邓大才 | 弹性民主：产权改革中的政府干预与村民参与——以三个农村集体资产股份权能改革试验区为研究对象

点击蓝字  关注我们

弹性民主：产权改革中的政府干预与村民参与

——以三个农村集体资产股份权能改革试验区为研究对象

邓大才

(华中师范大学 中国农村研究院， 湖北 武汉 430079)

摘要　以中国农村集体资产股份权能改革三个试验区县市为对象，考察改革中的村民参与程度和民主程度。村民参与和民主程度取决于政府因素和条件因素。政府因素主要是指地方领导力、官僚的专业能力和积极性，两者自上而下决定政府干预的类型，进而决定村民参与空间。条件因素包括改革单元和参与传统，两者自下而上决定村民参与可及性。政府因素所决定的参与空间和条件因素所决定的参与可及性在不同地方、不同时期和不同改革中有所差异，两者所决定的村民参与程度及民主程度是可变的。这种由政府干预程度和村民参与可及性所决定的民主可称为“弹性民主”。 

关键词　弹性民主；伸缩性参与；政府干预；参与空间；参与可及性

西方学者因为意识形态偏见，认为中国没有民主。可是中国农村基层却实实在在有着民主制度和民主参与，根据《村组法》，村民可以选举和罢免村民委员会成员。也有学者说，中国只有名义上的民主。可是村民可以参与村庄的决策，对村务实施民主管理、民主监督，还可以批评村庄和地方政府。如何看待这一对矛盾的观点？如果中国农村基层社会有参与和民主，那么参与和民主的空间多大，由什么因素决定？本文以2015年以来农业部选择的三个改革试验区县市的农村集体资产股份权能改革(简称“产权改革”)过程为研究对象，考察村民参与及民主的程度、类型，以此考察民主在中国产权改革过程中的具体体现。

一、文献梳理和问题提出

对于民主，最高的理想是“人民统治”，如古雅典一样人民直接参与治理。直接民主受规模的约束，人人参与治理，条件要求太高。因此洛克提出了“人民主权”、“多数人统治”，解决人人直接参与的困难。卢梭提出了“人民主权”和“公意”的观点，认为民主的本质就是“人民主权”。洛克和卢梭也强调多数人的民主参与，但是两位学者均指在小规模治理单元内的直接民主，均没有解决大规模治理单位的民主参与问题。这个问题被孟德斯鸠解决，他提出在大规模的单位可实施“代议制民主”，即选择一批精英代表人民参与治理。

对于多数人的直接民主，很多学者认为这太理想化了，而且多数人的能力和条件决定他们无法直接参与。因此密尔认为民主就是“精英治理”，避免多数人的平庸。密尔也没有考虑治理单元的规模问题。美国独立以后实施“联邦制”、“代议制”，在一个大国实施分散的、多层次的民主及参与的国家试验。联邦党人坚持“多数人”以“代议制”实施民主。托克维尔曾经感叹美国式民主在于乡镇精神和具有民主的“民情”。

固然美国践行了“多数人民主”、“代议制民主”，但是有些学者研究发现，美国不仅没有实践“人民民主”，甚至连“多数人民主”都没有实现，而是少数“精英民主”。熊彼特就持这种观点，他认为在“代议制”下民主成了少数精英的游戏。米尔斯、帕累托等均持“精英民主”的观点。

精英民主受到了很多人的批评。达尔通过实证研究认为美国是“多头政治”，杜鲁门则认为是“集团政治”。两种观点均认为，美国的民主是一种“多元民主”，即不同的利益集团或者不同的利益主体相互竞争、协商和妥协的民主。人民则通过参与各种不同的组织、机构实现民主参与。精英民主和多元民主都受到了人们的批评，因此卡罗尔·佩特曼提出了“参与民主”的观点，即人们通过参与社区、机构、国家事务来实施民主。费什金、沃伦等学者在参与民主的基础上提出了“协商民主”。

对于中国农村基层村民的参与和民主实践，既有批评，也有肯定和赞许。肯尼迪认为，中国的乡村选举就是“装点门面”。Peerenboom认为，中国农村村民选举就是一种“工具”。但是更多的学者则给予中国基层民主肯定。何包钢认为，中国需要乡村选举作为一个途径，为村民提供一个机会，让他们公开表达不同意见，让各种问题得到公开讨论。何包钢认为乡村民主不管是成功还是失败，都将为中国走向民主提供条件。有学者认为，中国的民主实践不仅包括由政府或村/社区当局领导的正式民主，如协商论坛、投票和民主恳谈，还包括一些非正式民主，如街头谈话和上门拜访等。

学者们对民主和中国基层民主的研究给我们认识民主、理解民主、评价民主以及村民参与提供了启示，但是不管是人民民主、多数人民主、代议制民主、多元民主，还是参与民主、协商民主等，都无法解释中国农村基层社会的民主与参与的动态调整机制，特别是缺乏对产权改革过程中的村民参与和民主的研究，如产权改革过程中村民参与和民主程度如何？产权改革过程中村民的参与空间和参与可及性怎么样？产权改革过程中村民参与与民主的决定因素是什么？鉴于此，本文以农村集体资产股份权能改革试验区——安徽省TC市、湖北省JS县、广东省JL县为研究对象，考察产权改革过程中的村民参与空间、参与可及性及民主程度、类型。

二、产权改革过程与民主参与

中国农村集体资产股份权能改革由党的十八届三中全会部署，2015年开始启动，计划在2020年完成。改革的主要目标是保障村民集体经济组织成员权利，积极发展村民股份合作，赋予村民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。简单地讲，就是将除承包土地以外的农村集体资产、资源、资金以股份的形式量化到人，并组建具有中国特色的农村集体股份合作社。

农村集体资产股份权能改革由农业部及各省、市、县的农业部门组织，乡镇和村庄负责落实，真正的改革主体是村庄，但是政策设计者、指导者和督促者却是各级政府及其经管部门。农业部出台了改革指导意见，然后各省、市、县、乡均根据上级指导意见制定本辖区的改革指导意见。村庄在乡镇指导下成立改革领导小组，制定本村产权改革方案。可见，产权改革是自上而下的，下级政府和村庄贯彻落实上级政府的改革精神，但是也会根据本地情况进行适当调整。当然地方政府和村庄调整改革方案需经过上级的批准。上级政府掌控着下级政府的改革进度、内容、程序和过程。

农村集体资产股份权能改革的过程主要有四大环节：一是开展集体资产清产核资，全面摸清集体家底；二是开展集体成员身份确认，依法保障成员权利；三是开展集体经营性资产确权到户，积极发展村民股份合作；四是因地制宜赋予集体资产股份权能，激活农村产权潜能。每个环节又再细分为若干子环节，如TC市共有34个环节，JS县有30个环节，JL县有26个环节(见表1)。如此多的环节说明地方政府和村庄在推动产权改革过程中注重程序、规则，注重村民参与和民主。

上述环节是国家和地方政府推动产权改革的政策步骤和工作环节，无法直接用于考察产权改革中的村民参与性和过程民主性。为此，本文以参与和民主为核心对改革过程进行“重组”，以考察村民参与的形式、途径、类型、范围和程度(见表2)。

从启动环节来看，改革内容主要是制定方案，这需要反复地、广泛地征求村民的意见。村民参与的途径是村民会议、村民代表会议，还有党员会议、党员代表会议。从理论上讲，在村民会议或者村民代表会议上，村民的意见能够被认真听取，村民参与的范围广，程度较深。但是从改革实际来看，各地主要是以村民小组为单元来征求村民意见的。

专改环节是指村庄在改革过程中成立若干个专门小组或者专班负责产权改革工作。从专改环节来看，村民参与的形式是“工作式参与”，主要内容是清产核资、成员界定、股权量化。有些村庄成立了一个专门小组，完成所有的改革流程；有些村庄成立了多个专门小组，不同小组承担不同的改革任务。在专改环节，只有少数精英村民参与，参与程度较深，但是参与范围有限。

所谓确认环节就是对各个阶段的改革内容、过程、结果的确认。在产权改革中，确认的主要方式是签字。从确认环节来看，作为一种参与，签字主要在清产核资、成员界定、股权配置和组织建立(股东代表确认等)环节实施。签字分为个人签字和家庭成员代签两种方式。签字是一种极为重要的参与方式，也是民主的一种重要体现。因为要求人人签字，因此，即使村民拒绝签字也属于一种参与。可见，在签字型参与中，村民参与范围广，参与程度深，能充分表达村民对改革的赞成或者反对。

从公示环节来看，公示可以赋予村民知情权，是一种重要的参与形式。在产权改革中有五个阶段需要公示，所以公示是使用得最广的一种参与形式。在公示环节，村民有三种参与方式，一是不看公示，根本不在乎改革；二是看后默认，要么认可结果，要么认为无法改变结果；三是看后向改革领导小组提出意见，希望调整，这是一种政治表达、政治沟通。公示参与的范围取决于人们的关注程度，如果村民关注程度高，则参与范围广。村民参与程度要视其知情后所采取的行动来判断。如果村民对公示给予认可或者提出意见，则说明其参与程度比较深，否则参与程度不太深。有些村庄的公示结果，反复调整十多次，这种调整与反复说明村民参与的程度比较深。

组织环节主要指组建股份合作社。拥有股权的村民成为股东，由股东选举股东代表，股东代表选举理事、监事，并按照规则、程序推举理事长、监事长。村民参与的形式是推选。村民参与的途径是股东会议或股东代表会议。具体参与类型有推荐、选举和审议。从改革实践来看，在这个环节，村民参与的范围最广，参与程度最深，在一定程度上还具有竞争性。

总体来看，产权改革过程中村民有着广泛的参与，包括知情参与、决策参与、表达参与、签字参与、选举参与、审议参与等，这些构成了产权改革过程中的民主。只不过在不同的改革阶段，不同的群体，村民参与的程度、范围、方式有所不同，这些决定了民主的类型和程度。

三、政府主导下的弱参与和形式民主：TC市案例

安徽省TC市位于安徽省的北部，靠近江苏省扬州市，距离南京市只有1个小时左右的车程。TC市是安徽省比较富裕的县市，经济收入和财政收入均位居全省前列。因为毗邻南京，村民外出务工比较多。TC市是农业部第一批29个改革试验的区县市之一。TC市按照农业部的精神进行产权改革试点，整体推进，速度比较快，改革具有一致性，改革成效比较好，但是有效参与和民主性不足。

(一)行政压力与政策选择

1.领导主导。TC市的产权改革得益于主要领导的高度重视和推动。TC市成立了由市委书记任第一组长、市长任组长的领导小组，市级领导每人包保一个镇。镇、村也成立改革领导小组，由“一把手”负总责。全市上下形成了“三级”书记抓改革的格局。针对产权改革，TC市召开了2次全市动员暨培训会议，会议一直动员到村民小组长；市、镇、村、组四级联动进行改革，一竿子插到底，一体化协同推进。TC市委书记曾2次前往农业部汇报产权改革相关工作。我们第三方评估组每次去该市调查，市委书记都会专门抽出时间陪同我们进行调查，或者陪调查组吃饭并交换情况和意见。评估时，市委书记主持汇报会议，市长汇报改革情况，所有常委参加汇报会。在我们所评估的14个区县市中，TC市的汇报会最隆重、级别最高。

2.政策激励。为了推进产权改革，TC市出台了一系列的政策。一是扩大了农经管理队伍，按5万农村人口配备1名农经人员，核定编制11个；各镇按“每万人配备1位”农经干部标准，每个乡镇配备4－6人，确保改革事项有人抓、有人管。二是建立村级组织运转经费保障机制，市财政按照“3000人以下的村5万元，3000—5000人的村7万元，5000人以上的村9万元”的标准安排村级办公经费，让村干部打消村级运转无经费的顾虑。三是开展评先评优活动，对全市发展壮大村级集体经济的“十强村”“十快村”和农村综合改革“十优村”进行奖励，给予获奖村1万元专门用于给村干部发放奖金。四是对村干部实行目标管理，进行星级评定，每两年调整一次村干部报酬，将村干部酬劳与改革绩效直接挂钩；对于集体经济增幅大的村，给村干部发放额外的物质奖励，提高村干部参与改革的积极性。

3.严格执行。TC市能够快速、整体、一致推进改革，与强有力的行政执行有关。市委书记、市长督促市级领导，市级领导每人承包一个乡镇，督促指导各个乡镇的改革。包乡镇的市级领导直接督促镇党委书记、镇长，镇党委书记、镇长直接督促村支部书记和村主任。采用这样的上级督促下级的执行方式，下级根本不敢怠慢工作或打折扣。市改革办设在市委农办，市委农办主任高配，由市级领导担任。市委农办还建立了另外一条政策执行链条，即农办督促乡镇经管站，乡镇经管站督促村庄。由此该市形成了两条施压和督促的行政链条。在TC市，下级的压力相当大，只能快速推进改革。强执行固然能够快速推进改革，但是并不能保证全方位、多元参与的民主。

4.全面问责。TC市推出了改革问责制度，以市委、市政府的名义出台了《治理“不作为、慢作为”，鼓励“善作为”实施办法》，营造“鼓励创新、表扬先进，允许试错、宽容失误”的干事创业的良好氛围。同时该市将产权改革纳入全市考核体系，改革速度慢、问题多、领导不重视的乡镇、部门就会被问责，有些甚至会被追责、免职。

从领导、政策、执行和问责方面来看，TC市领导力度大，市主要领导高度重视产权改革，亲力亲为——调度、协商、督促；负责产权改革的干部熟悉业务、处事干练，专业能力强，承受了巨大的改革压力。该市也出台了较多的激励政策，还将产权改革纳入全市考核体系，有严格的问责机制(见表3)。在TC市，农村集体资产股份权能改革成为该市的“核心工作”、“书记工作”，倒逼改革进程。改革的时间、讨论的充分性、改革内容的广泛性和群众的参与都因此受到影响，有时为了加速推进改革，不惜缩小村民参与范围，回避参与矛盾，甚至不用参与或者形式化的参与来推进改革。政府的行为可以概括为：速度快、力度大、一致性强。

(二)参与空间与民主程度

从笔者参与评估的14个区县市来看，各个区县都会组建专班，都有征求意见、开会、讨论、协商、签字、公示、选举等环节。因此，仅从形式层面我们无法考察各地的参与性和民主性。我们可以从产权改革方案的选择和调整，召开村民会议的范围和数量，村民对改革表达诉求的方式和程度，进行改革和协商的基本单元，村庄参与传统等考察村民参与和民主程度。

1.方案选择和调整。TC市有集体资产的村庄不多，村民对产权改革的愿望并不强烈。产权改革是一种外生型的强制性改革。TC市借鉴外地经验出台改革指导意见，也提供了一种改革操作流程和模式，然后在全市强制推行。全市的村庄基本采用同一种改革模式，文件、流程、会议、股权配置等都一样。各个村庄并没有结合本村的特点对改革方案进行调整，直接按照市里提供的模式进行操作。可见，TC市的各个村庄对于本村产权改革方案调整、完善的可能性小，村庄也不能因地制宜地选择和制定改革方案，村庄的主要任务是执行既定的改革方案。

2.参与选择。从改革单元来看，TC市村民小组不存在集体经济，因此改革是以村庄为基本单元的，村民小组单元被弱化。以村庄为改革单元，规模比较大，开展讨论、协商、沟通的难度大。从专改环节来看，TC市成立了清产核资、成员界定2个专班，主要由有威望、有能力的老党员、老干部组成，参与的精英数量比较少。从召开的会议来看，专班会议次数比较多，但是村民参与的会议次数并不多，村民主要参与村民代表会议、股东代表会议。因此，村民参与范围受到限制，参与程度也不深。

3.反对空间。对于产权改革能否反对，能否弃权是衡量民主和参与的重要指标。TC市以强有力的行政力量推动改革，村庄对改革方案没有选择的空间，也没有调整的可能性，因此，村民对改革没有反对的空间。在公示时或者在开会时村民可以表达不同意见，但是其意见不会受到重视，也不会影响改革。从签字的情况来看，基本没有不签字的现象。没有不签字的现象并不表明村民不反对，只能说村民没有反对的机会，或者说村民根本不愿意反对。

(三)政府主导下的参与和民主

从政府视角来看，TC市产权改革速度很快，改革程序很多，高达34个环节，改革相关材料也做得非常细致。在我们评估的14个区县市中，TC市的改革材料最丰富、改革程序最多。政府投入改革的人力、物力、财力相当大，动用了很多的政策工具。从村民视角来看，TC市的产权改革按照既定改革程序都“过”了，所有环节都“走”了，非常完美地完成了改革任务，但是在改革实施过程中，村民参与的机会不多，参与的途径不多，参与的形式不丰富，反对的空间很小。整个改革体现出控制性、程序性、一致性，较低的参与性和民主性。

四、政府引导下的强参与和真实民主：JS县案例

JS县位于湖北省西北部，距离武汉市2个小时的车程。JS县是一个中等发达县，耕地面积比较多，村民外出务工多。很多村民不以务农为主业，家庭承包土地流转比较多。JS县也是农业部第一批29个改革试验的区县市之一，改革速度不快，但是效果比较好，村民能够有效参与，民主程度比较高。

(一)专业引导与政策激励

1.专业领导。虽然JS县成立了以县委书记为组长，县长为第一副组长，常务副县长、分管副县长为副组长，12个县直部门为成员的改革小组，但是在我们评估组去评估时，县委书记、县长、常务副县长并没有参加汇报会，只有分管副县长进行了汇报，农业局的领导陪同评估组进行验收。县委书记、县长、常务副县长过问产权改革，但不亲自参与。这说明在形式上JS县领导高度重视产权改革，但是实际产权改革工作由专业部门负责。JS县分管农业的副县长、经管站的干部都熟悉业务，处事干练，专业能力强。正因为如此，在评估时，尽管只有一半的村庄完成了产权改革，但是完成的质量比较高。

2.行政落实。JS县产权改革的质量比较高，关键在于业务主管部门专业素养高，业务娴熟，责任心比较强。该县经管局长在经管行业工作了近30年，对于集体产权的政策非常了解，而且对本地的集体产权现状、类型也很熟悉。因此，经管部门能够因地制宜地制定产权改革方案，并适时地加以引导，通过以点带面、先易后难的方式分类推进产权改革。虽然农业部对改革速度做了明确的要求，但是JS县没有盲目按照这个进度推进，而是成熟一个改革一个，成熟一批改革一批。虽然JS县没有TC市的领导力度大，仅由经管局推进，但是干部自我加压，责任心强，执行力度大，改革成效比较好。

3.制度保障。JS县以制度来保障改革。一是完善农经管理队伍。JS县明确经管局为正科级事业单位，核定编制11人。经管局作为改革的直接指挥机关，其级别与农业局一样，业务督促和指导能力强。二是各乡镇经管站与财政所(分局)合并后，保留了经管机构名称、职能和专职经管干部，确保乡镇有一支稳定的经管队伍和产权改革队伍。三是县乡两级成立了农村集体产权交易中心。这个中心不仅仅是产权交易的中介，更是产权改革的指导者和推进者。四是县政府将改革试点经费全额纳入财政预算，确保改革有充足的经费。

4.责任倒逼。JS县委、县政府将改革工作纳入县委常委议程并定期进行研究，县“四大家”联席会议每月调度，县委重大工作每旬督办，产权改革被纳入乡镇领导班子年度综合考评及村级“千分量化”考核工作中，以全方位的督导考核倒逼改革责任落实。2017年县改革试点办公室组织开展了3次督办，编发了3期通报、3期简报，召开了3次督办会议，有力地推动了改革试点向纵深推进。该县的改革督办主要有两个特点：一是不仅通过中心工作调度来督办，也通过强化领导来督办；二是将改革情况纳入综合考核体系中，通过制度化方式来督促、督察。与TC市一样，JS县通过领导调度、考核督办、行政指导三个途径向乡镇、村庄施加改革压力。

(二)参与选择与民主程度

1.方案选择与改变。JS县根据国家和省市的改革方案制定了全县的产权改革方案，在指导乡镇、村庄改革时，提供了几种改革模式供各个村庄选择。在全面推进改革前，选择不同类型的村庄进行试点，在试点中考虑了当地条件和基础，然后再向全县推广。在推广过程中，各村庄既可以自由选择模式，也可以根据本村的特点修改改革方案，甚至可以制定全新的改革方案。JS县的改革方案具有几个特点：一是借鉴外地的经验；二是根据本地特点进行调整；三是村干部和村民有选择方案的自由。

2.改革单元与条件。JS县有两级集体经济，即村庄集体经济和小组集体经济。JS县的改革单元有两个——村和小组。村民小组是自然形成的单元，村民之间彼此熟悉，对小组的集体资产比较了解，因此在改革过程中，村民小组经常召开户代表会议，讨论相当充分。村庄也是一个改革单元，但是村庄的改革是以村民小组为单元进行组织的，小组既是一个充分协商单元，也是一个参与单元。JS县以村民小组为基础的两级改革单元，方便群众参与，有利于群众表达意见和建议。

3.参与广度和深度。JS县村民的改革参与主要体现在以下几方面。一是村民直接参与改革。JS县每个村会成立三个专班，分别负责清产核资、成员界定、股权配置。专班由老干部、老党员组成，少数村干部参与专班做一些协调工作。专班人员深度参与改革。二是村庄产权改革方案由村民会议或者村民代表会议讨论形成，一般以村民小组为单元召开户代表会议，参与人员比较多。三是股权配置完全由村民自己商量决定，民主决策，民主参与，“一村一策”。四是村民及其户代表参与改革的全过程，有发表意见、提建议、商议、投票、签字、观看公示等权利。改革专班对于村民意见和建议的反馈、回应也比较及时。五是虽然JS县注重改革进度，但是给予村民充分讨论、协商及清查、签字的时间。因此，改革过程中协商比较充分，民主氛围比较浓厚。六是理事会的理事、监事由股东代表按照程序选举产生，而股东代表由村民小组的户代表推选产生。

4.意见表达和行为选择。JS县的改革与TC市不同，村民参与范围比较广，参与程度也比较深。一是村民可以对改革方案、改革内容提出意见。这些意见会得到回应和解释，合理意见还会被采纳。二是在村民会议、村民代表会议、股东代表会议上，村民可以充分发表意见，也可以提出反对意见。三是村民可以不签字，或者签字但附上不同意见。可见，JS县村民有表达意见的自由，也有反对和弃权的自由。

(三)政府指导下的参与和民主

与TC市相比，JS县的改革速度不快，但是比较稳定。政府施加了改革压力，但是以引导和制度推动为主，上级领导的施压或者非正式制度的要求并不多。村庄和村民可以自己选择和修改改革方案。村民全程参与改革，参与范围比较广，参与程度比较深，而且可以反对，可以弃权，还可以投诉。JS县的改革可以说是一种真正的民主参与式改革。

五、政府放任下的混合参与和大众民主：JL县案例

JL县位于广东省东部，是一个山区县、贫困县，人多地极少，村民外出打工比较多。JL县还是著名的侨乡，属于客家地区，宗族发达，每个村都有若干个以血缘为纽带的宗族组织。这些宗族组织有些与村民小组重合，有些与村庄一致，有些甚至超越村庄。受宗族和血缘因素的影响，JL县村民的参与意识、民主意识比较强，公共性和共同体意识比较强。这些都成为影响JL县产权改革的重要因素。

(一)无为而治与形式改革

1.重要但不受重视的改革。JL县属于第三批全国农村集体资产股份权能改革试验区之一。当农业部批准JL县为改革试验区后，县委书记安排县人大主任和分管农业的副县长与我们交流，请求我们安排专家团队指导产权改革。在改革开始前，县委书记还接见了专家组。这说明县委书记高度重视产权改革。但是随着广东省乡村振兴工作的深入开展，县委、县政府及主管部门将注意力转到其他可以带来直接经济发展的工作中去了，产权改革成了重要但不受重视的工作。

2.无力和无为的行政。我们专家组入驻JL县农业局后，与农业局的工作人员一起制定了改革方案和流程，并组织了乡村改革干部培训。虽然县委书记、县长也参加了改革发动会，但是JL县农业局的专业能力不强，主要原因在于：一是该县没有专门负责管理集体资产的经管站，产权改革由农业局相关科室负责。负责改革的人员不熟悉业务。二是农业局的负责人对改革有畏难情绪。该负责人表示，JL县经营性集体资产不多，而且很多集体资产一直为宗族所占有和使用，无法改革。三是JL县最初分类进行试点，在专家组的指导下，试点村依葫芦画瓢，按照产权改革程序“过”了一次。不久后，JL县进行机构改革，熟悉改革事务的业务干部纷纷调离改革岗位。继任的干部更加不熟悉改革工作和相关业务，也没有改革动力。可见，JL县是一种无为的行政，无力的改革。

3.无制度性激励。与TC市、JS县相比，虽然JL县委书记高度重视产权改革，但只是一时重视，而非一直重视。因此JL县没有如TC市、JS县那样对产权改革在组织上予以保障，在制度上予以激励。一是改革任务成为农业局的任务，而不是县委、县政府的任务，县委、县政府的领导力度不大，行政推动力弱。二是虽然JL县建立了产权改革领导小组，但是没有专门的经管队伍，在乡镇也是抽调人员临时参与改革。三是JL县没有建立改革的督办机制，既没有领导调度，也没有行政督办。农业局的领导表示，他们与乡镇是平级，如果没有县委、县政府的督办，农业局根本无法督促乡镇党委书记、镇长实施改革。四是改革没有经费保障，乡镇和村庄只能自己垫资改革，改革成了“赔本的买卖”。

4.无考核性问责。TC市和JS县都将产权改革作为县委、县政府的中心工作，并建立了双向考核机制：一是将改革纳入综合改革考核体系，进行制度性考核和问责；二是建立定期的领导督办机制，进行非正式的“敲打”和“问责”。但是JL县既没有将产权改革纳入考核体系，也没有领导的非正式“敲打”和“问责”。另外，由于农业局领导对改革认识不足，并有畏难情绪，行政部门也没有对乡镇进行定期的督办和考察，因此整个JL县的改革变成了一种“无考核性问责”。

(二)民主对产权改革的影响

1.同质性改革方案。JL县出台了改革方案和操作办法，试点的10个村庄全部使用这个改革方案和操作办法。在改革全面推开后，各村庄依然按照这个“模块”改革，根本没有根据本村的特点对改革方案和操作办法进行修改以适应本村的条件和环境。我们在后期调查中发现，每个乡镇的改革方案、步骤、措施、资料档案一模一样；改革的档案和材料也极为稀少。调查中当我们询问“贵村的改革方案召开过专门会议讨论过吗？”“为什么不根据本村的情况对方案进行调整？”时，村民回答，曾经开会讨论，因为没有经营性资产(但是有庞大的集体资源)，不需要对县里的方案进行调整。可以说，在JL县，各个村庄的改革方案、内容“整齐划一”。

2.干部替代性参与。TC市和JS县都成立了改革专班进行清产核资、成员界定以及股权设置，但是在JL县，专班主要由村干部组成，很少吸纳非村干部参与，专项工作全部由村干部完成。调查中当我们询问“你们召开过村民会议、村民代表会议吗？”时，村民表示召开过党员代表会议。显然，JL县的改革主要由村干部代替群众参与，没有老党员、老干部、老同志深度参与改革。调查组在询问一些与改革相关的专业问题时，村干部常答非所问，似懂非懂。如果仅仅是村干部替代性参与，可以想象，改革肯定是依葫芦画瓢。显然这是一种摒弃群众深度参与的干部替代式、形式化的改革。

3.冷漠式村民参与。我们在JL县10个改革试点村庄调查时，村干部表示，召开过党员代表会议和村民代表会议，但是村民参与热情不高。其原因在于：一是村庄没有充分发动村民参与产权改革，村干部自己都没有认识到产权改革的价值，根本无法动员村民参与；二是产权改革与村民利益关联不大，不管是开会讨论，还是签字或者公示，村民都持“事不关己，高高挂起”的态度。JL县的改革形成了这样一种局面：村干部主观上没有动员，村民客观上不关心。JL县的村民参与是一种“冷漠式参与”。

4.否决式的大众民主。JL县农村集体产权表面上以村庄为单元，但是实施产权改革仍依靠村民小组，因为大量的集体资产在村民小组。每组有宗族，每个宗族有共同的资产、资源。宗族共同体有共同议事、共同办事、共同担责的传统，因此以宗族为主体的小组单元具有很强的凝聚力和共同体意识。当政府要求对宗族共同拥有、占有的集体资产进行产权量化改革时，受到共同体成员的普遍反对。在JL县，产权改革要么被村民冷对，要么被村民反对、否决。

(三)无为型政府下的混合参与和大众民主

JL县产权改革，领导虽重视但没有一以贯之。官僚对产权改革不熟悉也没有意愿和能力推动改革。乡镇和村庄只是按照县里提供的“剧本”，照本宣科地“做”一次。按照常理，没有政府的问责压力，也没有政府的控制，村庄和村民的参与空间很大，但是由于村民没有内生的需求，村民对产权改革要么冷对，要么整体否决。可以说，JL县的村民参与具有混合特征，在某些环节体现为“冷漠式参与”，在总体上或者某些环节体现为“否决式参与”。前者是冷漠，不予配合，后者是否决，予以反对。从实质来看，两者都是有效参与。因此，JL县的产权改革是政府放任下村民混合参与和大众民主。

六、政府干预、村民参与和民主类型

从三个产权改革案例来看，村民参与和民主主要取决于两大因素：一是政府因素，包括领导因素和官僚因素；二是条件因素，也称为基层社会因素，包括改革单元和当地民情。民情是指参与的传统和习惯。这些因素共同影响着产权改革中的村民参与和民主类型。

(一)领导、官僚与参与空间

TC市、JS县和JL县三个地方，其政府对产权改革的主导性差异主要取决于领导的强度、官僚的专业能力和积极性。根据三地领导的强度、官僚的能力，可以建构一个二维矩阵，形成四种比较经典的政府类型(见图1)。

第一种，强领导—强行政(A)。领导对改革高度重视，督办力度很强、很频繁，将改革视为地方中心工作，形成了强领导。行政部门的专业能力强，责任心强，将专业能力和责任心转换为执行力。如安徽省TC市就是这种强政府。强政府对于改革速度的追求和改革过程的控制决定村民的参与空间。强势的TC市政府(A1A2)决定了较小的村民参与空间(AA1)(见图2)。

第二种，弱领导—强行政(B)。领导对改革不太重视，或者重视但不直接过问，但是农业部门或者经管部门的专业能力强，责任心强，稳步推进改革。如湖北省JS县就属于这种类型。领导关注不多，经管局能够根据行政规律和本地实际情况推动改革，在改革过程中给予村庄和村民一定的自主选择空间(BB1)，村庄和村民可以自主选择，甚至反对，但是总体上还得按照行政指引推进改革。

第三种，强领导—弱行政(C)。领导对改革很重视，但是农业部门能力差，不熟悉业务，而且责任心不强。如果将JL县产权改革分为前期和后期，则前期属于这种类型，但是随着领导工作重心的转移，JL县后阶段的改革脱离了这种政府类型。在这种政府类型下，村民参与空间比较大(CC1)。

第四种，弱领导—弱行政(D)。领导对改革不重视，而且主管改革的行政部门能力也不强。如广东省JL县的后阶段改革就属于这种类型。在这种类型下，从理论上讲，弱政府赋与村庄和村民很大的自主性，参与空间很大(DD1)。正因为村民参与空间很大，可以反对、弃权，甚至整体拒绝改革，所以JL县的村民参与是一种反对性参与、否决性参与，而不是一种支持性参与。

领导强度和官僚行政能力决定政府干预类型，不同政府类型有不同政府干预程度。按照政府对改革干预程度，地方政府对参与的干预强度均可以排列在A－D的线段之间。在D点，政府干预程度最弱(D1D2)，村民参与空间最大(DD1)；在A点，政府干预程度最强(A1A2)，村民参与空间最小(AA1)。从A点到D点，政府的干预程度越来越小(A1A2 〉B1B2 〉C1C2 〉D1D2)，村民参与空间越来越大(AA1 〈BB1〈CC1〈DD1)，反之亦然。显然，政府干预程度与村民参与空间呈现负相关关系。

(二)改革单元、民情与参与可及

从三个案例可以发现，TC市、JS县和JL县在产权改革过程中，改革单元和各地民情有很大的差异。改革单元为村庄或者村民小组；民情是指村民参与公共事务的传统。改革单元与民情组合会形成不同的民主参与可及性。所谓参与可及性主要指参与的可能性，包括参与条件和参与动机及其组合导致的参与的可能性。本部分主要探讨改革单元与民情对参与可及性的影响。在此以改革单元和民情建构一个二维矩阵，形成四种比较典型的参与可及类型(见图3)。

第一种，最可及参与类型(A)。村庄具有强参与传统，而且以村民小组为改革单元。以村民小组为单元适合开展讨论和协商，如果当地具有较强的参与和民主传统，则参与最可及。JL县就属于这种参与类型。因为在JL县，同一个村民小组的村民具有相同血缘，而且在共同体内村民有参与和协商的传统，因此，在JL县村民参与最具可及性。

第二种，较可及参与类型(B)。在湖北省的JS县，以村民小组为单元实施改革，即使是村庄改革也以小组为单元组织实施，如开会讨论和协商，签字或者投票等。JS县村民个体性比较强，为了维护自己的利益愿意表达和参与，因此JS县村民的参与可及性比较高，但是弱于JL县。

第三种，最不可及参与类型(C)。安徽省TC市靠近华北平原，村民对村庄的依附性比较强，个体性相对较弱；村庄共同体力量强大，家庭和个体力量弱小。村民小组没有集体经济，政府以村庄为改革单元。这种改革单元和依附性及村庄的共同体性决定了村民参与最不可及。

第四种，较不可及参与类型(D)。如果村民小组有一定的集体经济，改革以村民小组为单元实施，但是当地村民没有参与传统和协商习惯，只服从政府和村庄的安排，在这种情况下，村民参与较不可及。

根据民情和改革单元的组合情况，我们可以推断，在产权改革中村民参与可及性处在从最可及(A)到最不可及(D)之间，其中JL县处在最可及的状态，TC市处在最不可及的状态。

(三)参与空间、参与可及性与参与类型

参与空间取决于领导和官僚，参与可及性取决于改革单元和民情。在产权改革中，参与的程度、范围及民主性取决于参与空间和参与可及性。本部分将考察参与空间和参与可及性对参与和民主的影响。以参与空间和参与可及性建构一个二维象限，可以考察两者的多类组合及三地所处的位置(见图4)。

第一种，高民主参与类型(A)。如果参与可及性比较大，而且参与空间比较大，则会形成高民主参与类型。广东省JL县属于这种类型。村民参与和民主传统可以否决农村集体产权改革，从而使改革推动者束手无策，导致改革不可持续。JL县不少村庄改革失败或者形式化就与这种高参与民主类型紧密相关。参与不是推动改革，而是不配合或者否定改革。我们将这种民主称为“大众民主”。高民主参与并不一定就会有高效率、高质量和满意的改革，它可能使改革无法推进，甚至导致改革失败。

第二种，较高民主参与类型(B)。如果参与可及性比较大，但是参与空间很小，在参与空间内会形成较高水平的民主参与，即参与程度深，属于实质性参与，但是参与范围不广，参与内容不多。

第三种，较低民主参与类型(C)。如果参与空间比较大，但参与可及性比较小，也不可能形成较高的民主参与类型，因为人们没有参与的条件和动机，这种情况就属于较低民主参与类型。

第四种，低民主参与类型(D)。如果参与空间很小，参与可及性也小，则民主参与的程度会相当低。安徽省TC市属于这种类型。TC市政府干预程度比较大，干预范围广，村民自身缺乏参与的动力，属于低民主参与类型。我们将这种民主称为“形式民主”。

与上述四种经典的参与类型不同，JS县情况比较特殊。JS县的民主参与大致位于E点(见图4)，即有一定的参与空间，也有一定的参与可及性。JS县有一定程度的民主参与，我们称之为“程序民主”。

通过上述分析，我们可以发现政府、村民参与和民主之间的内在逻辑关系。领导力度和官僚专业能力决定政府干预程度，政府干预程度决定参与空间。同时，改革单元与民情决定村民参与可及性。自上而下的参与空间与自下而上的参与可及性共同决定了村民参与类型，包括参与程度、参与范围和民主程度、民主类型。

因为政府干预程度分布在从弱到强的不同范围，村民参与的可及性也有从小到大的不同范围，由两者共同决定的参与程度和民主程度也就有很大的不同。不同地区、不同时期、不同改革的村民参与、民主程度会有很大的差异：地域上有差异，时间上有不同，内容上有变化。因此，本文将这种由政府干预程度和村民参与可及性所决定的民主称为“弹性民主”。

七、基本结论

综上所述，本文认为：第一，中国产权改革存在自主性参与和真实的民主。西方学者以意识形态来断定中国没有民主，或者没有真正意义上的民主，即使有也是形式的、工具性的。但是从TC市、JS县和JL县三个地区农村集体资产股份权能改革过程来看，村民可以自主参与，参与决策，可以表达，可以弃权，可以反对，可以投诉或上访，也可以提出相关建议，而且这些参与也会得到政府和改革者的回应，可见，产权改革过程中存在自主性参与和真实的民主。当然我们也必须看到，在产权改革过程中村民有着各种各样的参与方式、参与途径，但是因为政府干预程度和村民参与可及性不同，导致了村民参与程度、空间、能力的差异性，也导致各地民主的类型不同，程度各异。

第二，村民参与和民主程度取决于政府因素和条件因素。农村集体资产股份权能改革中的参与和民主主要由两个因素决定：一是政府因素，包括领导的力度、强度和官僚的专业能力、积极性；二是条件因素，主要包括改革单元和民情。改革单元主要指单元规模的大小，是在村还是在组，是否可以进行充分的讨论、协商；民情是指改革单元是否具有协商治理的传统。政府因素决定政府干预程度，进而决定村民的参与空间；条件因素决定村民参与可及性，进而决定村民的参与可能性，自上而下的政府因素和自下而上的条件因素共同决定参与程度和民主程度。

第三，不同地区、不同时期、不同改革的村民参与具有伸缩性、民主具有弹性。西方社会的参与和民主有着明确的规则、严格的程序，因此参与和民主主要取决于公民参与理性。但是中国产权改革则需要各地在严格执行国家和上级政府的政策精神时，还可以根据自身条件、基础进行调整，而且因为各地领导的力度和强度、官僚专业能力和积极性有差异，改革单元的规模、协商传统也不同，可变的政府因素所决定的干预程度与可变的民情因素所决定的参与可及性就会有差异，这种差异使不同地区、不同时期、不同改革的村民参与具有伸缩性、民主具有弹性。

本文最大的价值就是在一定程度上证明了在中国农村基层社会都存在较多的自主性参与和真实的民主。本文提出的“伸缩性参与”、“弹性民主”概念，是对西方学者提出的精英民主、参与民主、协商民主、人民民主的一种拓展，更是对以竞争性选举为核心的民主内容的一种补充。在非西方环境下，特别是处在一个快速转型和现代化的国家，“伸缩性参与”和“弹性民主”也许是一种必然的结果，它是迈向有效参与和实质性民主的必经阶段。同时我们也应看到，“伸缩性参与”和“弹性民主”也容易为地方领导、官僚和村庄用来作为推卸改革责任、压缩和侵犯村民权利的借口，从而使“应然参与”与“实然参与”、“应然民主”与“实然民主”的差距扩大。

本文在考察政府因素及参与空间时，只考察了地方领导力和官僚的能力和积极性，没有考察国家的压力，没有考察政府结构、领导结构及其委托—代理人性质等特点；在考察条件因素及参与可及性时，只考察了改革单元和民情因素，没有考察利益因素、经济因素、村庄精英能力、理性选择及村庄组织性质、集体选择等差异。下一步的研究可以从这些方面着手以进一步拓展基层民主和村民参与的研究。

（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2022年第2期）

往期推荐