的土地出让规模、人口体量偏大，造成了后期治理中的业主组织和动员难题；由于缺乏对市场组织、业主组织的监督条款，且采取“积极多数决”的决策手段，造成了业主群体的服务选择难题。由此观之，找准时空坐标，贯通“空间生产-后期治理”全过程，完善制度设计，调整和规范“二次商品化”中的权利关系，是推动商品房社区治理的必要条件。

一、问题的提出

改革开放以来，中国城市空间的“商品房居住模式”逐渐取代“工厂住宅混合居住模式”，成为主流住宅形态。1980年6月，中共中央、国务院批转国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式提出住房商品化政策。1981年，深圳市率先付诸实践，在借鉴香港经验的基础上，建成了中国大陆首个商品房小区——东湖丽苑，随后，物业管理的模式被引入进来。1991年11月，国务院办公厅颁布《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，提出了住宅小区的物业管理方式。

1992年邓小平南巡并发表重要讲话以后，全国掀起房地产热，当年房地产开发投资达731亿元，比1991年增长117%。同年11月，国务院发布《关于发展房地产若干问题的通知》明确指出“房地产行业将成为国民经济发展的支柱之一”，房地产开发在全国全面扩展。1998年，国务院正式发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着延续半个世纪的福利分房制度走向终结，中国城市住宅的“商品化”时代全面开启。此后，中国商品房住宅面积大幅提升，商品房住宅竣工面积从1998年的14125.73万平方米，剧增到2016年的77185万平方米。商品房社区逐渐成为城市普遍的居住单元，改变了中国城市的空间布局。对城市基层而言，随着单位制的解体，“居民从单位人转变为社会人，社区取代单位成为社会治理的基本单元”。

与中国大陆不同，我国台湾和香港地区较早就出现了商品房的建设和治理模式。有研究指出，改革开放后，来自港澳台的投资成为推动沿海房地产市场活跃的重要因素。例如，香港房地产开发商帮助上海成为一个“全球城市”，他们改变了房地产行业的标准、城市生活和政府收入。香港地区的商品房建设、销售和管理等被大陆地区借鉴和套用。如前所述，中国大陆最早的商品房社区参照了香港的建设和管理模式（包括封闭社区、物业管理方式、预售制度等），并且学习了香港业主自治的部分内容。近年来，一些学者关注到两岸三地的商品房社区治理，呼吁要学习香港商品房小区的业主立案法团模式、台湾地区公寓大厦的物业管理机制等等。

两岸三地的经济社会环境和发展阶段不同，商品房小区的治理模式也不尽相同。中国大陆可否借鉴港台地区的治理经验，需要回到两岸三地商品房社区“建设与治理”的全过程，关照三地差异背后的逻辑和条件。基于此，本文试图回答：两岸三地在商品房社区的生产与治理上呈现何种不同？背后的结构因素为何？

二、文献回顾、理论视角与研究方法

（一）文献回顾

相比之前的单位制居住方式，中国大陆商品房社区已经成为一种“新生的城市社会—空间现象”。相较而言，香港和台湾地区，积累了较为成熟的商品房社区建设和管理经验。目前，学界对两岸三地的商品房社区基本形成了两类判断。

一方面，一些学者以行政管理的职责为中心，指出两岸三地商品房社区治理存在的差异。在中国大陆，市场力量大踏步进入商品房社区内部，业主自治组织、市场组织兴起，将一贯以居委会为单中心的社区固有秩序推向“多元分散型”的权力格局，尽管如此，商品房社区存在治理资源分散、治理责任不清等“碎片化”的矛盾。特别是，商品房社区的治理面临“前期土地审批规划—中期建设监管—后期社区管理和自治”不同环节的职责脱嵌，导致各类问题集中爆发。有学者比较了三地的物业管理机制，从管理职能和责任上揭示了其中差别。例如，有研究指出中国大陆的商品房社区中，物业公司承担了一些本应由政府承担的社会管理责任，造成了诸多问题，但是香港住宅小区的物业管理与政府公共服务之间具有明确的边界，物业管理成效较好。

另一方面，一些学者以业主组织的功能为中心，指出两岸三地商品房社区治理存在的差异。尽管有学者肯定了业主自治组织的功效，认为中国城市民间社会的出现似乎在望，但是也有不少文献关注到因个人利益、组织结构以及社会网络的影响，业主组织出现了一些“寡头统治”和准派系政治现象，造成业主精英和普通业主的分化，从而背离了原有的共同利益诉求。在台湾地区，1981年73%的台湾人就已经拥有了自己的房子，这一数字在2000年上升到82%，在香港地区，促进业主自置居所、增加港人的归属感，一直是香港政府的房屋政策。在这种背景下，有学者考察了具有独立法人地位的业主组织在港台地区社区治理中的关键性主体意义，提出法团是可以制约政府权力和市场力量的选择。另一些研究则关注到，台湾公寓大厦的管理是由业主发挥主导权，能够实施民事法律行为，业主与物业之间是强—弱型契约关系。

（二）理论视角

既有研究分析了两岸三地商品房社区治理机制的不同特征，为中国大陆的实践提供了有益启示。但是，当前学界对商品房社区治理的研究存在“单一向度”的局限，多探讨商品房社区建成后的治理问题。不可忽视的是，商品房社区的很多治理问题在其前置的空间生产环节就已经埋下了“种子”，相关研究缺乏从建设到治理的整体的制度分析。

首先，空间分析。社区本身是居民互动的空间组织单位。早些年，人类社区被理解为“人类的聚集和文化成就提供了空间和时间上的分布”，至今，空间仍然是地方社区形成的一个重要组成部分。较有代表性的是理性选择理论者，他们在早期就主张“集团越大，有利于集团的行动得到的报酬越小”，这预设着空间规模对治理的影响。近年来，空间（包括规模）在社会治理中的作用日益得到重视，研究者从空间视角分析社区的结构及运作逻辑，“空间—行动者、空间—权力、空间—社会关系、空间—治理”成为了最具代表性的研究路径。有的研究已经揭示了封闭空间对治理行为的种种影响；有的研究提出了空间和规模对社区治理的影响，例如有研究指出农村社区的空间规模较小，政策选择更容易掌控在少数有影响力的人手中，还有研究指出“以个人和持久接触为特征的社区，要求他们本身相对规模小，以及能够限制成员从从更广泛的交易基础上获利”，反之，人口规模越大，一个地区的密度越大，社区参与和依恋程度就越低。本文所研究的商品房社区具有空间和规模上的特质，而且在两岸三地之间表现出来的形态各不相同，构成了后期治理的基础和条件。

其次，制度分析。制度是实践在时间空间当中的深度沉积，是解释社会行为的关键变量，任何过程都运行在一定的结构之内，制度贯穿于之中。一些研究由于过度地关注“下游治理环节”的生活日常和互动关系，而忽略各种问题背后的时间性“制度因素”。要解释当前商品房社区治理的种种行为问题，需要回溯背后的制度因素。1983年，马奇和奥尔森发表了《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文，他们指出，“当代政治理论倾向于将政治描述为社会的反映，将政治现象描述为个人行为的总后果，将行动描述为基于计算的自我利益的选择的结果，将历史描述为达到独特和适当结果的效率，以及将决策和资源配置描述为政治生活的中心焦点”，但是“现代经济和政治制度中的主要行为者大多是正式组织，法律制度和官僚机构在当代生活中占据主导地位。”有的研究提出疑问：为什么经济发展实践者和改革者的雄心常常令人失望？“其中一个答案是，发展政策制定者和改革者都是天生的乐观主义者”。意即，相应的制度规定遭遇了现实的挑战，使得预期目标发生偏离。与此相应，商品房从空间生产到后期治理的种种制度设计，是否有利于规避治理问题，这需要进行很好地分析。

为此，本文就将引入“空间-制度”的理论视角，关照两岸三地商品房社区从空间生产到后期治理的制度因素（见图1），梳理出三地在商品房社区治理结构与机制上的差异，挖掘这些差异背后的制度逻辑。其中，“空间生产”包含土地出让标准（含土地出让面积）、土地开发强度（含容积率）、公建配套的建设等制度规定；“后期治理”则包括物业管理制度、业主自治制度等等。

图1 城市商品房社区的空间生产与治理机制的分析框架

（三）研究方法

为了开展好本项研究，我们以法律制度文本分析和深度访谈相结合的方法收集资料，采用比较方法开展研究。作者搜集了两岸三地商品房社区开发的主要法律（见表1），并且在广东省、湖南省、四川省以及台湾地区的台北市等地，对关涉商品房社区的住建部门、民政部门以及业主组织、社区组织、居民等进行了深入的调研，所涉及的访谈对象都进行了匿名化处理。

表1 两岸三地商品房社区治理主要法律法规

三、两岸三地商品房社区的空间生产逻辑

土地出让和开发是商品房社区生产的第一个环节，关乎商品房交付使用后的产权性质和治理基础，这里首先考察商品房社区的空间生产逻辑。

（一）大陆地区商品房社区的空间生产：“大地块+高容积+大封闭” 

改革开放后，大陆借鉴香港的“土地批租制”，构建起了土地所有权和使用权“两权分离”的产权体系。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，城市住宅用地、商业用地等经营性用地的使用权采取公开招标、拍卖或者挂牌方式出让，所得收益归政府所有。

其一，大陆地区的土地出让面积普遍较大。2006年之前，各地住宅土地出让面积并无明确限定。2006年，国土部出台《限制用地项目目录》，明令限定住宅项目的宗地出让面积不得超过下列标准：小城市和建制镇105亩，中等城市210亩，大城市300亩。即使如此，各商品房小区的面积也普遍比港台地区的要大。而且，在国土部的相关目录并非强制性法令，一些地方的住宅小区甚至出现了占地上千亩、上万亩，成为超大型社区。例如， 2005年始建的南宁嘉和城，总占地6000亩；在深圳，2011 年“深东板块”有十大豪宅项目面市，平均每个楼盘3900亩。西南地区一省会城市的地产项目，仅河水岸线就达30公里。

其二，中国大陆地区的土地容积率较高。住宅容积率与住宅地均价有显著的正相关关系，直接关系到开发强度，与开发商利益密切相关。按照规定，针对不同的区划和层高，中国大陆设有不同的容积率，通常层数越高或者气候区越靠南，容积率就越高。住宅建筑容积率标准一般为：低层（1-3层）的建筑容积率不超过占地面积的1.2倍（以下均略写）；多层（4-9层）的容积率不超过2.1倍；高层（10层及以上）的建筑容积率不超过3.1倍。尽管如此，为了快速推动城市建设，一些城市的小区面积和容积率一再突破规定。贵州花果园社区，总建筑规模达到约1830万平方米，容积率达到6.8倍，在贵阳市区，容积率8倍以下的项目极少，有部分规划项目的容积率甚至高达20倍。研究表明，大型社区往往存在容积率高、楼间距小、采光通风效果差等普遍问题，对人居环境产生了重要影响，给城市消防、城市交通、市政设施、应急疏散、配套设施等都带来了巨大的压力和挑战，尤其是社区停车、公共服务设施配置不足等问题是引发商品房小区冲突的重要因素。

表2 中国大陆住宅用地容积率规定一览表（单位：倍）

其三，中国大陆普遍采用“大封闭”的居住形式。与之相应，在向香港地区学习的过程中，中国大陆的商品房社区普遍地采用了“封闭居住”的方式，封闭小区遍及城市空间。根据笔者发起的问卷调查，在全国3000个样本中，80.61%的人居住在封闭社区。“无围墙、不小区”已经成为一种普遍现象。与港台地区相比，中国大陆的商品房社区普遍是“居住+花园”的“大封闭”形态，居民居住的围墙之内就是一个规模不小的花园或公园。同时，封闭社区往往采取物业公司管理的方式，虽然业主自己承担社区内部的管理和服务成本，却很容易造成对整体城市的“空间切割”。特别是那些“超大+封闭”的社区，不但面临着诸多内部问题，还对城市交通、社会融合造成了不小的负面影响。

其四，中国大陆商品房社区承担相应的公建配套建设。在居住用地和公建用地的使用权整体出让的制度安排下，开发商在建造商品房的同时必须配备相应的公共服务设施（也称“公建配套”）。《城市居住区规划设计规范》（2018年版）将其分为基层公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、市政公用设施、交通场站及社区服务设施、便民服务设施等类别，这些设施与商品住房“统筹规划、同步建设、同期投入使用”，采取“实物分摊”的方式落实到具体地块中。政府根据不同项目设置相应的补偿措施，成本分担视情形而定，或从土地出让金中进行抵扣，或由开发商负担并纳入开发成本，或由开发商按照规定价格水平进行转让。以长沙市为例，城市基础设施配套费标准按用地类型和土地级别分别核定（见表3），具体项目的城市基础设施配套费计算公式为：城市基础设施配套费=土地使用面积×规划容积率×城市基础设施配套费标准。有的房地产项目，还要直接承担周边的市政公园、公路、水路和其他公用设施的建设。

表3 长沙市城市基础设施配套费征收标准（单位：元∕平方米）

在这样的土地开发制度下，大陆地区的商品房社区建设很容易引起后期的治理问题。一是在开发过程中，开发商要承担公建配套责任，逐利动机又使其倾向于回报率高的项目进行开发，公建配套的建设滞后于商品房的开发，且公共服务设施缺乏规划、质量不高，“配套欠账”现象时有发生；二是按一般开发模式来说，商品房社区红线内所有配套公建完全交由发展商修建，相应成本又会被计算到商品房价格中。这意味着社区红线以内的各种建设成本最终势必会转嫁到购房者身上，如果购房者无法享受应有的公共服务，易导致和开发商、物业公司之间的冲突，为后期的物业管理埋下诸多隐患。

（二）台湾地区商品房社区的空间生产：“小地块+低容积+大街区”

首先，台湾地区的土地出让规模一般较小，居住方式以街区制为主。台湾地区除了规定不得作为私人土地外，其余土地均可为私人所有，私人土地只要双方合意，可依法交易。因为台湾地区过往的宅基地大多独门独户，占地面积较小，拆除重建起来的商品房占地也不会很大。加上，台湾地区的《土地法》（第28条）对私有土地面积的最高额和土地分割的最小面积作出限制要求，以防止垄断居奇，具体标准由各直辖巿或县 (巿)根据地方情形、土地种类及性质提出，并经地政机关核定。因而，台湾地区几乎不存在大面积建设封闭住宅小区的地块。2012年，台湾地区的《财产法》第53条修正通过，明定“非公用财产类之空屋、空地，并无预定用途，面积未达1650平方公尺（2.2475亩）者，得由当局办理标售。面积在1650平方公尺以上者，不得标售。” 在实际开发过程中，如果开发商需争取与邻近土地地主协商合并基地共同开发才能建设封闭小区，但最后往往因利益难以平衡而作罢。尽管台湾各城市也出现了一些封闭式的商品房小区，但是这些小区往往规模很小，是大街区的一部分，故大街区制成为台湾住宅区建设的常态。

其次，台湾地区的商品房社区容积率较低、人口规模不大。依据台湾地区《都市计划法》及其实施细则，基于居住密度、公共设施服务水平、订定平均容积率、地形地质及发展现状与限制等因素，各区域的住宅分区有不同的容积率。以居住密度和邻里性公共设施用地为标准，住宅区容积率限制可分为8类，当居住密度未达200人/公顷（15亩）且邻里性公共设施用地比值未超过百分之15%时，容积率最低为1.2倍，当居住密度超过400人/公顷且邻里性公共设施用地比值超过百分之15%时，容积率最高，但也仅仅只有2.4倍。封闭社区（也叫公寓大厦）虽然近来也有所扩展，但是大体上规模不大，一个小区几栋高层住宅为常态，人口总数不多，对周边的交通等不构成较大压力。

再次，台湾地区的开发商需承担一定的公共设施兴建费用。在配套设施的承建上，台湾地区无特别针对公寓大厦这类小区的详细法律规定。但《都市计划法》规定，获准投资办理都市计划事业的私人或团体，其所需要的公共设施用地，属于共有的，应当申请该公地的管理机关租用；属于私有、无法协议收购的，应备妥价款，申请当局代为收买。建设范围内的道路、儿童游乐场、公园以及其他必要的公共设施等，应由举办事业人（开发商）自行负担经费。这改善了“获得开发许可的特定建设用地独享增值利益，而公共设施配建却由区划内全体土地权利人承担”的不公平现象。实际情况，与大陆地区相比，台湾地区因为土地出让规模较小，周边城市公用设施已经较为完善，因此开发商所承担的公建配套成本并不高。

此外，台湾地区在城市地区实施“土地开发许可制”，目的在于审查建设项目是否符合“公共利益”。主要是在土地开发规划与实施过程中设置了完善的协商程序，通过赋予开发区域内的全体产权人共同协商权，开展可行性评估、环境影响评估、公告与意见质询等活动，促进政府、开发者与区域内民众及相关组织之间进行充分的沟通与协商，以共同决定本区域的规划、开发和利用行为，其目的在于保障土地开发活动中各权利（力）主体之间的权益的平衡与协调。此举可以降低行政部门“一言堂”造成的多元主体间的利害冲突与权益损害，且“将生产与生活空间，结合市场机能，有效率地提供所需空间，并经由负担公共设施回馈捐赠，达到公平效果。”

表4 台湾地区住宅区容积率规定一览表（单位：倍）

（三）香港地区商品房社区的空间规划：“小地块+高容积+大街区”

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港境内的土地和资源均属国家所有，由香港特区政府管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，土地批租由地政总署负责。

首先，香港地区的土地出让地块较小。按照规定，特区政府每年批租的土地不能超过 750亩，即 50万平方米。因此，香港以小幅地块出让为主，1999年至2018年间合计卖地384宗（包括商业、工业等用地类型），总面积约为4852亩（见图2），平均地块仅为12.6亩。

图2 香港地政总署历年卖地面积（单位：平方米）

其次，香港地区的住宅容积率较高。香港地区人多地少，因而在有限的土地上高层住宅较多，容积率较高。《香港规划标准与准则》（下文简称《准则》）厘定了商业住宅用地的规模、密度、地盘规定和所需的配套设施。按照规定，在香港本岛一些地区（住宅发展密度第1区），住房容积率最高可以达到10倍，而在九龙、荃湾和葵青区的部分地区（住宅发展密度第2区及第3区），获准许的最高容积率为6倍。

表5 香港主要市区的最高住用地积比率（即容积率）限制

其三，香港地区的商品房社区也是“大街区”的一部分。香港的商品房小区大多是采取街区制的方式，小区内部没有花园、公园的设施，即使公寓楼是封闭的，只要一出楼门就是市政道路。也即，商品房社区是周边“大街区”的一部分，很少出现大块土地的封闭居住现象。因而，虽然相比于大陆和台湾地区，香港的容积率较高、人口密度较高，但是“窄马路、密路网、开放街区”的设计缓解了部分交通压力。

其四，香港地区政府提供小区范围内的公共设施。由于人口密度大，用地短缺，香港地区多以区域为本的原则来规划及管理教育、医疗与卫生保健、警署、消防、社区会堂及社会福利、艺术场地等社区服务设施，并通常以既定的人口/土地面积比例标准对各类设施的配置进行限定。以社区医疗及保健设施为例，《准则》规定，同一地理区域的医院及诊所设施将组成一个综合的服务网，以提高社区医疗资源的成效和利用效率。每10万人就将设置一间诊疗所或健康中心，且预留大约2220平方米(37米×60米)的土地。

与此同时，在香港私人住宅小区中，楼宇以外的基础设施和公共服务设施基本由政府提供和管理。根据《准则》有关规定，住宅小区内水、电、气，电话服务以及渠务设施等基本设施的供应均由政府有关部门或事业单位负责，例如包括污水渠、污水处理及排放设施、雨水渠基础设施等在内的公共渠务设施就由渠务署负责提供，电力站等供电设施则由香港电灯有限公司以及中华电力有限公司提供；其次，尽管社区内有一些仅供会员使用的康乐设施由私营机构（开发商）提供，但公众休憩空间和康乐设施主要是由政府拨地并组织建造，通常政府不会要求发展商在私人土地及/或毗邻的政府土地上，提供公众休休憩空间，作为私人发展项目的一部分；此外，“绿化及园境办事处”和“树木管理办事处”统筹社区的绿化和树木管理工作。

此外，香港具有较为成熟的规划当事人和公众参与制度。香港《城市规划条例》规定，由规划委员会拟备且适宜公布的香港某些地区的布局设计及适宜在该等地区内建立的建筑物类型的草图，须由规划委员会展示以供公众于合理时间查阅，为期2个月。任何人可就有关草图向规划委员会作出申述，提出草图修订的建议。规划委员会须在2个月期间届满后，将所有申述供公众于合理时间查阅。上述步骤将不断持续，直到行政长官会同行政会议就有关的草图作出决定为止。公众参与贯穿了香港商品房社区开发规划的整个过程，能够有效采纳公众意见于决策之中，减少了后续民众上访或特定主体的争议。

四、两岸三地商品房社区的制度性差异：以社区治理结构为中心的考察

两岸三地围绕商品房的业主权利和共有权益，形成了不同的社区治理机制。

（一）中国大陆的商品房社区治理结构

中国大陆的商品房社区多是以业主大会（业主代表大会）—业主委员会—物业管理公司的架构来实施物业管理，少数商品房社区实现了“业主大会自营”的管理方式。实际上，业主委员会的运行还存在诸多难题。

1.市场组织事实上在商品房社区的治理中占据优势地位。预售制度、前期物业制度和物业“包干制”强化了市场组织在商品房社区治理中的地位。

首先，商品房预售制度容易造成一种不平等的权利结构。中国住房制度改革初期，由于房地产开发企业普遍缺少资金，商品房供应量小，中国大陆借鉴了香港房地产开发经验，引入了商品房预售制度，1994年颁布的《城市房地产管理法》将其确立下来。但是，这种制度中的交易不公平问题突出，住房还处在建设过程中，购房者就支付了房价款，并承担了未来全部的风险。预售协议除法定标准合同之外，其余补充协议和合同附件都由开发商事先拟定好，并在售房现场签订，因此常有开发商利用这个机会，在补充协议和合同附件中约定不公平、不平等条款以免除其责任、加重购房者责任、排除或限制购房者主要权利等等。例如，有开发商就在附加合同中设置“延期收房可不通知业主，开发商违约不赔偿”等“霸王条款”，侵害业主权益。一般情况是，当建成的现房与协议、广告和口头承诺出现差异时，购房者因事实上的弱势地位，被迫接受不符合需求的住房或者承担毁约的责任，损害自身利益。

其次，前期物业制度和物业服务“包干制”潜藏了业主权利受损的风险。中国大陆的商品房社区大多实施“前期物业制度”，由开发商代替业主选聘前期物业服务企业，并与之签订物业服务委托合同。一方面，由于前期物业服务合同是建设单位与物业管理企业之间签订的，中标与否的权力掌握在开发商手中，开发商跳过招投标等法定程序，仅以私下协议的方式取得自建项目的物业管理权的现象时有发生，但因业委会的缺失，业主又缺乏撤换前期物业企业的有效途径，“谁开发、谁管理”的思路导致物业管理企业在事实上垄断着小区的治理权。另一方面，当前中国大陆普遍实行物业管理收费的包干制，由业主向物业管理企业支付固定物业服务费用，盈余或者亏损均由物业服务企业享有或承担。这样的物业费用支出情况缺乏透明度。在商品房社区的产权结构较为复杂的情况下，业主监督常处于“虚化”状态，既无组织载体，也缺乏有效的监督约束机制，物业服务质量主要依靠企业自律，社区公共利益和共有财产的收益极易受到侵占或损害，破坏了业主和物业管理企业之间平等的契约关系。

2.业主自治组织成立门槛高，法律地位不明确。按照法律规定，商品房社区的业主大会由全体业主组成，代表全体业主的合法权益，其所作决议由业主委员会具体执行。但是，业主大会和业主委员会在成立和运作过程中受到诸多阻力。

首先，中国大陆商品房小区的业主组织成立门槛较高。《物业管理条例》规定，在选举业主委员会或者更换业主委员会成员时，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。实际情况是，即使是在不受干扰的情况下，由于大陆地区的商品房社区规模较大，在组织和动员方面就面临不少困难。在业委会筹建初期，很多发起人都利用业余时间承担这一事务，但大陆商品房社区普遍规模较大，人口流动性较强，获取信息的难度较大，难以形成居民之间的共识，印制选票、召开会议等产生的筹备经费由谁承担也缺乏明确的法律规定。一位住建部门的负责人就讲道：“小的社区还好办。大的楼盘，比如这个人口达到5万人的小区就难办了。按照法律规定，从筹备组成立到业委会成立90天的时间。组织业主签名的时间要么是在双休日、要么是在晚上，我们主管部门的人员全程陪着也就算了，可是业主的时间可不确定。期间还要经过公示、备案等各种程序，稍微拖延点时间，整个程序又得重新走一遍。”（ZJJ，2019年3月29日）

与此同时，建设单位及前期物业管理公司出于利益考量（如存在建设质量问题、害怕失去物业管理地位等）也会阻碍业主委员会的组建；在一些地方，出于维稳逻辑和不出事的逻辑，基层政府则将“备案制”实际上套换为“审批制”，将“指导权”改为“指挥权”。凡此种种，造成了大陆业委会成立的困境。 

其次，中国大陆商品房小区业主组织的法人地位不明确。中国大陆法律规定的能参与民事活动的主体有三类：自然人、法人和其他组织，社会组织要成为民事主体，需具备法人资格或属于其他组织，否则其行为无法得到法律的认可和保护。根据《物权法》及《物业管理条例》，业主大会虽然拥有制定业主公约等内部规章制订权、“选聘、解聘物业管理企业”、“决定专项维修基金的使用、续筹”等民事活动的资格，而且能够代表全体业主对公共场地、设施设备行使财产权，但其仅是代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益的组织；业主委员会只是依法设立的业主大会的一个常设执行机构，其本身无法独立承担民事责任，绝大多数地区的业主委员会还不能取得法人资格。即便在当前的司法实务中，部分地区的业主委员会被视为“其他组织”而具有民事诉讼主体资格，根据法律规定，业委会在诉讼中需要自行承担举证责任以及证据不足的负面后果，进行法律诉讼的成本很高，业委会的行动面临诸多限制。一位业委会主任就讲到了业委会法律诉讼的困境：“你说让我怎么运作？我要从开发商收回地下车库，一个亿产值，找了要价最低的律师，千分之五，也就是五十万。我就怕打不赢，上位法说谁投资谁收益，湖南下位法搞成谁投资谁所有，我打输了，我就是小区的罪人，反而给房产商确权了，我还赔五十万。我们小区也没有什么公共收益。”（YWH5，2017年3月2日）

3.业主在重大事项的决议上面临困境。按照《物业管理条例》，小区内所有重大事项必须经过业主大会投票决定，且需达到应当经专有部分占建筑物总面积和业主总人数“双过半”和“双三分之二”（包括筹集和使用专项维修资金，改建、重建建筑物及其附属设施等事项）的要求，同时，经20%以上的业主提议，业委会应当组织召开业主大会临时会议。这其中隐藏了一些矛盾：法律规定某一议题只需得到20%的提议率便可召开业主大会或业主代表大会，但是业主大会的开会要件是1/2或2/3的出席率，在商品房小区普遍规模较大的情况下，要达到50%的业主都对该议题存在共识并参与大会，在实际中难以做到。各地业主大会不能顺利召开的案例屡见不鲜，重大事项无法决议：“往往现在有一个很难，大开发大建设，使得空置率很高，也许有的人都有几套房，这样就存在一个非常大的问题，要么就是业主找不到，要么很难签或者签过半，而且造成了巨大的资源浪费。”（YWH1，2017年3月6日）规则与现实的脱节提高了业主共同决策的门槛，在业主行动受限的条件下，社区事务的管理通常由物管企业负责。

4.中国大陆商品房社区的物业与业主组织监管制度还未成熟。目前，中国大陆业主委员会的成立率不到50%，运行较好的仅有15%，北京、广州、深圳等房地产市场发展较早的业委会成立比例也仅将近20%。从成立动因来看，“问题激发性”的业主组织较为普遍，大多的业主集体行动凸显出“功利性”而非“权利性”导向。《物业管理条例》对业委会监督的形式、机构和方式没有明确规定，对业委会越权行为的法律效力以及对此应承担的责任也没有明确规定，加之，社区内部缺乏与业委会平行的监事会，业主大会本身又比较松散，致使对业委会的监督权无法落实，造成业委会“人人监督，人人都没法监督”。由于缺乏对业主组织的监督机制，中国大陆城市空间出现了不少背离业主自治的现象，例如，业委会成员被物业公司收买成为业主的对立面，业委会成员出于个人利益“只做反对派”，又如，因为缺乏相应的激励和约束机制，一些业委会的成员动辄辞职，导致业主组织瘫痪，再成立新的业主组织又要历经漫漫长路。在谈起业委会的运行的情况时，相应的负面信息不断展现出来：“我们附近一个楼盘，人口超过10万，谁当选业委会（委员），物业给20万，业委会完全成了物业的代言人……”（Cyz，2019年3月28日）。“我们为什么不欢迎小区里那些人成立业委会，我看主要是有三类人，一类是自己的某些权益受损了，就出来跳投做‘反对者’，你物业干得再好我也反对；一类是看到有利可图，可以收回部分公共收益，他们想掌握到少数几个人手里；第三类就是被其它物业公司撬盘、收买了，从更换物业中获益……他们往往是为了批评而批评，没有什么建设意见，最后小区就搞乱了”（CDJ，2019年4月2日。）

一位主管物业管理的行政负责人则讲道其面临的业主组织运行的困难：“我们现在对业主组织、业委会成员没有任何监督的法律法规，一些业主组织成员一开始热心满满，也当选了，可是你要知道小区里的业主素质参差不齐，需求多元，一旦有人对业委会的人冷嘲热讽几句，一次两次可以，多了，业委会成员受不了，他就选择辞职，一辞职，整个小区又乱作一团；另一方面，业委会成员没有什么报酬，权利义务不对等，所以选上后不作为的太多了。”（CZJ，2018年5月20日）

（二）台湾地区商品房社区以“管委会”为主导的治理结构

在台湾地区，商品房社区里往往由区分所有权人会议—管理委员会（或管理负责人）的方式实施物业管理，体现了业主组织的主导作用。 

1.台湾地区普遍实行管委会统筹下的自聘式物业管理。首先，在管理委员会未成立且区分所有权人大会未召开前，由开发商委托物业管理服务人代管小区，这一阶段的管理经费主要来自于业主预缴的管理费。管理费的标准源自开发商与业主签订的买卖区分所有权契约中的住户规约草案，其中对于每坪（约为大陆的3.31平方米）所收的管理费有明确规定，通常预收六个月的管理费用，作为支付代管期间物业管理的服务费。在小区交付使用后，由开发商向管理委员会做交接，交接完成后，行政部门会实地查看交接情况，通过查验后的一个月内，小区维修资金则转到管理委员会的账户中。维修资金由开发商缴纳，通常是房价的千分之五，业主无需承担维修资金的缴纳义务。

其次，台湾目前有两种主要的物业管理方式，一是管委会跟物业公司签约，由物业公司派一名总干事，各项具体服务管理均由物业公司负责；二是较小的社区，采取自聘一名总干事的方式统管社区物业。受土地私有制度影响，后者在台湾较为普遍。业主成立管理委员会后，再由管理委员会聘请一名总干事，总干事根据小区居民的需要雇佣专业人员承担不同的物业服务项目。例如，在台北市文山区的化南新村，其管委会便采取了自聘式的做法。该管委会聘请了一位总干事（即物业经理人），由其统一管理小区物业。

管理委员会在全体业主授权下对小区物业实施日常经营、管理、组织，聘用雇员及物业顾问公司。小区物业费由管理委员会收取，按照实际的服务项目支付相应酬金。物业管理顾问公司和管理委员会之间是一种单纯的市场契约关系，这也是台湾业主和物业企业之间很少存在矛盾的原因所在。

此外，《公寓大厦管理条例》对业主欠费行为进行了有效制约，一旦“区分所有权人或住户积欠应缴纳之公共基金或应分担或其它应负担之费用已逾二期或达相当金额，经定相当期间催告仍不给付者，管理负责人或管理委员会”可以向法院提起诉讼”，法院可以命违法住户强制迁离，更有甚者，可能导致丧失居住权甚至所有权。因此，台湾地区因物业费欠缴而出现纠纷的现象较少。

2.业主自治组织具有一定的当事人能力。依据台湾地区《公寓大厦管理条例》，公寓大厦建筑物所有权登记之区分所有权人达2/3以上及其区分所有权比例合计2/3以上时，起造人应于六个月内召集区分所有权人召开区分所有权人会议订定规约，并向主管机关报备。管理委员会的成立与选任，应有区分所有权人过半数及其区分所有权比例合计过半数出席，以出席人数过半数及其区分所有权比例占出席人数区分所有权合计过半数的同意。在实务上，台湾地区将区分所有权人会议界定为不具有法人资格的团体，管理委员会有当事人能力，管理委员会为原告或被告时，应将诉讼事件要旨速告区分所有权人。这意味着管理委员会或管理负责人有“当事人”能力，可以独立从事诉讼活动，但不具权利能力，其权利主体应为全体区分所有权人。

由此，业主在物业管理的选择上充分发挥了自身主导权，首先选出一个比较精干的管理委员会（见图3），除了主任委员外，还可根据社区需求设置监察委员、财务委员、行政委员等职务。

图3 台湾地区公寓大厦管委会的组织架构

3.台湾地区的商品房社区采取相对多数决的决议方式。因经区分所有权人会议决议的事项繁多，台湾地区对于区分所有权人会议（即业主大会）决定的不同事项有不同的决议方式，第一类是区分所有权人全体“一致同意”，主要指公寓大厦的重建事务应经全体区分所有权人及基地所有权人、地上权人或典权人的同意。第二类是“多数决议通过”，依据计算通过决议的比例，“多数决议”又可分为“特别决议”及“普通决议”——“特别决议”主要是在订定或变更规约、公寓大厦之重大修缮或改良等特别决议事项上，应有区分所有权人2/3以上及其区分所有权比例合计2/3以上出席，通过决议则需出席人数3/4以上及其区分所有权比例占出席人数区分所有权3/4的同意；“普通决议”则针对除《条例》或规约另有规定外的区分所有权人普通决议，应有区分所有权人过半数及其区分所有权比例合计过半数之出席，以出席人数的“过半数”原则为决议标准。如果出现流会（出席决议的人数未达到相应要求）或未获决议而就同一议案重新召开会议，召集人可就同一议案重新召集会议，其开议除规约另有规定出席人数外，应有区分所有权人1/5以上及其区分所有权比例合计1/5以上出席，以出席人数过半数及其区分所有权比例占出席人数区分所有权合计过半数之同意作成决议。会议记录送达各区分所有权人后，各区分所有权人于七日内以书面表示反对意见，书面反对意见未超过全体区分所有权人及其区分所有权比例合计半数时，该决议视为成立。台湾地区还规定，区分所有权人因故无法出席区分所有权人会议时，可书面委托他人代理出席。

4.台湾地区的商品房社区对业主组织有相应的监督机制。首先，管理委员会设有内部监督机制，就物业管理费用而言，通过设立内部“监察委员”和“财务委员”来履行“会计、出纳”的职责，共同负责拨付费用。管委会仅作为业主的代理人，针对实际需求雇聘物业服务企业或者人员，收缴各种费用，物业企业也仅是实现小区服务的一种途径。其次，物业服务企业是基于一种平等的法律契约关系提供服务，并受管理委员会的监督。为了保证业主组织能够充分履职，台湾地区的《公寓大厦管理条例》在规定了“管理委员会”的职责以外，还规定了区分所有权人会议召集人、起造人或临时召集人、管委会成员的处罚规定，严重的要判处“六个月以上五年以下有期徒刑”。

（三）香港地区商品房社区业主与物业公司的“委托－代理关系”

根据香港《建筑物管理条例》，香港地区在物业管理上构成了全体业主、业主立案法团、管委会、物业管理企业四者之间的一种层层递进的“委托－代理关系”。共有产权的管理权责委托给业主立案法团（业主大会），管委会作为业主立案法团执行机构，代理立案法团处理社区日常治理事务，业主与物业管理企业形成一种契约关系，政府则承担监管和协助职能。

1.物业管理呈现出法制化、规范化、专业化特征。首先，在前期物业管理上，香港设有完善的大厦公契制度。按照规定，开发商卖房时，须起草制定大厦公契，公契一经注册登记，就成为一份有约束力的法律文件。公契的主要内容包括：物业的公共部位，物业管理企业、业主的权利和义务，业主委员会的成立和运作办法，物业管理费用标准及收取办法，违约责任的处理。公契中如有不平等嫌疑，政府可以拒绝备案。大厦公契制度的推行，大大减少了前期的物业管理纠纷，保障了购房者合法权益。

其次，广泛采取“酬金制”的物业管理收费模式。香港地区商品房社区的物业服务企业是业主法律上的“委托代理人”，物业管理企业仅根据契约关系以“立案法团”的名义为业主提供服务，其权力来源于大厦公契或物业管理委托合同。按照规定，香港在物业服务收费上均取自于业主或租客，应付的管理开支总额须为经理人制定的该财务年度内的建议开支总额。一般经理人须就每个财务年度而拟备列明该财务年度的建议开支的预算草案，在送交业主委员会或展示于建筑物的显眼处至少七天，经业主审查同意后执行。管理开支主要包括须由各业主负担的一切费用、收费及支出，包括经理人的报酬在内。其中，除员工薪酬、福利等可以作为物业公司的法定收入，可以自由支配外，其他费用均需定期向业主或租户公布账目，年终有余时，要转入下年；出现赤字时，需要由业主或租客分摊。如果经常性收入低于经常性支出，就可能要调整管理费。对于业主欠费的处理，除采取催交等方式外，法团可经由法律程序进行追讨，对于拒不执行判决的，法院还可以拍卖业主的房产用于偿付缴款。

在这个过程中，业主立案法团可雇佣独立的专业会计师为大厦的收入及开支进行审计，并形成报告。香港特区廉政公署、民政事务总署及香港会计公会根据《条例》规定，联合协助法团有效地管理财务，包括制定财政预算、支付款项及处理账目所应采取的步骤及监控措施。

2.业主组织是具备诉讼资格的独立法人团体。在香港，区分所有建筑物的管理有两种居民管理的组织，即互助委员会和多层大厦业主法团，前者仅仅是在本楼宇未有任何管理委员会、且无条件或无计划组建业主法团的情况下才能组建互助委员会；后者则受《建筑物管理条例》的规定，业主可在较为宽松的条件下召开成立管理委员会的业主会议：其一，按照公契管理建筑物的人或公契授权召开该会议的任何其他人，或由总共拥有份数不少于5%的业主委任召开该会议的一名业主；其二，主管当局可在总共拥有份数不少于20%的业主申请下，命令由主管当局所指定的业主召开业主会议；其三，在一些特殊情况下甚至允许只需“总共拥有份数不少于10%的业主”，便可向土地审裁处提交成立管理委员会的申请。成立管理委员会仅需要业主人数的10%的业主参加会议，并且由亲自投票或委派代表投票的业主以过半数票通过，以及获总共拥有份数不少于30%的业主支持。如果1名业主拥有多于1个单位，例如某业主拥有35个单位，也只记作1名业主。管委会每一届的任期为两年，其成员均为自愿服务，无工资，只有按其所管大厦的单位数量50户、100 或 100户以上，分别可获得 600 港元、900 港元和 120 港元的车费津贴。

管委会在成立后28天内须向土地注册处处长申请将各业主注册成为法团，土地注册处处长须备存法团登记册。法团可以自身名义参与起诉和被起诉，业主就公用部分所具有的权利、权力、特权、职责，均由法团行使及执行，而业主就公共部分所负有的法律责任，也须针对法团执行。具体表现为：法团可代表业主选聘或解聘物业管理企业，也可以代表业主大会通过调解和诉讼等方式缓解社区业主与开发商之间的利益冲突。

3.业主参与共同事务决议实施“消极多数决”。按照规定，在不少于5%的业主要求下，管理委员会主席就须在收到要求后14天内，就业主所指明的事宜召开法团的业主大会，并在收到要求后的45天内举行该业主大会。在与会人数上，召开业主大会，有效法定人数可以处于极低状态，如涉及解散管理委员会，则须为业主人数的20%；如属其他情况，仅须业主人数的10%。在业主大会上，由出席会议的业主或代表以过半数票数，即可议决一般性共有事务，例如撤换物业管理企业（或其工作人员）以及法团管理会的任何委员，而更改业主法团名称则须以过半数或75%的票数。在出席人数不够的情况下通常采取延会的形式，一旦达到有效法定人数，在断定某决议是否获得业主或管理委员会委员以过半数票通过时，无须理会有权投票业主的消极行为（包括不出席会议、出席会议不投票、投空白或无效票、弃权票）。在会议中，如赞成和反对双方的票数相同，则主持会议者除原有的普通票一票外，另有决定性的一票。

除此以外，香港地区对“投票过半数”做了有利于出席者的规定：“为免生疑问，在断定某决议是否在根据本条例召开的会议上获业主或管理委员会委员以过半数票通过时，无须理会—— (a)没有出席会议的业主或委员( 视属何情况而定)；(b)出席会议但没有投票的业主或委员(视属何情况而定)；(c)空白或无效的票；(d) 弃权票。”

4.香港地区的商品房社区的业主组织和市场组织接受有力的监督。香港地区在物业管理上构成了一种“委托代理”关系，且具备较为完善的内外部监管机制，内部监督则依据小区自聘的财会人员以及会议记录公开制度，确保了居民的知情权；外部监督主要来自香港廉政公署、民政事务总署及香港会计公会。

首先是来自业主决议和法律规定的制约。在业主组织的运作规定上，法团在管理过程中所需的供应品、货品或服务，例如聘请经理人或其他专业机构、专业商号或专业人员提供物业服务，如其价值超过或相当可能超过一定金额，须以招标承投方式取得，投标书是否获采纳，取决于在法团业主大会上通过的业主决议。如果违反这些规定，造成业主损失，法庭将对为取得这些供应品、货品或服务而订立的合约作出是否属无效或可使无效的指示，并且按照法庭认为适当的方式召开和举行法团业主大会，以决定是否废止该合约。任何个人在违反规定的情况下签订合约，也有可能就该合约引致的任何申索负上法律责任。同时，会议记录公开制度确保了小区居民的知情权。按照规定，法团每次业主大会，有关会议过程的会议纪录，均须由管理委员会秘书保存，业主或租客等如果以书面要求法团提供经核证的会议纪录的副本，则秘书在收取管理委员会厘定的合理的复印费后，须将副本提供给该人。

其次是来自政府的约束。政府在法团运作中承担了制度供给者、监管者和辅助者的角色。一方面，法团在法律规范和政府指示下运作，法团在履行其职责及行使其权力时，须以主管当局（即民政事务局局长）发出的工作守则为指引，遵守有关管理及安全等规定，任何不遵守工作守则的行为可作为法律责任的依据。法团如果没有遵照指示行事，即属犯罪，一经定罪，可处以罚款，按指示未获遵照的日数每天罚款$50。另一方面，政府对业主组织提供协助和指导，香港民政事务总署会在香港各区的民政事务处设立“大厦管理联络小组”，和法团保持联络，应邀出席会议，并就大厦管理问题提供意见和协助。对于物业服务企业，除了基于法律契约关系外，香港地区还设立了物业管理业监管局，对物业管理服务的提供进行规管及管制。 

五、结论与讨论

社区是时间、空间、人群与制度交汇的产物。本文呈现了空间、制度在商品房社区治理中的关系。商品房社区的典型特征是空间与服务的“二次商品化”，制度在商品房社区“二次商品化”的过程中发挥了刚性约束作用。其中，“空间商品化”环节的“制度失准”埋下了后期治理的隐患，“服务商品化”环节对权责配置的“制度模糊”加剧了问题的严重性，贯穿其中的是对权利关系的规范失调。通过对两岸三地商品房社区治理的比较（见表6），可以得出以下结论与启示：

第一，空间生产是商品房社区治理的起点，“空间商品化”环节的“制度失准”容易造成后期治理中的业主组织和动员难题。空间是社区的载体，商品房社区在有限的空间内集聚了各类社会关系，前期空间问题处理不当，后期的社区治理就会遭遇压力。研究发现，大陆与香港都存在“高容积率”、“高出房率”等倾向，但是大陆商品房用地空间规模大、人口体量大，业主需要承担大量由开发商转嫁而来的公建配套成本，而香港主要以小幅地块出让为主，且楼宇以外的公共服务设施和基础设施基本由政府提供和管理。相对的，台湾地区商品房建设用地通常较为细碎和分散，因而街区制开放住宅成为常态，这避免了大空间所带来的业主动员、重大事项决议等治理难题。中国大陆虽然向香港地区学习了一些经验，但是其在空间规模、人口体量等方面的制度设计出现了“时空失准”的缺陷，从而限制业主的组织权利，造成业主组织和动员的难题，也容易使问题集中化、规模化，增加了政府管理和服务的成本。

第二，制度设计影响业主、市场与政府的权责关系，对商品房社区治理发挥关键的作用，“服务商品化”环节对多主体权利的“制度模糊”容易加剧问题的严重性。中国大陆的物业管理虽吸收了香港地区的诸多经验，但是在规范市场组织行为方面缺乏规定，特别是在前期物业制度中对市场组织的“霸权”地位缺乏实质上的制约，这导致二者之间的不对等关系一直遗留到小区交付使用之后，形成小区治理矛盾的隐患。同时，相应的制度对业主组织法人地位、业主组织的监督和制约等存在模糊性甚至空白，都不利于业主组织的成熟发展，也影响了业主、政府与市场的权责关系。历史地看，中国大陆由于房地产市场发展过快，未考虑商品房社区的体量因素，加上事实上也存在对业主组织的“担忧”，进而在业主多数决上面设限多多，超脱于现实搞“积极多数决”的形式，事实上形成业主决议的诸多障碍，相较之下，港台地区则构造了“对态度积极的业主有利，对态度消极的业主不利”的治理条件。与此同时，港台地区既有对市场组织监督的前置环节，又有对业主组织的监督条款，大陆地区则在此方面多有欠缺，这导致不少业主组织存在“信任困境”，也是其运行不良的一个重要原因。

第三，要引入时间空间要素，前置性地改善制度设计，平衡市场与社会主体之间的权利。任何制度设计必须找准时空坐标，关照时间和空间对于现实治理格局的影响。贯穿商品房社区“二次商品化”的是对权利关系的规范失调。推动城市商品房社区的治理，必须引入时间要素，前置性地避免社区治理的种种问题。首先，要考虑在土地出让时期划小地块，避免物业管理、业主动员等方面的矛盾；其次，要探索改革前期物业管理制度和包干制，转变物业公司“一揽子”的统包式做法，探索基于业主需求和服务项目的物业管理收支模式，加强质量和配套设施的验收和监管；再次，为业主权利保护提供制度保障，要在住房建设和交付使用阶段前置性地介入治理机制，保护业主合法权益，同时探索调整既有法规对于多数决中“双三分之二”原则等规定，通过建立和完善有关法规制度、行为规范和社会认同，明确业主组织的法律属性；最后，业主组织的健康、成熟发展是中国大陆商品房社区治理制度调整的必要条件，只有加大力度培育业主组织良性发展，强化内部能力建设（包括监督），发挥其建设性作用，才能为商品房社区的治理搭建稳定的基础。

需要讨论的是，第一，因为版面的原因，空间生产与制度形成之间的联结关系在本文中并没有很好地揭示，散见于作者的其它文章。第二，中国大陆现有的商品房社区治理结构有其客观性与历史合理性。制度变迁的过程中情境要素与各主体利益都值得考虑，否则会在制度变迁中强化一方的道义的责任或者污名化。第三，不管制度如何调整，都要考虑当下中国大陆社会的契约精神、社会多样性需求、居民素质等条件，任何脱离现有经济社会条件或者剥离未来目标诉求的制度都不值得鼓励，这一切，可能都需要时间来见证。

表6  两岸三地城市商品房社区治理比较

责任编辑：姚晓妹  一审：王铮   二审：闪晶晶

文章来源：《甘肃行政学院学报》2019年第2期

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