【人居视点】国土空间规划实践面临的技术挑战

 文图｜ 张晓玲，中国国土勘测规划院

2017年初，国务院正式颁布《全国国土规划纲要（2016～2030年）》（以下简称《纲要》）。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关空间性专项规划具有引领和协调作用。《纲要》编制工作于2010年启动，2013年初主体文本成稿。本文结合笔者亲历《纲要》编制工作的体会，提出未来国土空间规划面临的四个技术性问题，与业内专家学者共同探讨。

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关于资源环境承载能力评价

关注和开展资源环境承载能力评价已是当今各界的共识。这个问题的逻辑起点是，对于特定区域而言，人类对国土的开发利用活动有没有极限？在当今，人们在探讨国土空间规划时，普遍认为这是一个需要重点考虑的问题，主要理由有三。第一，经过改革开放以来40年高速工业化城镇化发展之后，我国在取得经济发展巨大成就的同时，也在资源环境上付出了沉重的代价，面对一些地区“城市病”、空气污染、水土污染等日益突出的资源环境问题，决策者以及学界越来越认识到资源环境约束性的重要，开始寻求以资源环境承载能力为依据，对存在突出资源环境问题的地区进行“优化”和“疏解”。第二，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，从思想理念、政策措施、体制机制等各方面全面推进，转型升级、绿色发展已经成为新时代经济社会发展的主流。在这个背景下，资源环境承载能力就成为研究国土空间规划首先要回答的问题。第三，进入新时代，广大人民群众对美好生活有了更高的向往和需求，人们需要绿水青山，需要记住乡愁，需要安全的食物和水源，等等。这是时代对国土空间规划提出的迫切要求。

资源环境承载能力评价已经成为新时代国土空间规划最重要的支撑，并具有一定的实践应用基础。当然，国土空间规划及相关资源环境承载能力问题不是一个新问题。早在上世纪八九十年代开展的全国国土总体规划纲要编制中，就已经把资源环境承载能力列为有待进一步研究的问题之一。在2010年国务院颁布的《全国主体功能区规划》中，资源环境承载能力也是其十分重要的内容。在近年中央部署开展的市县“多规合一”试点和省级空间规划试点中，包括资源环境承载能力在内的“双评价”都是试点的重要内容。在《纲要》编制过程中，这个问题是前期研究的核心专题之一，是《纲要》主体内容最重要的支撑。可以说，在国土空间规划编制实践中已经初步形成了资源环境承载能力评价的技术路线，从数据整合、评价指标、空间分析及空间差异表达等各方面都探索出了一些有效的范式。

资源环境承载能力评价实践中仍然面临两个亟待突破的技术瓶颈。其一是，如何确定资源环境承载能力的阈值？提及资源环境承载能力，不少同仁都会想到“能承载多少人口？”“能承载多少GDP？”试图去寻求那个极限值。如果对资源环境各要素进行单要素评价，如何去找到各个要素的极限值？如果把多种要素叠加起来进行综合评价，又如何找到那个极限值？其二是，如何处理空间尺度问题。即在不同尺度的空间，资源环境承载能力评价的指标体系和评价方法有什么区别？在针对作为开放系统的不同尺度区域，一些资源环境的限制性因素是否不可克服？从目前各地实践看，或多或少地存在着技术偏差。比如，对第一个问题，一些地方出现了过于追求找到极限值，直接做出“超载”或“未超载”之类的结论，而做出这类结论所依据的阈值，具有明显的主观性且见仁见智，难以直接作为规划依据。还有一些地方在评价中，不重视区域尺度变化对评价指标体系和评价方法的不同需求，把较为宏观层面的指标体系和评价方法机械地套用到中观甚至微观的层面，从而引发质疑。

《纲要》编制过程中的理念及做法。上述技术瓶颈尚未得到破解，但却是《纲要》编制绕不开的问题。经过深入思考和研究，我们认识到，在当前缺乏成熟的理论和技术方法的条件下，开展资源环境承载能力评价，重点应放在不同区域资源环境突出问题的甄别上，即不去苛求找到极限值，而是把现状和问题搞清楚。这样的评价可以回答两个问题，一是揭示评价区域资源环境的限制性因素是什么，二是揭示评价区域内限制性因素限制强度的区域差异。而实际上，这两个问题的答案在编制规划方案时有着十分重要的意义，甚至比回答是否“超载”更具意义。因此，在《纲要》编制过程中，我们采用的技术逻辑是，通过对不同资源环境问题在空间分布上差异情况的分析，找出评价区域资源环境的短板要素，即限制性要素，以此为依据可以确定这个区域应重点关注的保护主题，围绕这个主题可以在区域准入、分区引导、分类施策等方面采取多种措施，来缓解这种限制性。

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关于国土开发强度

所谓国土开发强度，是指一定区域内建设用地总面积占该区域国土总面积的比例，通常用百分比表示。可见，对于一个特定区域而言，国土开发强度与土地利用总体规划中建设用地总规模本质上是一致的。在《纲要》所确定的11个指标中，国土开发强度是5个约束性指标之一。2017年，原国土资源部发文要求各省级政府组织开展省级国土规划编制，国土开发强度是分解下达的第一个约束性指标。可以预见，在未来国土空间规划编制中，国土开发强度将是一个十分重要的约束性条件。

何为合理的国土开发强度？国土空间规划编制中，应针对不同地区资源环境的禀赋、国土开发现状等诸多因素，合理确定国土开发强度，促进人与自然的和谐相处。这个观点被业界广泛认可。问题是，对于一个区域而言，如何确定合理的国土开发强度？这个问题的难处有两层意思。第一，对于特定区域来说，确定合理的国土开发强度阈值，缺乏坚实的理论和方法支撑。其复杂性在于，各地的自然本底各异，各地的产业结构不同，国土开发利用的效率、效益也不同，再加上社会人文及传统等条件的差异，因此，要确定一个合理的可用于规划实施的国土开发强度（而不是仅限于学术探讨层面），显得力不从心。第二，在不同尺度的国土空间，国土开发强度有着不同的情形。比如就上海市行政辖区而言，其国土开发强度无疑在全国名列前茅，但如果从其影响腹地长三角的角度来看，这个比例又是另一种情形。显然，如何在以行政单元编制国土空间规划的条件下，科学确定各地国土开发强度，这是更大的技术挑战。

适度控制国土开发强度成为必然选择。在《纲要》编制过程中，我们的考虑是，各地区资源条件、资源禀赋、开发程度和技术水平等因素差异很大，同时我们也很难找到具有可比性的国际经验（比如有专家会把上海与香港、东京进行对比，但却无法将香港、东京的国土开发强度直接用于上海）。但是这并不意味着我们现在就可以无所作为，因地制宜地适度控制开发强度是明智之举，也是对历史负责。因此我们可以预见，在即将开始的国土空间规划编制中，严格控制国土开发强度、促进存量建设用地有效利用、强化国土空间生态修复等将是必要的应对之策。

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 关于用途管制的空间逻辑

土地利用规划和城乡规划在空间管控上都不同程度地存在逻辑漏洞。从本质上说，编制国土空间规划是有效落实国土空间用途管制的需要。如何将中央政府及地方各级政府的战略、策略及具体要求落实到国土空间上，成为对人们开发利用国土空间行为的有效管控和引导，这是国土空间规划体系构建应首先解决的问题。从过去土地管理实践看，土地利用规划落实土地用途管制主要有两个途径，一是自上而下指标控制、层层分解，二是分区控制，国家和省级层面属于土地利用地域分区，市级层面为土地利用功能分区，县乡层面为用途管制分区。但从实施效果看，指标控制较为有效，分区控制在用途管制要求空间传导上效果不明显，上下不连续。而城乡规划编制缺乏自上而下的管控机制，每个城市在规划编制中都各讲自己的故事，也都乐于把自己讲得很大以便获得更大的城市建设空间。“两规”这样的逻辑漏洞，导致在空间顶层设计上缺乏统筹协调。

如何设计未来国土空间规划体系的用途管制空间逻辑？首先是做好国土空间的顶层设计，在宏观层面需要顺应建设社会主义现代化强国的时代要求，着眼于人民群众对美好生活更高的向往，确定国家层面的重大战略。其次是建立有效的上下传导机制，将国家意志层层传导到地方规划，同时也将地方需求反馈至上位规划，做到上下通畅。三是空间逻辑关系更加科学严谨且可校核。在指标控制方面，需要解决如何科学分解指标的问题，既要考虑国家意志的落实，同时也要符合国土空间演变规律，兼顾地方发展的需求。在分区管控方面，各层级国土空间规划分别采用哪种分区方式，既可以有效落实上位规划国土空间用途管制的要求，同时在空间上形成闭合循环，空间传导可控、可校核，等等。

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关于国土空间用途管制规则

与规划实施弹性

国土空间用途管制应具更加丰富和复杂的管控要求与规则。刚性与弹性，似乎是空间规划中一对永恒的矛盾。土地用途管制实施过程中，最为重要的管制界线在于耕地与建设用地之间的转变。如今，要实施国土空间用途管制，其重点在于对生态空间、农业空间与城镇空间之间的转变。可以预见，管控要求及相关规则应比土地用途管制更为丰富和复杂。

国土空间功能复合性的广泛存在，需要有丰富的管制规则来调节。大到一个区域，比如粮食主产区，既有其作为粮食生产的主体功能，同时还兼有城镇化发展及生态保护等其他功能，它是复合性的。小到一栋楼房，既可以有居住功能，同时也可能是家庭作坊，兼有生产功能；还可能楼下是门面，具有商业功能；楼上是卧室，兼有居住功能。国土空间复合功能的普遍存在，对管控规则提出了比单一功能更高的要求。这些管制规则不仅要更加明确可操作，还要让利用者有更多的选择性，只有这样才可能适应规划实施的弹性要求。

国土空间用途管制重点的差异，需要有与之相应的管制规则。国土空间用途管制规则的制定应服务于管制的关注重点。在重点关注耕地保护的情况下，需要重点关注耕地向建设用地的用途转变，这时，耕地与园地、湿地之间的转换可能就不太重要了；但如果重点关注湿地保护，则湿地和耕地之间转换就需要严加控制。总之，关注的重点不一样，其规则也是不一样的。所以，把土地用途管制的思路转变到国土空间用途管制时，随着管控内容的丰富，相应的管制规则也一定丰富得多。

管控范围与管制强度之悖论，需要用更加丰富的管制规则来增加规划实施的弹性。刚性与弹性之矛盾还表现在国土空间用途管制的范围与强度之间的不相协调。从逻辑上说，对国土空间实施用途管制的强度越强，其范围（比例）应越小，这样才具有可操作性，但实际情况却并非如此。一方面，根据《土地管理法》，每个省级行政区域内永久基本农田保护率应占耕地总面积的80%以上，另一方面，按照《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4号），对永久基本农田实施更加严格的管控措施，再考虑到各地均划定了占国土总面积20%-30%的生态红线，因此，未来需要实施最严格管制的范围或比例增加了。在如此大比例的红线范围内实施最严格的管制措施，如果仍然延用原有较为简单的管制措施，比如只规定“不许做什么”，是远远不够的。在现代农业发展、乡村振兴、农村一二三产融合发展等背景下，更需要界定“可以做什么、可以怎么做”。可见，在未来国土空间规划编制中如何通过丰富多样的用途管制规则来处理好这个逻辑悖论，需要高度重视。

本文刊载于《人类居住》杂志

2018年 第 4 期

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