王彦辉 | 如何认识中国帝制早期的“皇权下县”

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如何认识中国帝制早期的“皇权下县”

王彦辉

作者简介

王彦辉（1960—  ），吉林敦化人，东北师范大学历史文化学院教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授，吉林省“长白山学者”特聘教授，兼任中国秦汉史研究会副会长、吉林省历史学会副会长，主要从事秦汉史、简牍学研究，在《中国社会科学》《历史研究》《中国史研究》《史学月刊》《史学集刊》等刊物发表论文60多篇，代表性论文有《早期国家理论与秦汉聚落形态研究》《论秦汉时期的正卒与材官骑士》《聚落与交通视阈下的秦汉亭制变迁》《论秦及汉初身份秩序中的“庶人”》《秦汉时期的“更”与“徭”》等，主要著作有《张家山汉简<二年律令>与汉代社会研究》《古史体系的建构与重塑——古史分期与社会形态理论研究》《秦汉户籍管理与赋役制度研究》等。

一

在中国二千余年的帝制时代，朕即国家，皇权即是国权，政府与国家合二为一，中央与地方的官僚制度以及宋代以后职役性质的胥吏无不为实现皇权统治、执行国家职能而设。这原本是一个不言自明的问题。20世纪40年代，费孝通先生认为民国政府推行的保甲制严重破坏了传统社会的治理模式，在《基层行政的僵化》《再论双轨政治》中提出了中国传统社会结构的“双轨制”论断，即县以上的“中央集权”和县以下的“自治体制”，认为自秦置郡县以来，中央派遣的官员到知县为止，历代在县以下虽然设置了名目繁多的基层组织，但多属于职役性质，一般不被视为职官系统。90年代以后，温铁军为解决“三农问题”建言，在《半个世纪的农村制度变迁》《中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思》中首次提出历史时期的国家治理策略从来是“皇权不下县”的命题，认为政权只设置到县一级，县以下派驻性质的区、乡公所并不设财政，不是一级完全政府。21世纪以来，随着国家与社会二元对立理论的引入，地方自治、乡绅自治等话语又成为史学界颇为流行的论题，渐为清季研究的一种范式。由此可见，“皇权不下县”是一个长期流行于社会学并被引入历史学等领域的极具影响力的提法，表达的是对中国传统社会权力结构的宏观概括。

经过讨论，学界普遍认识到“皇权不下县”这个命题实质蕴含两层含义，即“官不下县”还是“权不下县”的问题。很显然，在费孝通和温铁军的表述中，不仅“官不下县”，而且“权”也不下县，因为“权在绅而不在官”。学界近年来的讨论，主要是围绕“官不下县”展开的，由于帝制时代对乡村社会的治理模式经历了从“乡官制”向“职役制”的演变，所以质疑的重点也各有侧重。鲁西奇在《“下县的皇权”：中国古代乡里制度及其实质》中认为汉唐时期的“乡官制”是国家控制乡村的制度性安排，这类组织就是“下县的皇权”。魏光奇、胡恒等通过对明清州县佐贰下沉分辖的考察，指出当时的乡村并不是一个绅权统治的区域。对此，高寿仙在《“官不下县”还是“权不下县”？——对基层治理中“皇权不下县”的一点思考》中分析说，这些质疑未必能从根本上动摇“皇权不下县”的“理论根基”，因为无论是“乡官制”还是州县佐贰的下沉，其性质都是“派驻性质”，不是一级完全政府。就“权不下县”而论，学界普遍反对所谓“天高皇帝远”的坊间俗语。鉴于明清士绅、绅董等社会精英在乡村发挥了更大的影响力，具有较强的“自治”色彩，吴晗在讨论“绅权”时就指出：“官僚是和绅士共治地方的。绅权由官权的合作而相得益彰。”高寿仙也认为这种“自治”只能理解为“自我管治”，而不能解释为“自治权”，所以赞同吴晗“官绅共治”的提法。

其实，在“皇权不下县”的论题中，核心问题是“权”，而“权不下县”是以“官不下县”为前置条件的。如果在整个帝制时代从来不存在“官”下县的事实，国家与社会组织、国权与绅权在制度安排上存在权责分明的边界，命题本身也就失去了提出的必要和讨论的价值。费孝通、温铁军提出这个命题的宗旨尽管是为探索乡村治理机制的路径，但他们以晚清的历史背景为参照，将“皇权不下县”论定为秦以来乡村治理的普遍存在，实质是一个逻辑演绎的结论，而不是一个历史的命题。中国帝制时代朝代更迭频繁，乡村治理方式发生了很多变化，受断代史研究的制约，学界在尝试进行贯通性考察时，难免有隔靴搔痒之嫌。笔者以为，以国家设置的职官系统和政权组织为标准来衡量秦至清的乡村社会治理模式，就宋以后的职役时代来说，“皇权不下县”是可以预设为一个论题的，而就中国帝制早期而言，不仅“皇权”无所不在，而且“官”亦下县。

二

秦汉时期在地方推行郡县制，县以下实行乡里制度，论者已指出这种官方的行政组织就是“下县的皇权”。但由于乡部属于县的派出机构，还构不成严格意义上的独立的行政单元，所以持“皇权不下县”论者才以“派驻性质”、“并不设财政”等为由认为“乡官制”不属于“一级完全政府”，进而主张“官不下县”。实质上，尽管“派出机构”在通常情况下不被视为行政主体，但如果制度规定“派出机构”在一定范围内具备独立行使行政职权的资格，它们就已经成为行政主体。进而，这类“派出机构”在职权上行使的权力如果由“皇权”为代表的职官体系所赋予，而不由民间选举产生并约定其职权范围，这个权力代表的就是皇权，而与是否“派驻”并无多大关涉。

具体而论，中国帝制早期在基层社会推行乡里制，从行政层级上说乡部属于县的“下属机构”，乡有秩、乡啬夫、乡佐等行政主官由县廷任命，据尹湾汉墓简牍《东海郡吏员簿》的记录属于国家吏员编制内的正式官员，而非职役身份。乡部主官享受国家制度规定的俸禄，按张家山汉简《秩律》的规定秩级为二百石，东汉以后调整为百石。当时，郡国县道各有政区分界，县属各乡亦划定有固定的管辖区域。如西汉宣帝朝丞相匡衡“专地盗土”一案，就提到匡衡于建昭三年封为乐安侯，封地在临淮郡僮县的乐安乡，“乡本田提封三千一百顷”，颜师古注谓“举其封界内之总数”，即乐安乡的乡域面积为“三千一百顷”。匡衡明知郡图有误，却将错就错，结果事发免相。制度规定，乡部在乡域内“掌一乡人”，具体负责户籍的编制和管理，征收赋税和征发徭役，处理民事诉讼，配合刑事案件的调查等。由此可见，乡部虽属“派驻性质”，但国家制度赋予了乡部主官在乡域独立行政的所有民事权力，法律规范了乡部主官行使权力的权责，这不就是皇权向基层社会下沉的证明吗？又何必纠缠于乡部是否为“派驻性质”，以所谓国家权力向乡村渗透始于清末新政的“学界流行的看法”逆向推论整个帝制时代，进而做出具有通识性结论的“官不下县”的断言呢？

进一步说，所谓的“派驻”是要区分为临时和常驻两种情况的，秦汉时期的乡部无疑属于县以下的常驻机构，因为乡部有固定的治所。颜师古注《汉书·循吏传》所见“乡官”曰：“乡所治处也。”秦汉以文书行政，国家赖以掌控全国人口田亩等基础账簿如“民宅园户籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍”等，法律规定都由乡一级行政单位编制，正本藏乡，副本上交县廷。此外，乡部还是口筭钱征收和结算的初级单位，《岳麓书院藏秦简》详细记录了徭役征发的具体流程，每次兴徭，乡啬夫要与里典以“徭券”派徭，徭事结束后要核对徭卒服役的天数和月份，当时称“券徭”，里典要“各操其里(徭)徒券来”，在乡部一一核实。由此可见，这些日常事务都要在乡部的治所完成，这就证明乡部是县以下的一级常设行政单位。论者或谓朝廷命官到县令长为止，乡有秩、乡啬夫则由郡县任命，所以秦以来从来是“官不下县”的。其实，郡县主官由朝廷直接委任，代表皇权统治地方，但皇权的延伸并非到知县为止。众所周知，中国帝制早期的权力标识物是印绶，佩戴印绶就意味着掌握国家权力，也就成为皇权的代表。按制度规定，当时的官印分为“通官印”和“半通印”，比二百石以上佩“通官印”，乡部主官秩二百石，依《汉书·百官公卿表》佩铜印黄绶。东汉乡啬夫秩级下调，但职权未变。由此说，乡部主官佩有“通官印”，代表皇权主持乡政，难道还能说“官不下县”吗？

思考中国帝制早期皇权是否下县的问题，还需要特别注意聚落形态的演变。中国是从封建制时代步入帝制时代的，经过春秋战国时期的几次筑城高潮，聚落形态以城居为主要形式。比如两汉之际，彭宠反于渔阳，刘秀欲领兵亲征，伏湛谏止时就说“种麦之家，多在城郭”。日本学者宫崎市定提出的“中国都市国家论”，认为汉代的乡聚亭都筑有城郭的结论尽管有失偏颇，却也在一定程度上反映了当时的居住特征。也就是说，不仅县治以上的行政中心筑有城郭，而且由于郡县的裁并，一些乡治同样有城郭环绕，就连乡野那些规模较小的行政里也有围墙之类的防护。也就是说，秦汉时期的城乡对立并不十分显著，农民或居于城市，或集村而居，这就极大地降低了国家的行政成本，也为“皇权下县”提供了可能，并非国家出于行政成本的考量而在县以下不设国家的行政机构和职官系统。

三

“皇权不下县”的反题是基层社会的“自治体制”，如果秦置郡县以来县以下实行的是“自治体制”，那么，就需要有体现这个“自治体制”的制度安排或实际中承担自治功能的社会组织或社会阶层，如同欧洲中世的“马尔克”、教区和行会，印度的村民自治组织，以及秦晖在《传统十论》中揭示的越南的“社”与“总”，国家与社会的权力有明确的边界，国家事权下达村社，既不干预村社首脑的人选，也不干预村社的内部事务。反观中国帝制早期，县以下基层社会的权力支配关系与此截然相反。在乡里制度下，通过行政里的设置，国家权力直接下沉到社会的最基层单位——里。通过对聚落性质的考察可知，从共时性的意义来说，随着人口的增长也存在自然聚落，这在空间上属于国家权力的“政治真空”，但从历时性的角度观察，自然聚落一旦形成规模，国家就会设乡置里，不存在逸出国家行政管辖的聚落。比如长沙马王堆汉墓出土的《驻军图》标示的42个聚落就称为“某某里”，这些里最初应是五岭山区自然形成的聚落，随着国家统治触角的深入而设乡置里。里正、里典、里魁虽然不是国家的正式吏员，身份类似于后代的职役性质，但其产生由国家行政机构“乡部”直接任命，执行的是国家逐级下达的政令。里耶秦简透漏的信息还告诉我们，里典的任用也需经县廷批复，在这个流程中体现不出任何民间选举的意味。

当然，秦汉时期也存在具有推举倾向的负责教化的里父老、乡三老和县三老。其中，里父老的产生根据的或应是德行、威望、财势等，而乡三老、县三老则由民间推举，由县廷任命。学者或据南阳樊重因为“赈赡宗族，恩加乡闾”而“县中称美，推为三老”的记载，认为三老由民间选举产生，体现出乡村自治的精神。其实，这是对三老产生程序的误读。汉代三老制度创始于汉二年(前205)，《汉书· 高帝纪》载刘邦诏令曰：“举民年五十以上，有脩行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老。”诏书讲得很明白，“举”说的是举荐人选，由民间或基层行政组织“举荐”，这符合汉代“乡举里选”的传统。“置以为三老”的“置”说的是“立也”，“犹委也”，在《汉书》的语境中就是确立、确定、委任、任命的意思。如任安早年以有智略“除以为三老”，除即除吏，任命为吏。樊重的“推为三老”，记录的不过是三老产生的第一个步骤，即刘邦诏的“举民年五十以上”云云，省略了“置”的流程。由此可见，县、乡三老亦由官府置任，而非民间直选产生。

据严耕望先生考证，三老“有位无禄”，上与长吏参职，下以率民，“而无一定之实际职掌”，只是在一些政策上享受“比于吏”的待遇。三老的这种身份属性，决定了它的职权所在，一是借助“乡论”掌握舆情，实现下情上达，避免民意的阻塞；二是代表政府教化民众，使国家的政策法令、意识形态传达到民间。其中，“帅众为善”是其日常的职责所在，所谓“教化”无非忠君孝亲、孝悌力田、纲常名教之类，在民间发挥的作用体现的还是国家意志，原则上属于“皇权下县”的另一种表达方式，或曰国家干预民间舆情、控制人民思想的有效渠道。如果说三老的设置在官民之间预留了自我管控的空间，民众还拥有一定的日常“自治”的权力，这种程度的“自治”仍然附着在“官下县”的体制之上。

具有民间自治色彩的“三老”不属于所谓“自治体制”，那么，家族组织以及民间结社的各种“单”是否在实际中摆脱了“下县的皇权”而实现了基层社会的自治呢？答案当然是否定的。在西周春秋的宗法封建时代，家族是社会组织的主要表现形态，一般称之为“家族本位”，封建制的政治基础是世族世官，贵族家族与国家政权紧密结合在一起。周秦变革，新的官僚制度的主要精髓之一就是“去贵族化”，家族组织成为国家权力打击和拆分的对象，与国家权力经历了一个较长时期的疏离。如果把西周春秋和六朝比作贵族家族与国家权力高度结合的两个驼峰，那么，中国帝制早期的家族组织恰好处于驼峰的峰底。在这种条件下，尽管存在贵戚、大姓、豪强等家族势力横行乡里的情况，但基本属于局地现象，不能将之视为一种常态。由于家族组织与国家权力的相对疏离，其在基层社会的日常秩序中所能发挥的影响是有限的，即便东汉时期豪族家族重又与国家权力结合，其对基层社会的支配和影响也需要有“下县的皇权”为依托，并非家族组织本身在乡里社会实现了自治。

至于各种形式的民间自为组织“单”，从已经披露的资料来看，无论是《岳麓书院藏秦简》收录之“识劫案”的“里单”，还是《汉侍廷里父老僤买田约束石券》的“父老单”，结单的目的，前者是为了在里中社祭和家祭时“与里人通(饮)食”和“里人不幸死者出单赋”；后者是为了集资产生担任单父老的人选。由此说，这类民间组织“单”的性质“基本上都是一种互助性质的民间团体”，根本没有摆脱乡里行政支配而达到自治的程度。而碑刻资料所见东汉末年的“正卫单”，不过被官府借用了“单”的外壳，由县令发起组织，目的是向民间集资，均平赋役，“上供正卫，下给更贱”，与地方自治无涉。

总之，学界对传统中国乡村权力结构的讨论，高寿仙在《略论传统中国的乡村控制与村社结构》中将之概括为两种意见：一是主张国家与社会的“二元”对立，强调国家与地方社会的隔膜与分离，认为地方正式的行政机构不能深入基层，乡村社区属于士绅自治的领域；二是主张国家与基层社区是“一元”的，强调国家权力对乡村社会的渗透和支配。这些看法从传统中国的不同发展阶段而论都有立论的根据，就通识性结论来说难分伯仲。但历史研究的本质是实证，用发展的眼光分析两千年帝制中国的基层权力结构，上述两种观点或许都不宜作为一个整体性判断。皇权专制的本质之一是它的自私性，法家主张的“利出一孔”使早期皇权在它能力所能达到的地方都会尽其所能予以控制，控制的手段就是建立起垂直化的官僚制度。在中国帝制早期，由于皇权统治的重心是县乡，所以国家的行政体系下沉到乡一级。乡部虽为县的派出机构，但吏员编制完整，主官佩有皇权象征的印绶，常驻城镇和集村，掌控乡域所有民事事务，这就是“下县的职官”。三老之设，作为乡政的缘饰，日常的教化同样服务于皇权主义。行政体系之外的家族组织、民间组织“单”于“振赡宗族”、民间互助之外，其在乡里社会的影响尽管存在，甚至在局部地区左右了地方行政，但既无制度性的安排，亦非常态化主导基层社会，一如秦晖指出的那样，“只要处在帝国官府的控制下，那里的乡村仍然是编户齐民的乡村，而不是宗族的乡村”。不唯如此，国家还在县以下设置田部系统管理农田水利事务和农业生产活动，设立“亭部”负责治安，通过三道防线控制百姓的生产和生活。百姓生活在被围起来的城邑、乡邑、里邑之中，完全丧失了流动的自由。这种封闭化管理，体现了国家行政一元化支配的广度和深度，难道还能说这不是“下县的皇权”吗？

（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2022年第5期）

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