【学术笔谈】王新哲 | 加强成果规范建设，精准表达规划意图

[编者按]

新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第4期）

王新哲（上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长，教授级高级工程师）

加强成果规范建设，精准表达规划意图

空间规划体系改革进一步强调了规划的严肃性以及依法行政、依规管理，规划成果居于编制、审批、实施、监督的核心地位，对于规划成果提出了更高的要求。罗兰·巴特于1967 年发表了他最著名的论文“作者之死”，是指作者的隐蔽，所有阅读活动，都是读者心灵与一个写定的“文本”的对话。同样道理，对于规划的使用者、公众更多地是从规划成果得到规划意图，而不能过多依靠编制、审批者的解释。更不能恣意地对成果进行诠释。必须加强对规划成果的规范。

1. 建立规划成果的表达规范

空间规划成果兼具政策性文件与法律文件的特点。立法过程中产生和利用的经验、知识和操作技巧产生了立法技术；政策性文件的写作也有大量的规范、指引可供参考；空间规划成果的编写、表达需要系统总结，建立规范。

目前已有的研究较多地关注于成果的外部形式，如图纸的图框、图例，文本的字体、格式甚至目录等，这些规定对于统一样式起到了较大的作用，但对于成果本身的规定亟待加强。

空间规划的表达规范可以分为文本表达规范和图纸的表达规范。包括规划文件的名称、结构、分类和系统化规范；文本的内部结构、外部形式、概念和语言表达、文体的选择，图纸的外部形式、要素分类、图示体系、图例选择、整体效果等。前者与规划制度的改革息息相关，已广泛存在于各类规范、文件与编制办法里，后者缺乏系统的总结。

2. 加强规划成果弹性内容的规范表达

规划刚性是本轮空间规划的重点，亦是共识。但是，无论在学术层面还是实践层面，对规划弹性的认知是显然不足的，实践中的空间规划往往越做越细，越做越刚。规划的严肃性要求与灵活性的需求产生矛盾，在这个过程中，如何保证空间规划的科学性和严肃性，是亟需探讨的重要课题。

规划的弹性反映在各个方面，上位规划要为下位规划留出弹性、近期的控制要考虑到远期的不确定性...... 有些底线型的内容是需要刚性，但更多的规划内容是由模糊到精准的过程，甚至“最终”的成果也要给市场留出较大的弹性，将本应弹性和模糊的内容表达成刚性本身就是不科学的。

相对来说，规划成果刚性的表达较容易实现，准确表达规划的弹性、模糊性是同样甚至更为重要的内容，但规范相对较少，亟需建立。

3. 构建多种控制精度与力度的语汇体系

各类空间规划共同构成了空间规划体系，依靠规划体系逐步传导落实、优化修正，一方面在规划实践中，大量“空间类”管控是从“总体模糊到局部清晰”的过程，需要建立一套分级分层的控制内容的概念体系，清晰界定各级管控的力度和规则，指导各层级政府落实、实施和监管。另一方面要区分不同的控制内容，使规划的刚性和弹性内容切实起到指导实施的作用。

规范化的词汇用语既是研究交流的基石，也是理清概念梳理传导方式的关键。以三区划定为例，较早的文件无论省市县都用了“划定”，但只有到县甚至镇级规划才能用于直接指导详细规划，而其他层级的三线用于指导下一级的国土空间总体规划，并非落实坐标的“准线”。源自上海规土系统的“划示”一词逐步得到各地的认可，频频出现在地方规范或规程中，“划定”到“划示”的概念组合以及“结构线”“控制线”“图斑线”有效区分了各级政府的主体事权，保证了刚性与弹性兼顾，实现空间规划在战略引领和政策管控方面的统一。

4. 构建空间格局图示表达体系

既有的规划、测绘、地图学的规范在图纸精准表达方面已经提供了大量的经验，近年来国土空间规划的实践在精确方面也有了大量的进展，但空间规划必须由工程视角转向政策工具视角，表达政策性内容。如何在规划图纸中准确有效地表达战略性、结构性的内容，给规划工作提出的新要求。

由于规划管理体系的差异，国外发达国家总体层面的空间规划更加重视结构性控制和政策区划。在“上海2035”总规的空间图示分类方法专题研究中，总结了英国、德国、悉尼、巴黎等的总体规划的空间图示表达的特征并加以了应用，取得了较好的效果。

准确、直观、有效的图形语言和制图标准是空间规划标准体系的重要组成部分，在传统的精准地图式表达体系之外，相应的规范标准应提供不同类型、不同管控强度、不同深度规划内容的图示体系的表达规则或范式，重点关注结构性要素及引导性、弹性内容的内涵表达，实现不同层级、不同管控强度、不同深度的内容内涵的准确表达和传导。

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