陈楚风：现行宪法中“专政”概念的规范分析

作者

陈楚风

清华大学法学院硕士研究生

《人大法律评论》

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本文来源：《人大法律评论》2019年卷第1辑（总第29辑）。因字数限制，原文注释省略，如有需要请知网下载全文浏览。

   内容摘要   

中文里“专政”一词具有多义性。我国宪法国体条款中的“专政”不具有西方古典专政概念中不受法律限制的内涵，也不等同于日常用语中意指打击镇压行为的“专政”，它主要是指政权的排他性占有，用于确定主权的归属，同时宣明政权的限定性。五四宪法的规范体系并未完全排斥法治。而现行宪法中法治主义的存立，与国体条款中的专政概念形成良性互动，缓和了专政概念中的限定性要素，并且确立了包括国家“专政”职能在内的一切国家活动均须受法律约束的原则。宪法中专政概念与法治之间的紧张关系事实上完全可以通过法教义学的解释予以消解。强调两者之间的对立性，要求取消专政概念以促进法治，并非必要。　

   关键词   

国体  专政  人民民主专政  法治

一、

问题之提出

专政在当代中国是法律理论、政治理论和马克思主义的重要概念，也是直接体现于现行《宪法》文本上的概念。现行宪法序言第六自然段在描述新中国建立以来的成就时，即指出“生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政，得到巩固和发展”；第七自然段提出“四项基本原则”时，其中之一即为“坚持人民民主专政”；而最重要的，莫过于正文第一条，即通说所称之国体条款，直接指出“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。

列宁对专政这一概念下过一个经典定义，即“专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权。无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”。这一经典定义包含四个主要的元素，即：“暴力”、“不受法律约束”、“政权”和“对敌（资产阶级）斗争”。国内的论者，在论及专政概念时，大多绕不开列宁的经典定义，而必须对其中的几个主要元素作出解读和回应。其中较为关键的问题，是在法治原则已经写入宪法，并且成为社会共识的当下，如何理解和回应列宁定义中“不受法律约束”元素。

周林刚博士《我国宪法上的专政概念与平等原则》一文对专政的理解几乎完全由列宁主义传统出发，解读出了专政包含“对敌镇压”和“党的领导”的双重结构，并且认为两者都与“不受法律约束”相联系。其理论分析颇为深刻独到，但却略过或者说回避了法治的问题。

郑成良教授的《专政的源流及其与法治国家的关系》一文则从概念史、学说史的角度，细密地梳理了“专政”概念的历史起源及其演化，其梳理始于古罗马的专政官制度，而止于毛泽东时期中国的专政。郑文在理论上将专政概括为三种经典形态，即“作为应急性临时措施的专政”“革命的过渡性专政”和“常态性的体制化专政”，并指出其共同的规定性在于存在一种不受法律限制的权力，即以超越于法律之上、免于合法性审查和不受司法程序管辖为特质的权力。在此基础上，论述三种形态的专政与“法治”的相容和冲突。

从郑文的论述中，可以得出几个未被原文所明示的逻辑推论：首先，由于常态性的专政体制与法治不相容，我国若选择法治，则必须彻底抛弃常态性的专政体制；其次，过渡性的专政必须在限定的阶段内结束，而我国已经是社会主义社会，按照（郑文所理解的）马克思和列宁的理论，也不应实行过渡性的革命专政；第三，应急性的专政只能以宪法中紧急状态制度的形式存在（而不是可以作为国体的那种专政）；综上，若我们坚持将法治作为既定的和不容背弃的选择（此为郑文立论的前提预设），则只能彻底废弃专政。

然而，这一推论面临着实定法上的困境。如前所述，“专政”概念已经明确写入现行宪法的序言和正文第一条，废弃专政而实现法治的主张和宪法的明文规定相冲突，故要实现这一主张，在法律上唯一可行的途径是修改宪法。但修宪绝非易事，需要重大的政治决断，尤其涉及到国体条款的变更时更是如此。和郑成良教授一样，笔者同样将法治作为既定的和不容背弃的选择。修宪以删除专政概念暂不可行，但法治却仍须推进。笔者认为，有必要通过法解释的手段，探寻宪法上“专政”概念的确切含义，并尝试消除其与法治之间的紧张关系。

事实上，从郑文、周文研究的对象、材料、方法上看，其主要是研究一般政法理论上的专政，以及马克思列宁主义中的专政，而不是现行《宪法》文本上的专政。换言之，假定两文的结论在法政理论上是正确的，这些结论也不一定能够完全用于说明宪法上专政概念及其与法治的关系。鉴于专政是出现在宪法条文中的重要概念，对专政的研究，就有必要在宪法学的维度上展开。

本文的研究对象，限定于宪法中尤其是我国现行《宪法》中的专政概念。本文的写作目的，在于探究宪法中“专政”的确切含义及其与法治的关系。

二、

宪法学上研究“专政”的方法论

“宪法”一词在西文中有两种意义，第一种是经验性或描述性的，意指“一国政治关系的现状”；第二种是规范性或规定性的，意指“以政治统治的建立和行使为规范对象的一部法律”，换言之，即以前一种意义上的“宪法”为规范对象的法。经验性、描述性意义上的“宪法”概念自亚里士多德的时代开始即存在，然而，现代语境下的宪法（也是严格意义上宪法学的研究对象）却是后者而非前者。

既然将宪法当作法而不仅仅是政治现状来看待，研究宪法中“专政”概念，就有必要采用法教义学的方法，“将实定宪法作为研究的对象并与价值的、政治的、历史的、社会的因素进行切割，主要运用规范解释的、概念的、逻辑的和体系化的思维去建构实施宪法的规则体系”。循此路径，笔者认为，在研究专政概念时，一切源于宪法外部的法政理论、政治口号、政治文件、政治或法律实践、领导人讲话、日常用语等材料，虽对全面理解专政概念有所助益，但却不能直接作为确定宪法中专政概念内涵的准据。可以作为确定宪法中专政概念内涵的准据的，仅有下列两类材料：（1）经过历史学上的考证，能被证明，确实是制宪者在制宪时刻（而不是在其他时刻）的意志表达；或（2）是可通过对宪法文本的解释而得出的，内在于宪法条文中的含义。

或许会令人疑惑的是，以上的（1）和（2）在一定程度上分别对应了法解释学中主观主义解释论和客观主义解释论这两种相互对立的进路。然而，笔者在本文中并无意在两种解释论中作非此即彼的选择，为了更全面地了解宪法中专政概念可能的含义，有必要兼用两种，而且，正如本文论证所展示的一样，两种解释论会指向相互契合的结论。 

采取此种方法论，有两方面的原因。一方面是目的导向的，即法应当保持相对的自足性，与政治应当保持相当的距离，“如果一种‘宪法学’的主张，走向了用价值判断、用政治正当性取代合规范性，甚至把凶暴的政治事实当作宪法本身，抛开宪法文本而开门揖盗式地迎合政治规则，宪法学之根基无存自不待言，而以一部高级法约束政治权力之宪政精神，于此也毁弃殆尽也”。另一方面，从历史解释的角度上看，单纯采用宪法外部的政治理论、政治意志对宪法中的概念进行释读，也并不可靠。宪法中所凝结的意志，只能是制宪者在制宪时刻表达的意志。而制宪者尽管在制宪权理论上可以简单地将其归结为“中国人民”，但参与宪法意志形成者在事实上却存在复杂的结构。以1954年宪法为例，其制宪者便存在一个宪法起草委员会-中共中央宪法起草小组-中共中央政治局-中央人民政府委员会-全国人民-全国人民代表大会的复合结构。既然制宪者是复合的，那么，即便宪法是在某一法政理论的指导或影响下制定的、是在某一政治人物的主导或影响下制定的，它也不可能是该法政理论、该政治人物主张的精确再现。故而单纯以东西方法政理论、马克思主义经典著作及其他一些政治文件、讲话等为材料去研究专政概念，所得出的结论未必能与宪法文本中的专政概念完全契合。为了准确地界定宪法中的（而不是他处的）专政概念，所采用研究的材料，应当距离被全国人大所通过的、具有法效力的宪法文本“越近越好”而不是“越远越好”，故而有必要回归制宪过程及宪法文本本身。

当然，采取法教义学的方法论，不将宪法外部的材料作为解释宪法中专政概念的直接依据，并不意味着专政概念只能够作为宪法学单一学科排他的研究对象，也不意味着法理学、政治学、政治哲学等学科的研究方法、材料和结论毫无价值或毫无意义。相反，探究专政概念在宪法中的含义，必须以了解专政概念在学说史上、各个领域中的可能含义为前提。

三、

中文中专政的多种语义

就文义解释而言，要确定中国宪法中专政概念的含义，首先应明晰中文中专政一词所可能具有的含义。

郑文叙述了专政一词在中文中的原始含义，中文中专政一词作为dictatorship等西文名词的对译，以及中文中“专政”与“独裁”两词的分殊。而在其提出的“专政形态三分法”分析框架中，基本上是将专政一词作为dictatorship等西文名词的对译而使用的，用于指称“一种特定的政权形态或政治体制”。

然而，现代中文里“专政”一词的语义却更为复杂，并不仅仅相当于西文中的dictatorship，而有着多种可能的语义，同一位作者使用的、甚至同一篇文章里出现的多个“专政”语词的含义都有可能不一样。“专政”一词主要的中文语义，大致可归为微观语义、中观语义、宏观语义三类。

（一）“专政”的微观语义

专政在中文中有一种极其常用的语义，用于指称对特定对象（一般是政治上的“敌人”）施以强力，进行打击、压迫、镇压。它是指一种具体的统治行为，而不是一种制度或模式。这种镇压行为意义上的专政即便表现为制度，也只能是指某种具体的、可以适用于特定人群身上的制度，如刑罚制度，而不是指适用于一国整体的政治制度、政治模式。这可以称为微观语义上的专政。

如毛泽东在《论人民民主专政》一文中说道，“向着帝国主义的走狗……及其帮凶们实行专政，实行独裁，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动”，这里的“专政”，第一是有着明确的对象指向的，第二其具体含义是指实施压迫、镇压的行为。在一些政治用语或日常用语中，“专政”一词也是采此种含义，如“对坏分子必须实行专政”“专他的政”，等等。

一般而言，如果从上下文中可以看出“专政”是指向特定对象的，或者是作为一种“职能”“措施”“行为”而出现的，那么该处的“专政”采取的就是镇压、打击行为的语义。如彭真在《对中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说道，“人民民主专政，除了在人民内部实行民主的一面，还有全体人民对于人民的敌人实行专政的一面。……坚持这种专政的职能，是顺利进行社会主义现代化建设的保障”，这里说对敌人“实行专政”、国家“专政的职能”，都是从打击、镇压行为的角度上去理解专政的。又如，1983年邓小平作出严厉打击刑事犯罪的决策时，曾说过“‘严打’就是加强专政力量，这就是专政”，更是直接将“专政”指向了打击行为。专政一词的这种用法，显然和郑文中的三种专政形态都不同，它根本上就不是指政治制度或政治模式。

（二）“专政”的中观语义

“专政”的中观语义，乃是用于指称特定政治制度或政治模式，其中又包括有两种情形。

1.作为dictatorship对译的专政

专政一词用于指称特定的政治制度或政治模式时，其中一种用法是作为dictatorship等西文名词的对译，指的是以古罗马的古典专政官制度为起源的，以存在不受法律限制的权力为主要特征的特定政治制度或政治模式。这也是一种在法政学界学理上较为通用的语义，如前所述，郑成良教授在这一语义上使用专政一词。与此相似，周林刚博士在论述专政概念时，同样将现代中国的无产阶级专政和人民民主专政视为为古典专政概念的某种发展，认为其“保留了古典专政作为一种特殊政制设计的传统含义”。

2.作为含义宽泛的贬义词使用的专政

西语中“专政”“独裁”是同一个词，即dictatorship，在20世纪20年代前，该词常作中性词甚至褒义词使用；而在20世纪20年代后，由于法西斯主义、纳粹主义鼓吹专政/独裁体制，而民主政治则越发得到认同，逐渐演变为贬义词。在此过程中，dictatorship的含义基本上并无改变，但该词的感情色彩改变了。

而中文中专政一词用作贬义词的情况则较为复杂。一种可能的情形是，将专政作为dictatorship的对译，而根据语境此处的dictatorship作贬义，但这种情形下，更多地采用中文中贬义性更强的“独裁”而非“专政”一词。更普遍的情形则是，专政不作为dictatorship的对译，而采其在中文中“专权”“独自垄断权力”的原始含义，意指专横独断的、专制的政治制度、政治模式，或指垄断霸占政治权力，而不一定具有“不受法律约束”的含义。

此处可举一例，毛泽东在《新民主主义的宪政》里批判顽固派“实际上要的是法西斯主义的一党专政”“挂宪政的羊头、卖一党专政的狗肉”。这里说的“一党专政”，结合上下文看，不是指顽固派要实行“以不受法律约束为特征的特定政治制度”，而是指顽固派要一党独自霸占政权。而且从该文将“宪政”定义为“民主的政治”的角度看，作为“宪政”对立面的“一党专政”恐怕还含有“不民主的政治”的含义。

（三）“专政”的宏观语义

专政的宏观语义，乃是马克思主义语境下标示阶级统治的范畴，意指由某一阶级（或阶级联盟）统治的政权，在该语境下是“统治”（作为名词）或“政权”的同义词。

毛泽东在《新民主主义论》中将世界上多种多样的国家体制按照“政权的阶级性质”划分为“资产阶级专政的共和国”“无产阶级专政的共和国”“几个革命阶级联合专政的共和国”，这里的“资产阶级专政”“无产阶级专政”“革命阶级联合专政”，其含义近似于“资产阶级/无产阶级/革命阶级联合的统治”或“资产阶级/无产阶级/革命阶级联合的政权”。毛泽东在《新民主主义的宪政》一文中也在相同的用法上用过“专政”一词，该文中说“民族资产阶级……想要在中国实行资产阶级的专政”“中国人民不欢迎资产阶级一个阶级来专政”。按照这里的用法，某一个阶级（或阶级联盟）掌握了政权，就称为这个阶级（或阶级联盟）的专政了。

专政的宏观语义和微观语义有着明显的区别。这一点早在上世纪五十年代就有学者发现了，当时有观点认为专政有两种含义，作名词时指政权，作动词或动名词时指政治统治。有学者主张“人民民主专政”本来的含义是国家政权的归属和性质问题，他认为“既包括了对人民的民主方面，又包括了对敌人的专政方面”的提法存在缺陷，会让人把人民民主专政仅仅理解为一种“方法”。还有学者从“目的”即“国家性质”和“手段”即“国家职能”两个范畴去理解人民民主专政。对人民民主专政的这些不同理解，恰好反映了专政的宏观和微观语义的区别。

专政的宏观语义也和作为dictatorship对译的中观语义有区别。两者同样用于描述一国政权，但后者具有“以不受法律约束为主要特征”的“特定政治制度或政治模式”的核心内涵。而前者却不然，宏观语义下“专政”的政治制度是非特定的，只要某个阶级掌握了政权，不管它实行怎样的政治制度或模式，都可以称为这个阶级的专政，如果有什么特定性，那也是由（作为专政前缀的）阶级性所决定的特定性，而非“专政”本身具有特定政治制度的内涵。

专政的宏观语义和作为贬义词的中观语义有一定共性，即两者都指向政权的占有。不仅如此，专政的“专”字还隐含了政权为某一主体所“专有”的含义，即特别地强调政权占有的排他性、强调政权具有限定性，政治参与只对占有政权的主体开放，不向其他主体开放。但两者也有微妙的差异，宏观语义中占有政权的主体一般是马克思主义语境下的阶级，而且也不再具有贬义的感情色彩。

四、

我国《宪法》中“专政”的含义

（一）宪法中“专政”的含义

如前所述，我国现行宪法中专政一词出现了四处，其中一处带有“无产阶级”的定语，三处带有“人民民主”的定语。“人民”相当于统一战线的构成，在《共同纲领》中包括“工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子”，在现行宪法中则包括“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”。从上下文意义脉络的角度看，由于以“无产阶级”这一阶级或“人民”这一阶级联盟作为前缀，宪法中的“专政”一词，最贴近前述的宏观语义，指由某一阶级（或阶级联盟）统治的政权。

而从历史解释的角度看，考察制宪历史，可知制宪者同样也对专政一词采取这样的理解。

1954年《宪法》的序言部分有“建立了人民民主专政的中华人民共和国”的表述，而正文第一条却规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，采用“人民民主”而非“人民民主专政”用语。针对这一表述差异可能引起的疑惑，制宪者就“专政”一词作出过解释。田家英在宪法草案座谈会上，对“人民民主专政的国家和人民民主国家在概念上是否相同”的问题进行了解答，称两者概念是一致的，而不写专政则有两点原因：“（1）斯大林在论列宁主义一书中说：国家是阶级专政的机关。因此，第一条说人民民主国家，是包含着专政意义的。（2）人民民主国家是通常习惯上的提法，如我们称资本主义国家，就实质上说，是资产阶级专政的国家，但毋须加专政两字。”“‘立法者’的意志只能是已显示之立法者的根本意向以及在立法团体或其委员会的讨论中曾经被提出并且无异议的想法”，田家英作为宪法起草委员会副秘书长，他所作的官方性解答应较能代表制宪者的根本意向。而就目前可见的资料而言，关于专政一词的理解，在五四宪法制宪期间亦未有与上述观点不同的意见被提出过。与此相同，1954年前后的宪法学术界对专政问题的一般理解也是“按照马克思主义观点，任何国家都是阶级专政……国家本身就是阶级专政的工具，不专政的国家世界上是不存在的。”

可见，无论是制宪者还是当时的学界，都并不像一些论者那样将“专政”理解为一种具有特殊性的、与“民主”或“法治”或“宪政”等相对立的政治制度或政治模式；不像马列那样将“专政”理解为向社会主义社会过渡的措施；也不像卡尔·施密特那样将“专政”理解为脱离法律约束的、以在非常状态下恢复或开创正常状态为目的的国家权力活动。相反，他们把专政理解为（按照马克思主义的观点）内在于一切国家的本质之中的属性、一切国家的共性——国家的阶级性，亦即一个用以标志国家（政权）归属于谁、统治阶级是谁的范畴。

无独有偶，1982年修改宪法时，修宪者也对专政一词作出过同样的解读。在1982年4月13日召开的宪法修改委员会第三次全体会议上，彭真说道：“列宁说无产阶级专政就是无产阶级对政策的领导。这同工人阶级领导是同一个意思。只取这个意思，其他文章怎么说，就不必去管它了。”彭真采取列宁在《论粮食税》一文中对无产阶级专政的界说，将无产阶级专政理解为工人阶级的领导，质言之，将专政理解为特定阶级对政权的领导和掌控。并且，彭真明确说了“只取这个意思，其他文章怎么说，就不必去管它了”，这就排除了列宁在与立宪民主党人论战、与考茨基论战时对专政所下的“不受任何限制的、绝对不受任何法律或规章约束而直接依靠暴力的政权”之类的定义，现今我们理解宪法中的专政概念，也不应以这类定义为依据。

（二）宪法中“人民民主专政”的含义

在将宪法中的“专政”理解为“政权”后，有必要进一步对现行宪法序言及国体条款中的“人民民主专政”进行解释。

“人民民主专政”中的“人民”一词是对政权主体的规定。如前所述，在中文中专政一词带有政权的排他性占有的含义，当专政一词进入宪法中的国体条款时，就意味着根据这部宪法所建立的政权是一个限定性的政权，该政权并不向所有受宪法管辖者开放，而仅仅向作为政权主体的这部分人（在现行宪法下，即为“人民”）开放。正是因为国体条款中的专政概念带来了政权的限定性，当因社会政治情势改变而需要改变政治参与的范围时，若不在宪法上根本取消政权的限定性，就只能通过变更宪法上专政主体的范围来进行。从历史经验上看，变更的方式有两种：一种方式是直接修改专政主体的表述，如1975年修宪时将专政主体的表述从“人民”改为“无产阶级”，1982年修宪时又将专政主体的表述从“无产阶级”改为“人民”；另一种方式则是在维持专政主体表述不变的情况下，改变该主体的内涵外延，如2004年和2018年修宪时通过修改序言中爱国统一战线的组成来改变“人民”内涵外延。

至于“人民民主专政”中的“民主”一词，一种可能的解释是用政治话语“人民当家作主”来加以解读。而所谓“人民当家作主”，就是指人民成为了国家的主人、是政权的主体。然而，既然“人民”与“专政”两个语词的结合已经表达出这一重含义，若再对“人民民主专政”这一短语中的“民主”作此种解释，则未免有重复冗余之嫌，这在解释学上是应当避免的。更恰当的理解是，“民主”不是对政权主体的规定，而是对政权主体如何运作政权的规定。它意味着尽管政权的享有是限定的，但在政权享有者的内部，政治参与却必须对所有人开放，政治运作必须遵循民主主义的原则。民主制度当然是多样的，仅仅从国体条款中的“民主”一词并无法推导出任何具体的民主制度安排。但它表达出一种最低限度的民主主义要求，而排除实行任何与民主制明显违背的制度：如在政权享有者内部实行一人统治或少数人统治、划分公民等级、设置贵族头衔、职位的世袭，等等。这一最低限度的民主主义要求，位于国体条款中、位于宪法主文最前端，构成“国法秩序的纲领”的一部分，是对宪法第二条所规定的政体、第三条所规定的国家机构组织活动原则以及宪法后文及下位法所建构的一切制度所提出的宪制性要求。

综上所述，所谓人民民主专政，就是指为人民所拥有的，且由人民以民主的方式进行统治的国家（政权）。

对国体条款作此种解释，首先，所有的论证材料均源于宪法文本或制宪材料，而非外部的单纯政治性的材料，防止了简单地以政治学说和意识形态解读乃至置换法规范中的概念。其次，专政概念位于国体条款之中，而从学说史的角度看，自穗积八束将国体概念引入宪法始，国体条款的主要功能就在于确定主权的归属。将人民民主专政解释为由人民所拥有和统治的政权，即在国体条款中确定了人民主权原理，这既符合宪法史上国体条款的传统功能定位，从体系解释的角度看也是恰当的。复次，从比较法的角度看，也符合各社会主义阵营国家宪法第一条（或相关条款）的通例，这些条款往往规定本国是“工农社会主义国家”（1936年苏联宪法）、“劳动群众的独立国家”（1940年蒙古宪法）、“工人和劳动农民的国家”（1949年匈牙利宪法）、“城乡劳动人民的国家”（1952年罗马尼亚宪法），都具有确定主权归属的功能。

（三）“专政”与对敌斗争的关系

意指政权归属的“专政”和意指打击镇压行为的“专政”在语义上判然有别，在功能上却存有联系，后者的一个重要功能，就是保护前者的存在与安全，确保政权主体对政权的排他性占有，排斥“敌人”参与政权。在确定现行宪法中专政一词意指政权归属后，还有必要讨论，这里的“专政”是否还包含对敌打击镇压的统治行为那种含义。

今天的国人，大抵已极为熟悉“专政”一词中敌我斗争的内涵，一提起“人民民主专政”，第一反应往往是“对人民实行民主，对敌人实行专政”。我国当前宪法学通说中，一般将“人民民主专政是新型的民主和新型的专政的结合，即对广大人民实行民主和对极少数敌人实行专政”作为人民民主专政的“主要内容和特点”之一，在这一表述中，“专政”无疑直接等同于对敌斗争。周林刚博士也认为专政概念在我国首先是“通过人民和敌人的区分来获得规定的”，无产阶级专政的概念依托于敌人的概念。

须明确的是，从学说史和制度史的角度上看，“区分敌我”“压迫敌人” “指向特定专政对象”的含义，并非一开始就内在于dictatorship这一概念本身。西文中的dictatorship，指的是一种政治制度或政治模式，“打击敌人”可能作为这种政治制度或模式的目的、功用、取得和维持手段而存在，但却绝不是dictatorship这个词本身的含义。dictatorship是一种在整个政治共同体里实施的制度，而不是专门对某一部分人实施的制度，更不是什么可以对敌人实施的东西。以古罗马共和国的专政官制度为例，该制度是依法将独断权力授予专政官，由专政官在严重的紧急状态下统治国家，以恢复正常状态和常规政府，一旦目的实现，专政官立即将权力移交给常规的执政官。其制度逻辑是“因目前的危急状态，而在整个罗马共和国里实行专政官制度，其目的是为了集中力量和敌人作战”。如果把“对人民实行民主，对敌人实行专政”的逻辑套用到古罗马的专政官制度上，就变成了“对所有罗马公民实行平时的执政官制度，而对入侵的外族或叛乱的奴隶实行专政官制度”。这是极其荒谬的，对完全位于共同体外部的敌人，只有进行军事作战的可能，不存在对其实行什么制度的可能。

只有当“敌人”不再是指军事意义上的外敌，而是政治意义上的敌人，并且共同体的边界变得模糊，敌人可能部分地存在于政治共同体之内，可能受到政治共同体的管辖时，专门对“敌人”这一部分人实行某种制度才可能变得有意义。革命成功之后的俄国就是如此，所以列宁会在《国家与革命》中说无产阶级专政“对无产者和一般穷人是民主的”“对资产阶级是专政的”。

然而列宁作为政治家而非学者，并不讲究定义的严谨和统一。他对专政概念的界说很可能随着政治形势和政治论争的需要而变。其多数著述并不强调无产阶级专政是特别地对资产阶级实施的，而更多地将其视为一种整体的体制。列宁的学说强调敌我区分和阶级斗争，然而敌我区分和阶级斗争与“专政”概念之间的关系在其著作中却也时有变化。他在与考茨基的论战中称“专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权。无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”，这里只是指出“无产阶级的革命专政”（而不是一般意义上的专政）需要通过对敌斗争来取得和维持，专政指的是以“直接凭借暴力”“不受法律约束”为特征的政权，却并未说专政的意思就是对敌斗争。然而，他在《“关于用自由平等口号欺骗人民”出版序言》中又说，“无产阶级专政是……无产阶级进行阶级斗争，来反对……资产阶级”，这就直接把专政等同于阶级斗争了。这也许就是为什么彭真会说“只取这个意思，其他文章怎么说，就不必去管它了”——试图从列宁所有的著作中找出一个对专政前后融贯的定义，以此去定义宪法上的专政，注定是徒劳的。同时，这也正是为何宪法学人解释宪法中的概念时应当回归宪法文本和制宪过程——从政治人物的著作中寻找宪法解释的依据并不可靠。

回到我国宪法文本上，首先，由于宪法中的专政是指具有一般性的政权归属，而非完全等同于具有特定制度内涵的dictatorship，那么，即便在学说史和制度史上dictatorship体制具有区分敌我的内涵，这一点也不适宜用于说明我国宪法上专政概念的特点。其次，应当排除宪法文本中的专政直接等同于对敌打击镇压行为的那种语义，这种语义和上下文的语境不相匹配，也不符合国体条款确定主权归属的功能。如此，即便将宪法中的专政概念与对敌斗争的观念相关联，对敌斗争也只能存在于专政（即政权）的目的、功用或维持手段的层面，而不是等同于专政概念本身。当然，鉴于中国宪法是在马克思主义思想的主导下制定的，而马克思主义中确实存在将国家、政权视为“镇压阶级敌人反抗的机器”的观念，将对敌斗争的观念从宪法中的专政概念里完全排除出去，在当前是颇为困难的。然而，既然已经将专政概念解释为政权，那么“对敌斗争”就无法在宪法中的专政一词里直接找到依据，也不再是解释宪法文本里专政概念时必不可少的内涵，充其量只是对宪法中专政（即政权）的目的、功用或维持手段进行特定的政治理论或意识形态释读后派生的产物。

五、

专政是否受法律约束——历史与文本分析

由于国体条款将专政理解为一切国家的共性，而不是一种特殊的体制，那么，此处的专政就不是郑文中三种专政形态的任何一种，国体条款中的专政概念也并非采列宁式的“直接凭借暴力而不受任何法律约束的”革命专政的理解。那么，专政就不必然与法治相排斥，否则就无“法治国家”可言，换言之，专政和法治并非先天地冲突和排斥的。当然，这也并不意味着专政就内在地包含法治。故国体意义上的专政即政权本身，以及可能作为国体意义上专政的目的、功用或维持手段而存在，国家对“敌人”实施的具体统治行为意义上的“专政”，就既可能受法律约束，也可能不受法律约束，这需要结合其他宪法规范进行探讨。

本文以探究现行宪法上专政与法治的关系为目的，但鉴于1954年宪法作为新中国制宪权发动的结果，奠定了中国基本的宪制秩序，无论是学界还是1982年的修宪者都承认1982年宪法“继承和发展了1954年宪法的基本原则”，故对现行宪法上专政与法治问题的探讨，仍有必要回顾1954年宪法上的相关规定。至于1975年和1978年宪法，则基本受到1982年修宪者的否定，对于宪法的释读缺乏参考价值。

（一）对五四宪法的解读

在论及专政时，毛泽东往往将剥夺敌人的权利作为（微观语义上）专政的一个层面，如其在《论人民民主专政》中称“向着帝国主义的走狗……及其帮凶们实行专政，实行独裁，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。如要乱说乱动，立即取缔，予以制裁。对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派”；又如其在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中称：“逮捕某些反革命分子并且将他们判罪，在一个时期内不给地主阶级分子和官僚资产阶级分子以选举权，不给他们发表言论的自由权利，都是属于专政的范围。”

然而，即便在政治理论上“敌人”被剥夺了言论自由等权利，但在1954年宪法中，至少在规范上并非完全如此。1954年《宪法》第87条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由”，此处，将“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的主体规定为“公民”，和今天宪法学通说中的理解一样，五四宪法的制宪者也将“公民”理解为“包括一切具有中华人民共和国国籍的人”，换言之，“敌人”的部分也被包括在内。1954年《宪法》第29条第2款规定，“国家依照法律在一定时期内剥夺封建地主和官僚资本家的政治权利，同时给以生活出路，使他们在劳动中改造成为自食其力的公民”，1975年《宪法》、1978年《宪法》中也有类似的规定。与现行宪法第34条在规定选举权与被选举权这一具体基本权利时作出“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”的例外规定不同，前述规定位于宪法的总纲部分中。周林刚博士敏锐地指出了该条款与现行宪法中剥夺政治权利相关规定的区别，即“敌人事先即被剥夺了政治—法律上存在的权利，而人民当中的‘犯法分子’是事后受到限制”，敌人的辨别是依据其客观存在的、先于法律存在的社会身份，而不是依据其具体行为，通过法律上的程序进行辨别。然而，在笔者看来，尽管此处敌我的分辨确实是先于法律进行的，但是，五四宪法第29条第2款的存在，本身就说明了对“敌人”进行政治权利的剥夺需要经过宪法的明确授权，而不是一种仅仅从“人民民主专政”中的“专政”概念就可直接推论出的原理。并且，剥夺政治权利的对象限于宪法明确规定的两种（而非政治上宽泛的“敌人”），其具体实施方式也须依照法律进行。故难谓此处的剥夺政治权利是一种完全先于法律的、不受法律约束的“专政”措施，亦难谓“敌人”在宪法上完全丧失了权利。

“专政”需要受到法律约束同样也在制宪者的观念中有所反映。宪法草案第81条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，任何公民非经法院或检察长的许可，不受逮捕。在紧急情况下的拘留，至迟要在3日内得到批准，否则被拘留的人应当得到释放。” 宪法起草委员会第四次全体会议对该条款进行讨论时，邓小平说道：“过去我们搞的几次革命运动，一叫土地改革，二叫镇压反革命，三叫‘三反’‘五反’……打倒地主阶级和反革命分子，主要是靠了革命的群众运动。如果在那时，我们规定了这一条，包管革命根本就搞不起来。”这恰好说明在制宪者的观念中，过去搞得了“革命的群众运动”，是因为当时没有宪法、没有人身自由权的规定、没有相关的宪法法律约束。而一旦有了宪法，有了人身自由权的宪法规定，搞“革命运动”就需要受其约束。人身自由权的宪法规定同样适用于“地主阶级”“反革命分子”等敌人，同样适用于对敌人实施的“革命”“专政”行为。在最终通过的宪法文本里，人身自由权条款被放在第89条，内容则被改为“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕”，程序保障的严密性大为下降。这或许反映了制宪者不希望国家限制公民人身自由受到如此严密的程序制约，但也同时反映了制宪者的一种观念——程序制约一旦规定到宪法条文里了，国家政权就必须受其约束，搞“革命运动”也必须受其约束。

综上，尽管在制定五四宪法的时代，“法治”并未进入官方话语体系，宪法秩序存在“民主先于法治”的特点，并且高度强调对敌专政、对敌专政与“敌人”的宪法权利保障之间也存在着巨大张力，但是，无论从制宪者的观念上看还是从五四宪法的规范体系上看，都难谓其规定的国家政权及国家“专政”职能完全排除了法律约束、完全排斥法治的观念。

（二）对现行宪法的解读

就现行宪法国体条款中的专政概念而言，如前所述，人民民主专政意味着人民排他地占有政权，这构成了一项宪法规范。而为了使这一宪法规范具有实效性，在法律上就必须存在相应机制，用以区分人民和非人民，并将非人民排除出政权之外。对此，有学者认为，人民对政治权力的排他性的占有，即不让敌人成为主权者的构成部分，分享国家的政治权力，在法律上的配套技术手段“就是剥夺这部分人的政治权利”。而在笔者看来，担保人民民主专政规范实效性的法律机制，与其说 “就是剥夺政治权利”，倒不如说“只能是剥夺政治权利”。因为在现行宪法上，除了第34条规定的、必须依照法律进行的“剥夺政治权利”以外，就再也找不出其他可以将一部分公民排除出政权之外的机制了。一部分公民能否参与政治，不仅是一个公民个体的基本权利享有问题，更是一个关乎主权之所在的根本性宪制问题,理应属宪法保留的范围。对此，如果我们将“本宪法……具有最高的法律效力”和“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”确实地看作是庄严的、有法律效力的承诺而非仅仅是宣示性的空话，那就不应该试图从宪法以外去寻找将一部分公民排除出政权之外的依据。

质言之，根据现行宪法所建立起来的人民民主专政，在主体范围上确实是限定的、排他的，但确保这种限定性的手段却又是为宪法所限定的。若要界定人民与非人民、排除一部分公民的政治参与，就必须通过为宪法所规定的“剥夺政治权利”这一法律程序进行，而不能通过某种在宪法之上或之外的神秘的“政治决断”来进行。进一步地，在具体情形中，剥夺政治权利作为一种限制基本权利的措施，还必须接受宪法和宪法理论上法律保留、比例原则、明确性原则等有关基本权利限制的合宪性检验。这缓和了专政的限定性，而从法治作为专断权力的对立物的角度看，也无疑使得专政本身具有了法治主义的色彩。

至于具体统治行为意义上的专政又如何呢？现行宪法明确规定了国家遵守宪法和法律的义务。宪法序言中指出“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，而正文第五条第四、五款则明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”若我们按照传统的学说，将国家机关、武装力量等视为国家实施阶级统治、“镇压阶级敌人反抗”的机器，换言之，即承担对敌（统治行为意义上的）“专政”职能的机器，那么，宪法规定它们必须遵守宪法、法律，就这意味着它们的一切行为，包括实施“专政”职能的行为，都必须受宪法法律的约束，对此宪法上并无任何例外规定。

还须说明的是，1982年修宪时加入第5条，用意非常明确。这一条款里写各政党必须守法，“实际上主要是指执政党，执政党不以身作则遵守法律，法制就很难健全”，目的就是吸取“文化大革命”教训，要求执政党带头遵守宪法和法律，加强社会主义法制。这就排除了那种根据列宁主义传统将我国宪法上的专政概念释读为“包含了对敌人的镇压和党的领导两个方面”的复合结构，并认为后一个方面也“不受法律约束” 的观点。这种观点即便能够在列宁主义的政治理论里得到证立，也决不符合我国现行宪法的规定。

对1982年宪法的修改也进一步重申和加强了法律对“专政”行为的约束。1999年修宪时加入在宪法第5条第1款中加入了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。而法治的重要含义就是一切权力的行使都必须受法律的约束，包括“专政”的权力。这进一步宣明法治与专政并立，对敌人实行“专政”要依据法律进行。2004年修宪时则在第33条第3款加入了“国家尊重和保障人权”的规定。所谓人权，是指人作为人所应享有的最起码的权利，其主体是“人”，而不限于政治上的“人民”。国家既然负有尊重和保障人权的义务，则在其“专政”活动中，对“敌人”的基本人权也必须依法予以保障。

质言之，守法义务条款、法治国家条款、人权保障条款对具体统治行为意义上的“专政”构成了一种约束，要求“专政”必须与法治主义相协调一致。不难发现，八二宪法继承了五四宪法中专政不与法治相排斥的理念，并且基于对“文化大革命”中“无法无天”的状况的反思，在序言和总纲中强化了法律、法治在宪法中的地位。而经过四次修宪，法治已经成为现行宪法中的一项基本原则，一切国家权力的活动，包括实施“专政”职能的活动，都应受到法律的约束，以符合法治原则的方式进行。

六、

结语

中文里“专政”一词具有多义性，不必然是指学理上不受法律限制的政治制度或模式。我国宪法国体条款中的“专政”主要是指一般意义上的“政权归属”，而非等同于西文中的dictatorship或者日常用语中的打击镇压行为，其作用在于宣明政权的阶级性、确定主权的归属，并强调政权的排他性占有（即限定性），而非强调政权具有不受法律约束的特征。五四宪法的规范体系并未完全排斥法治的观念。而现行宪法通过将“剥夺政治权利”规定为辨别政权主体的唯一措施，缓和了专政概念中的限定性要素，将其纳入法治轨道；又通过守法义务条款、法治国家条款、人权保障条款，确立了微观意义上的国家专政活动须受法律约束的原则。

对作为宪法概念的“专政”的解释，应该回归宪法文本和制宪过程，而非诉诸宪法外部的材料。我们不必纠结于传统政治学说上专政与法治的冲突，宪法中“专政”概念法治之间的紧张关系事实上完全可以通过法解释的技术予以消解。故而强调两者之间的对立性，要求取消专政概念以促进法治，并非必要。探究宪法和法律上哪些制度设计是对国体中专政概念的具体化及其与法治的关系，方为宪法学的任务。

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