田先红 | 领导观摩：县域治理中的注意力竞争机制研究——基于“单委托多代理”的理论视角

领导观摩：县域治理中的注意力竞争机制研究

——基于“单委托多代理”的理论视角

田先红

(华中师范大学 中国农村研究院， 湖北 武汉 430079)

摘要　“现场主义”是中国国家治理的重要传统。当前一些地方采用的“领导观摩”，就是一种非常重要的“现场主义”工作方法。基于领导观摩的案例考察，对委托代理理论进行拓展，可提炼出“单委托多代理”的理论框架，用于分析领导观摩过程中上下级之间围绕注意力竞争而展开的互动关系和机制。研究发现，领导观摩是县域领导展示、传递、竞争注意力的重要途径，也是县域领导推动工作落实、实现其施政意图的重要抓手。在观摩中，委托方和代理方(上下级)围绕领导注意力竞争而展开的互动关系表现为三种机制，即“表达－反馈”机制、“激励－竞争”机制和“强化－维系”机制。在“单委托多代理”组织条件下，领导观摩有助于调动代理方(基层干部)积极性、推动县域政府重点工作任务落实，但容易内生出委托方控制权强化、治理资源的耗散、注意力分配失焦以及组织目标替代等组织后果。

 关键词　领导观摩；县域治理；注意力竞争；单委托多代理

作者简介

田先红，江西赣州人，博士，现任华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院教授、博士生导师，政治学部县域治理研究中心负责人。入选国家重大人才支持计划（青年人才）和华中师范大学“桂子学者”支持计划。担任国家社会科学基金重大项目首席专家。主要研究专长：县域治理、基层信访政治、农村政治学、三农问题等。

引　言

“现场主义”是中国国家治理的重要传统。所谓“现场主义”，是指领导通过前往政策执行一线现场的方式，将其有限的“注意力”资源分配给特定的地方、机构或者事项，以便向下级或者公众显示某一事项的重要性，亲身收集某一方面信息或者监督某一政策措施执行的效果。领导赴现场的方式多种多样，包括调研、视察、考察、暗访等。在中国古代，巡视、微服私访等“现场主义”工作方法常被统治者采用。新中国成立后，党和国家主要领导人也常常运用“现场主义”方法来了解基层实际、推动政策落实、完善政策决策。领导亲临现场，表明领导对某项工作的重视，说明领导将“注意力”资源配置到该项工作上。一旦受到领导重视，那么该项工作推动力度更大，也更容易落实。“现场主义”的一部分功能，即是将领导人注意力下沉到政策执行一线。因此，“现场主义”工作方法是透视领导注意力分配机制的重要窗口。

除了国家高层政治外，在地方治理领域，也普遍存在“现场主义”工作方法。当前一些地方采用的“领导观摩”(又称“拉练”)，就是一种非常重要的“现场主义”工作方法。地方治理中的“现场主义”与国家宏观层面的“现场主义”有着不同的运作逻辑。它不仅仅是宣传解释政策、发挥居中协调功能、监督评估政策执行，而且有着更为复杂的运行逻辑和机制。由于县域治理距离研究者更近，因此更有利于近距离观察地方“现场主义”的实践状态和逻辑。

那么，县域治理中的“现场主义”是如何运行的呢？它通过何种机制来推动县域政府的政策尤其是重点任务的落地呢？在县域治理中，如何让下级切实贯彻县域领导的意图、体现县域党委政府的施政方针，是一个非常重要的问题。田野观察发现，领导观摩是县域领导展示、传递、竞争注意力的重要途径，也是县域领导推动工作落实、实现其施政意图的重要抓手。县域领导为了凸显其对某一方面工作的重视，常常采用观摩的形式给下级施加压力。

为何领导观摩能够激发下级如此高的参与热情？下级为了应对领导观摩，争相投入大量资源打造各种亮点项目，哪怕这些项目并无实质意义，其背后的行为逻辑是什么？对于这一系列问题的探索，不仅有利于深入理解领导观摩的运行逻辑，而且能够深化对县域治理机制的认识。本文将以笔者在湖北C县、江苏S县的田野调查资料为基础，分析县域政府通过领导观摩制度来分配领导注意力的逻辑与机制。

一、从单向分配到双向互动：领导注意力竞争的新问题

注意力研究在国外源远流长。它起始于心理科学，随后逐渐扩散到组织学、管理学、经济学、社会学和政治学等学科。注意力分配问题已成为国外社会科学研究的经典议题。在政治学领域，布赖恩·琼斯(Bryan Jones)和弗兰克·鲍姆加特纳(Frank Baumgartner)率先将注意力引入政治科学并以“政治注意力”概念来限定其范围。

近年来，“注意力政治”(politics of attention)已成为学界研究的热点问题之一。研究者汲取了国外组织学、管理学等学科有关注意力方面的理论资源，探讨了中国行政体制运作中的注意力分配与竞争问题。在中国行政体制运作中，领导的角色和作用至关重要。领导的重视、领导的权力，是各项政策落实的重要保障。因此，在中国独特的政治语境中分析政府注意力分配问题，将研究重点放在领导的注意力分配上面就顺理成章。关于领导注意力分配问题，已有研究成果探讨的主题包括以下三个方面。

一是领导注意力的分配机制研究。陈辉指出，领导重视是县域领导表达和传递注意力的重要机制。县域领导通过“盯着”“听回音”等途径来确保注意力表达的持续性和回应性。同时，县域政府还通过督查、问责等手段来提升注意力的使动性和有效性，使注意力转化为领导力。 

另有研究者分析了影响领导注意力分配的相关因素。有研究者认为，领导注意力的分配与中国独特的府际结构密切相关。府际间领导注意力的议题分配稳定性随领导层级升高而趋稳，议题分配多样性随领导层级降低而趋弱。领导注意力在政策议题上的分配存在“间断－平衡”现象。

又有研究者指出，上级政府强调的“一票否决”事项是地方领导在回应性政府活动中注意力的指挥棒，组织协同目标也通过领导注意力的选择性分配得到实现。领导注意力在科层运行中呈现出“风险压力－组织协同”逻辑，即符合“一票否决”事项的信件、需跨部门协作解决的信件诉求更可能获得情感强度越高的领导批示，且“一票否决”的风险逻辑优先于组织协同的逻辑。还有研究者分析了领导人成长经历、教育背景和工作经历所形塑的个人偏好对其注意力分配的影响。

二是下级竞争领导注意力的机制分析。有研究者发现，中国政府内部多委托方的权威地位呈现三元差序结构，即党委政府－政府－职能部门。这一权威结构内生了委托方通过戴帽方式来竞争代理方的注意力，即职能部门通过游说党委政府将业务工作转化为下级代理人的政治任务，使代理人将更多的注意力投入到相应的工作任务之中。

另有研究者指出，争取领导重视是下级争取上级注意力的过程。职能部门可通过争取领导批示、建立领导小组平台、多向领导汇报等方式竞争领导的注意力。乡镇、街道等属地单位则通过问题导向、发展导向、创造亮点等方式来竞争领导注意力。其他研究者也发现，职能部门通过建立领导小组等方式，竞争地方主要领导的注意力，借助主要领导的权威来推动政策落实。

三是领导注意力分配的治理效应研究。有研究者分析了中国领导人的“现场主义”工作机制，认为“现场主义”行动可以起到推动政策执行的作用，具体表现为：宣传和解释政策的内容和目标，居中协调政策执行中的分歧和矛盾，将领导人的注意力传递到政策执行一线、监督评估政策执行的效果，并为政策调整做必要的准备。

另有研究者认为，“领导高度重视”是一种科层运作的注意力分配方式，有利于实现权威、人力和财力资源的倾斜性使用，尽快达到治理目标，但它也容易降低科层组织的专业化程度，形成“灭火式”组织文化，导致领导注意力分配的不均衡，延缓非重视事件的“政策之窗”开启时间。

已有研究启发我们深入思考领导注意力分配的逻辑与机制，其中存在进一步深究的空间。其中最重要的一点是，已有研究多将领导注意力分配视为一个单向度的过程，这些研究要么关注上级(比如职能部门)对下级(比如乡镇)的注意力竞争机制，要么分析下级(比如职能部门、乡镇)如何竞争上级(比如党委政府、主要领导)的注意力，而较少关注上下级之间围绕注意力竞争形成的复杂互动关系和机制。在这些研究中，上下级之间的注意力竞争呈割裂状态。但实际上，领导注意力表达不是单向的，而是双向的，其中存在反馈机制，即下级对上级注意力表达进行有效回应。因此，我们不仅要分析领导注意力的表达、传递机制，而且要探讨上级领导与下级围绕注意力分配而展开的互动关系和机制。

本文研究发现，领导注意力分配是一个双向互动的过程，既包括领导对下级注意力的吸纳和引导，又包括下级对领导注意力的吸引和竞争。上级与下级之间的注意力分配互为推动，共同形成完整的注意力分配过程。

上下级之间围绕领导注意力分配展开的互动有着复杂的机制，主要表现为以下三种。

一是自上而下的注意力表达与自下而上的注意力反馈，可称为“表达－反馈”机制。上级领导通过观摩项目向下级表达和传递其注意力分配导向，发出重视某项工作、某些领域的信号，下级需要对上级的注意力导向作出相应的反馈，表明自己拥护上级领导的意图。

二是自上而下的注意力激励与自下而上的注意力竞争，可称为“激励－竞争”机制。上级领导通过观摩向下级传递压力，并以定期观摩、考核、督查和问责等手段保持激励的持续性。下级则通过参与观摩来回应上级的激励，投入大量资源打造、经营项目亮点，竞争领导注意力。

三是自上而下的注意力强化与自下而上的注意力维系，可称为“强化－维系”机制。为强化领导注意力分配的效果，上级领导在观摩过程中以相对绩效评价在下级间制造相互竞争的氛围，形成锦标赛体制，并为下级提供人事任免的可信承诺，对下级形成强激励。下级为了尽可能获得领导更多的关注，也采取相应的策略持续吸引、维系领导的注意力。

二、理论框架：“单委托多代理”理论

本文将上级领导(委托方)与下级(代理方)之间围绕注意力竞争而展开的双向互动关系放置于委托代理理论框架下进行分析。在观摩中，上级领导与被观摩的下级构成委托－代理关系。委托方(上级领导)期待代理方(下级)贯彻其意图，完成其安排的重点任务。

目前，学界已有研究者将委托代理理论运用于中国政府行为研究中。较多的研究采用传统的双边委托－代理理论(单委托人和单代理人)来分析中国政府中的上下级关系，比如周雪光等的控制权理论等。这些研究将上级政府(中央政府)视为委托方，下级政府(基层政府)视为代理方，在此基础上讨论委托方和代理方的权力分配结构及其治理效应。

周黎安的行政发包制理论指出了中国行政体制中的多委托人、多任务特征对地方官员注意力分配的制约影响。作为代理方的地方政府同时面对多个部委和多项任务目标，要求必然会有优先次序和权衡取舍，尤其是地方主要领导的时间和注意力约束。中国行政体制最大的瓶颈就在于层层发包体制下地方领导的有限注意力和激励机制设计的困难。但是，行政发包制理论并没有深入分析地方领导的注意力分配机制。

近年来，有个别学者将“多委托多任务”的委托代理理论用于分析中国政府中的注意力竞争行为。练宏认为，在中国政府内部，多委托方的权威地位呈现三元差序格局。多任务的激励强度首先取决于隶属委托方的权威地位，其次才是量化奖惩程度。这一结构内生出注意力的戴帽竞争行为，并衍生出权威地位的“马太效应”、制度创新竞赛和人格化的治理方式等三个后果。

本文借鉴近年来在经济学、管理学等学科兴起的“多代理人”委托代理理论，尝试建立一个“单委托多代理”的委托代理理论框架。这一理论框架与“多委托多任务”理论存在差异(见表1)：

首先，委托代理主体数量的差异。在“多委托多任务”理论中，存在多个委托方和多项授权任务，但只有一个代理人。而在本文“单委托多代理”理论中，委托方只有一个，即组织观摩的上级领导(上级党委政府)，但存在多个下级作为代理方(比如辖区内的多个乡镇)。

其次，委托方权威结构的差异。在“多委托多任务”理论中，存在多个委托方且委托方的权威呈现“三元差序格局”，即党委政府－政府－职能部门。而在本文的“单委托多代理”理论中，委托方的权威呈现一元格局，即委托方(上级领导或党委政府)享有唯一的强势权威地位。委托方的权威一元格局会形塑出不同于“三元差序格局”的组织效应。

再次，组织内生效应的差异。在“多委托多任务”理论中，组织产生多委托方的组内比较、多任务的隶属激励强化、注意力的戴帽竞争等内生效应。而在本文的“单委托多代理”理论中，组织则产生以下内生效应。

一是委托方和代理方相互的直线竞争，即委托方(上级领导或党委政府)通过观摩项目竞争代理方的注意力，而代理方也通过打造项目亮点等方式直接竞争委托方的注意力，这是直线竞争而非戴帽竞争。

二是多个代理方之间的相互竞争，即作为代理方的多个下级(比如乡镇)为了吸引单一委托方的注意力、凸显政绩而展开竞争。这与“多委托多任务”理论下多个委托方竞争单个代理方的注意力有着根本的不同。

三是多个代理方的组间比较，即地位相近的各个代理方(比如乡镇)之间进行相互比较，竞争唯一委托方的注意力。

四是授权任务的量化奖惩激励，即委托方根据代理方完成、打造项目建设的数量情况(包括项目投资、经济效益、社会效益等)，通过量化评分等方式给予奖励、问责等激励。

最后，委托方提供激励强度的差异。“多委托多任务”理论认为代理方存在强弱激励并存的情况。但在本文的“单委托多代理”理论中，代理方都承受着委托方(上级领导)的强激励。原因在于作为委托方的上级领导(上级党委政府)拥有强势权威地位。根据隶属激励理论，委托方权威地位的高低本身是一种激励。上级党委政府下达的任务，即使量化程度低，也具有强激励。领导观摩体现的是上级党委政府的中心工作，属于政治任务，执行与否折射政治忠诚。

由此总结，“单委托－多代理”理论模型中存在两对基本关系：一是委托方与代理方之间的关系；二是多个代理方之间的关系。这两对关系并非毫不相干，相反，委托方与代理方之间的关系直接影响到代理方与代理方之间的关系，即委托方对代理方的注意力竞争，将诱导、刺激、强化代理方之间的竞争。

下文将以县域领导观摩为对象，运用“单委托多代理”的理论框架分析领导注意力分配中的上下级互动关系及具体机制。

县域领导观摩，是以项目为载体分配领导注意力的过程。委托方(上级领导)通过观摩重点项目向代理方(下级)表达和展示其注意力导向，下级则围绕经营项目、打造亮点吸引和维系领导的注意力。当前，项目制已成为一种新的国家治理体制。项目思维深深嵌入到县域领导的行为之中。领导观摩的主要对象，就是下级打造的各种特色、亮点项目。

领导观摩的方案由县督查办负责安排。参与观摩的人员包括县域“四大家”(党委、政府、人大、政协)在家领导、县直部门一把手和各个乡镇党委书记，总计100余人。每次观摩大约耗时1－2天。县领导在每个观摩点停留的时间一般20分钟左右。观摩时，先由乡镇党委书记介绍观摩点的基本情况，包括规模、产值、经济社会效益等。随后，县领导就项目点的一些情况进行询问。所有观摩项目结束后，县领导召开总结会议。县领导对观摩的总体情况进行评价。最后，参与观摩的县领导对各个乡镇进行评分。评分情况纳入县对乡镇的年终考核。县里还对各个乡镇的观摩成绩进行排名通报，通过观摩“比一比、看一看、赛一赛”，激励先进、鞭策后进(访谈笔记，20210320WH)。

三、注意力的表达与吸纳：领导观摩的过程与机制

领导观摩的过程就是上级领导(委托方)向下级(代理方)展示、传递注意力的过程。县域领导观摩通过注意力的表达与凝聚机制、注意力的强激励机制、注意力的竞争强化机制来竞争下级的注意力。

(一)注意力的表达与凝聚机制

领导观摩需要首先确定观摩内容，即进行议程设置。设置议程，就是表达领导(委托方)的注意力导向。议程设置需要遵循两项原则。

一是显著性原则。阿克洛夫(Akerlof)指出，组织处理事务的机制之一是显著性，即对显著或生动事件赋予很高权重，而对不显著事件赋予较低关注度。在领导观摩中遵循显著性原则，即需要确定重要议题，明确议题优先性，据此拟定观摩方案。对于县域领导而言，重要议题就是体现党委政府施政意图的工作。县委主要领导根据年度重点工作任务来确定观摩内容。这些工作关乎县域经济社会发展大局，也是党委政府的中心工作，是政治任务，具有较强的显著性。比如，2021年，S县领导观摩的内容包括四大方面：工业项目、农业项目、镇区建设和新型社区。通过观摩内容，可以观察出县委主要领导的注意力分配方式。

当然，县委主要领导确定观摩议题时，需要通过一定的民主程序，比如县委常委会、党政联席会议等，集体研究决定(民主集中制)。确定观摩议程的过程，也是县域政府凝聚注意力、形成共识的过程。可见，领导观摩不纯粹是县域领导的个人行为，而是县域党委政府的组织行为。它表达的是县域党委政府的组织意图。

二是稳定性与可变性相统一原则。领导观摩内容具有稳定性。比如，县域领导关注经济发展问题，尤其是工业发展、招商引资，这些领域的观摩项目内容具有很强稳定性。发展是第一要务，尤其是对于县域政府而言，发展功能仍然是其主要功能。经济发展是县域政府常态化的中心工作。县域领导必须在经济发展上面分配恒常的注意力。

领导观摩的内容还具有可变性。首先，县委每一任主要领导观摩的内容是可变的。县委每一任主要领导施政思路不同，关注的重点方向存在差异。自然，县委每一任主要领导所要观摩的重点领域、重点项目都可能是不同的。其次，年度观摩内容是可变的。县委每一年度的重点工作领域、中心工作任务可能存在差异，因此，主要领导可能根据年度工作重心的变化来调整观摩内容。

总之，领导观摩议程设置是县域主要领导表达和凝聚注意力的过程。显著机制在领导观摩议程设置中发挥重要作用。领导观摩说明领导重视，主要领导重视的事情，也代表县域党委政府的意图，就是县域党委政府的政治任务，就是主要领导注意力分配的方向。领导确定观摩议题，类似于给下级安排“命题作文”。它集中体现了上级的“指挥棒”导向，下级必须围绕上级的“指挥棒”来安排观摩项目。确定观摩议程后，各个乡镇向县督查办上报观摩项目点。乡镇将符合县域政府观摩内容要求、最有特色、最能吸引领导注意力的项目进行上报。县督查办对各乡镇上报的观摩项目进行统计备案，据此拟定观摩方案。

(二)注意力的强激励机制

根据委托代理理论，由于信息不对称，为防止代理方的逆向选择和道德风险，委托方需要为代理方提供有效激励设计，以尽可能规避损失。激励机制成为影响代理效率的关键。在领导观摩中，上级领导(委托方)通过以下几种途径向下级(代理方)施加强激励。

一是通过委托方的正式权威进行激励。上级领导凭借其权威地位和政治压力向下级形成强激励。上级领导对下级的注意力吸纳通过压力型体制来实现。领导观摩向下级输出巨大的政治压力。领导观摩是以县委主要领导的高位推动，对县四大班子、县直部门和各个乡镇党委主要负责人的强动员。县域范围内掌握主要权力的领导都参与，从而在一次活动中实现了权力的高度集聚。观摩展现了领导的权威，表明领导对某项工作的重视。下级必须积极响应上级的注意力导向。

在观摩过程中，领导可以发现问题、督促乡镇进行整改。若项目进度不够理想，或者项目建设不符合县委主要领导的施政思路，那么县领导可以对乡镇进行问责，给乡镇干部施压。问责将人、事、责勾连起来，进一步激活人的责任意识，把上级领导注意力转化为下级注意力并进行内化。

二是通过委托方的仪式性权威进行激励。仪式与权力、权威紧密相连。领导观摩具有很强的仪式化特征，是一种权力的象征机制。领导观摩现场类似于一个剧场。在领导亲临观摩项目点现场之前，下级要进行布景。布景的内容包括打扫卫生、修剪花草、布置横幅、摆放物品、做好安保工作、维护交通秩序、雇请民间艺人进行手工艺展示等。某些项目的观摩安排还需要考虑季节因素。比如，领导观摩农业项目，一般选择秋天进行。秋天是收获的季节，金黄的稻田、轰鸣的机械、忙碌的农民、丰收的喜悦，更加衬托出领导观摩的效果和领导对农业的重视。

上级领导和下级是观摩仪式中的表演者。县领导在观摩中要通过讲话、询问等方式进行展演，强调做好项目点工作的重要性，展现领导的关注点，表明领导的态度。在观摩时，乡镇领导要在现场对项目进行展示。乡镇要尽量向县领导展现出项目的亮点、魅力，吸引县领导的注意力，形成共情的场景。观摩现场就是一个能量场。观摩者(支配者)、被观摩者(被支配者)、项目点，共同构成了一个仪式化的展演舞台。领导观摩呈现了剧场政治的逻辑。领导的权威、领导的关注点在观摩仪式中得到淋漓尽致的展现。领导观摩仪式确立了一种注意力引导与追随的秩序，也展现了权力的阶序。

三是通过量化奖惩进行激励。领导观摩实行结果导向控制，即上级领导只考核检查项目建设的结果、成效，并不太关注下级建设项目的过程。一方面，上级建立观摩项目绩效评估的量化机制。比如，上级领导在观摩时会了解项目的固定资产投资数量、解决就业岗位的数量等，并通过量化评分的方式来评估绩效。另一方面，上级建立观摩项目的奖惩激励机制。上级领导对各个乡镇的观摩绩效进行排名通报。县域政府将观摩成效纳入目标管理责任制考核之中，对下级的项目建设情况进行监督评估。比如，S县的年度综合考核办法规定，县里对乡镇的年度综合考核指标中，乡镇提供市委市政府观摩点的每次加0.1分。对于项目建设取得明显成效的乡镇，可以获得上级领导的赏识、精神鼓励。领导赏识和鼓励都属于政治激励，对于乡镇干部的晋升、提拔具有重要意义。与企业组织、经济活动中侧重物质奖励不同，政府组织中更侧重政治晋升、政治荣誉、精神激励(也不排除有经济激励)。

四是通过制度化的观摩保持强激励。领导注意力有效性的实现，必须保持其对下级压力的持续性。“领导重视的持续性水平，影响其推动工作的实际效果。凡是重点工作，都需要较长时间持续推动。只有持续重视，才能将注意力充分融入治理过程。”若领导注意力消退过快，一旦观摩结束，下级就不一定重视该项工作。因此，保持领导注意力分配的持续性就非常重要。县域领导观摩每季度举行一次，观摩的规则性、定期化使领导能够长期持续“盯着”下级。领导通过过程追踪，保持了注意力表达/传递的持续性，给下级施加不间断的压力。领导观摩的压力传导机制，吸引了下级的注意力，有利于激活县域体制，调动下级围绕县域政府的重点任务开展工作。

(三)注意力的竞争强化机制

在一个委托人和多个代理人的委托－代理关系下，如果每个代理人的绩效是可测的，此时可以采取锦标赛制度来为代理人提供激励。领导观摩就采取了锦标赛激励下级竞争。观摩的目的就是要将下级的注意力吸引到领导所关注的重点任务上。因此，在下级之间制造竞争氛围、形成比学赶超的局面就非常重要。

领导观摩就是要发现各个乡镇的工作亮点、特色项目。县领导通过观摩自上而下层层筛选各个乡镇的亮点项目，采用相对绩效比较方法，评判不同下级的成绩优劣。领导观摩，让各个乡镇使出看家本领，并运用打分评比方式，在各个乡镇间形成横向竞争与比较的氛围。不同下级之间围绕项目打造展开竞争，形成政治锦标赛模式。谁的项目更具特色、更有亮点，谁就能得到领导赏识。

对于一些领导赏识的项目，县领导还扮演“居中协调”的角色，整合各相关部门的资源，向该项目点倾斜，解决项目推进过程中遇到的问题。资源的倾斜也必然吸引其他下级效仿，从而投入更多的资源打造领导关注的项目。领导观摩推动了各个乡镇进行亮点打造的制度化、合法化。如此，下级的注意力被进一步吸引到领导的关注点上。

总之，“基层治理中注意力发挥政治效应的关键点是注意力转化为影响力，并传达给各职能部门和乡镇街道相关责任主体，通过注意力表达促成组织意志贯彻”。领导观摩给下级发送了领导的注意力信号，表明领导重视的重点工作。领导通过观摩将下级的注意力吸引到领导关注的工作点上。同时，领导还通过打分、评比，在下级之间形成锦标赛竞争的氛围，从而进一步吸引了下级的注意力。领导观摩也是一种激励机制。领导通过纵向控制与横向竞争相结合，强化领导权威，竞争下级的注意力。

四、注意力的反馈与维系：下级的回应策略

上级领导(委托方)通过观摩展现了注意力分配的导向。领导关注和交办的事，具有政治任务属性。下级(代理方)必须对领导的注意力分配导向进行回应，以在锦标赛竞争中立于不败之地。下级回应上级的实质，就是下级吸引上级的注意力，通过亮点打造引起上级领导的关注和重视。具体而言，下级回应上级的主要机制包括注意力的反馈机制、竞争机制与维系机制。

(一)注意力的反馈机制

上级领导通过观摩向下级表达和传递了其注意力导向，表明领导关注的重点任务、重点领域。领导观摩类似于指挥棒，为下级指明了行动的方向。下级则需要对上级发出的信号作出相应的反馈，积极响应上级领导的号召，将工作重心转向领导关注的重点领域，并给予资源倾斜。下级的反馈就是向上级发送拥护上级领导决策意图的信号。自上而下的注意力表达与自下而上的注意力反馈，形成双向互动与循环。

(二)注意力的竞争机制

在观摩过程中，下级根据上级领导释放的信号，尽可能将自身最大的亮点项目展示给上级，形成自下而上的注意力吸引和竞争的逻辑。各个乡镇(代理方)进行组间比较，竞争唯一委托方的注意力。在各个观摩项目点，乡镇打出“扛旗夺牌当先锋”“比学赶超进百强”等横幅，所凸显的是各个乡镇争当上游、不甘落后的决心。乡镇要认真仔细琢磨领导意图，通过亮点项目来竞争上级领导的注意力。

领导注意力意味着资源。竞争领导注意力就是竞争领导的资源。领导观摩也是乡镇竞争领导资源的途径。一方面，在观摩中得到领导赏识本身就是一种象征性资源。它可能对于乡镇领导的晋升具有重要意义。另一方面，县领导的意图决定了县域资源分配导向。乡镇可以通过观摩吸引县领导的注意力。一旦本乡镇的项目引起县领导重视，那么乡镇可以乘机向县域政府申请资源支持。县领导为了凸显对合乎自身施政思路的项目的重视，也需要通过资源倾斜方式来调动乡镇的积极性。

为了在观摩中更好地竞争领导注意力，乡镇必须做好如下几方面的工作。

一是提前谋划项目。参与领导观摩，前提是要有特色项目。因此，谋划项目至为关键。“每季度有不同的项目要看，要筹划，要有活水，有源头，没看的就有压力。”(访谈笔记，20210327ZP)下级要根据上级领导确定的观摩内容，认真琢磨上级领导意图，再结合辖区的实际情况，精心策划好项目。

二是精心经营项目。乡镇要集聚资源，集中力量办大事，经营、打造亮点，推出最成熟、最有亮点的项目参与观摩，提高竞争力。

三是掌握竞争对手的动态。多个代理人之间可能存在信息不对称问题。谁能在信息获取上占据优势，谁就可能在竞争中占优。同理，要在锦标赛竞争中获胜，必须知己知彼，因此，了解其他乡镇推出观摩项目点的情况就非常重要。“要到上面对接，了解周边端的什么菜。”(访谈笔记，20210327ZP)同时，乡镇还必须学习其他乡镇打造项目点的经验。乡镇主要领导参与观摩过程，在观摩中，各个乡镇可以实地考察其他乡镇的亮点项目，从而汲取经验教训，为本乡镇后续打造项目亮点提供借鉴。了解、学习其他乡镇的情况，实际上是要尽量克服代理人之间的信息不对称问题。乡镇通过谋划、打造项目亮点，向上级发送政绩信号，引起领导的注意。

(三)注意力的维系机制

领导注意力是稀缺资源，而领导注意力的竞争者众多。为了尽可能得到领导更多的关注，乡镇还必须不断维系、吸引领导注意力，避免领导注意力的中断。为此，乡镇在打造项目时，需要采取两种策略：

一是“细水长流”的策略。乡镇不能将自己的亮点项目在一次观摩中全盘端出，而必须逐步地推出各个亮点项目，以此不断吸引上级领导的注意力，保持持续的竞争力。正如有干部所言：“上菜一盘一盘地端，保存实力，才能延续。”(访谈笔记，20210327ZP)

二是“老点新包”的策略。领导观摩易产生审美疲劳，尤其是那些同质性较强或者领导已经观摩过的项目，难以再次吸引领导的注意力。所以，对于一些领导观摩过的老项目，乡镇要创新、出新意，要增加投入资源重新包装，打造新的亮点，激起领导的兴趣。

“马书记(县委书记)看了一次肯定不想看第二次，除非你有新东西。他要来，也是陪其他领导来…… 做景点不要一次给我做完，这次造100亩地，够你玩一天，下次再造新的。轮流转，吸引他来。要不断出新，吸引领导来。观摩过后，就不会有第二次、第三次，所以必须不断出新，要细水长流。”(访谈笔记，20210727YDX)

如此，通过“细水长流”和“老点新包”的策略，才能不断吸引、维系上级领导的注意力。

总之，在领导观摩过程中，上级领导和下级围绕重点任务、重点项目展开注意力竞争。县党委政府通过领导观摩来表达和传递注意力。上级领导运用定期观摩、考核、督查和问责等方式给下级施加压力，将下级的注意力吸引到其重点任务中，并以相对绩效评价在下级之间制造竞争氛围，强化领导注意力的持续性。乡镇则围绕县域党委政府尤其是县委主要领导的施政思路来经营亮点项目，吸引和竞争县领导的注意力。乡镇积极参与锦标赛体制，维系县领导的注意力。

自上而下的注意力表达与自下而上的注意力反馈、自上而下的注意力压力与自下而上的注意力竞争、自上而下的注意力强化与自下而上的注意力维系，构成了县域领导注意力分配中上下级互动的三种机制，如图1所示。上下级之间的注意力竞争形成循环互动，不断再生产出新的政绩景观，在县乡之间构造出政绩共同体。

五、“单委托多代理”的组织后果：注意力的内卷与失衡

在“单委托多代理”的组织条件下，领导观摩对于调动基层干部积极性、整合条块资源、推动县域政府重点工作任务落实具有重要意义。然而，领导观摩也容易诱发一系列不良的治理效应，导致治理资源耗散。

(一)委托方控制权的强化效应

如前所述，领导观摩内容体现了上级领导的注意力分配导向。县领导给乡镇布置作业任务，由乡镇去完成。上级提供的都是“规定动作”，这类“命题作文”容易诱导下级的投机、短期行为。县领导关注什么，乡镇就重点做什么，如此，乡镇较为缺乏自主性。如果乡镇经营的项目不符合县委主要领导的施政思路和意图，那么就难以在观摩竞赛中获胜。为了向上级邀功，吸引领导注意力，乡镇往往投其所好，围绕着县委主要领导的思路来经营项目。但是，县领导关注的重心，可能跟乡镇实际不符。而乡镇为了迎合县领导，不得不牺牲自主空间，来打造各种项目亮点。

(二)治理资源的耗散效应

各个代理方(乡镇)为了在观摩中获胜，争相大量造点。有的亮点项目投入巨大，但是领导观摩一次之后，就不再纳入后续观摩范围。频繁的造点、更换项目，带来资源浪费。尤其是一些原本就难以发挥实际功能的、比较虚的亮点项目，如领导也要求观摩，乡镇就必须投入资源进行打造。

比如，S县新型社区建设中的新时代文明实践站建成之后，发挥的作用微乎其微，几乎成为摆设，但是每次领导都要求参观。乡镇为了打造文明实践站，投入巨资进行装修、购买设备等。县领导观摩较为注重外表华丽与否。因而，各个乡镇将注意力放在了互相比拼文明实践站建设的豪华、精美程度。至于文明实践站是否真的发挥效用，领导难以衡量，也不是领导关注的重心。如此，乡镇被迫“虚事实做”，浪费了大量资源。

据了解，为了应付领导观摩，S县L镇正规划新建三个村庄(社区)文明实践站和镇文明实践所。每个文明实践站的建设、装潢投入高达一二百万元。镇文明实践所的投入则更高。跟“内涵”建设相比，外部硬件建设更具有可测量性，更容易吸引领导的注意力、凸显政绩，因此，乡镇更愿意投入资源进行外部硬件建设。领导观摩催生了一些形式主义行为。

此外，在一体化的行政体制中，多个层级政府捆绑在一起，形成政绩共同体，大家一荣俱荣、一损俱损。这种捆绑效应迫使各个层级政府都要将注意力聚焦到上级关注的问题上，共同投入资源打造亮点。

“(观摩)增加镇一级的财政负担，县里看的是镇里的脸面。如果是看村里，村里要比赛，肯定要出钱。S县A镇，Z村，搞农房改善项目点，迎接国家检查，当时副总理来看的点，装修的房子几万块钱，后来J省为了不丢脸，省里、市里也要投钱。上一级(政府)来检查，下面几级(政府)要投钱。大部分领导受压力。别人房子能这么便宜，你为什么弄不成？五保户等不同价格，都低于市场价，肯定政府要补贴。”(访谈笔记，202100717YDX)

而且，领导注意力分配的“间断”效应也给下级项目建设带来不利影响。受环境条件变化影响，领导注意力可能发生转移。之前领导观摩的项目，此后不一定再重视，进而影响下级投入资源建设的积极性。

“观摩的项目推进的不一定长久的，热度一过，就没人问事……领导一走，就不搞了，这就是浪费资源。L镇的B村，政府1个亿投入，建设美丽宜居村庄，把环境收拾漂亮。老百姓宜居了，但是产业没有发展起来。是县委书记的点，省长也驻点，收拾收拾，省委书记来看了。省长调走，没人看了。为了观摩而观摩。”(访谈笔记，202100717YDX)

政治周期的变化调整会影响领导注意力分配。领导流动、更换频繁，前任领导关注的项目，新任领导不一定感兴趣，由此导致项目建设难以持续。这样，下级在前期项目建设投入的大量资源可能打水漂。

因此，有些基层干部对待观摩的态度呈现两面性。一方面，能够成为领导观摩点，表明自身工作受到领导的重视，在上级领导面前“露脸”，有利于获得更多资源。在打造项目亮点的过程中，上级投入大量资源，在客观上可以为本乡镇、本村节约资源。另一方面，参与观摩需要付出大量时间、精力、财力等成本，并承担风险。如果参与观摩的项目点得到领导赏识，那么皆大欢喜，一旦项目点未能成功吸引领导注意力，也可能承担被上级责怪甚至问责的风险。但无论如何，下级都必须主动或被动地卷入上级所设置的“观摩游戏”中。

(三)代理方注意力的失焦效应

在领导注意力竞争中，委托方向代理方授权的任务数量会带来不同的注意力分配效应。“多委托多任务”理论表明，多个委托方向代理方授权多项任务，导致委托方之间为凸显自身任务的显著性而竞争代理方的注意力。在本研究中，委托方授权任务的数量会直接影响代理方的注意力分配。在单任务条件下，代理方只需将注意力分配在委托方授权的单项任务中，其注意力聚焦程度高。在多任务条件下，代理方必须同时面对委托方授权的多项任务，容易导致代理方注意力失焦。

田野观察发现，在领导观摩中，上级领导(委托方)观摩内容数量的增加引致了下级(代理方)注意力分配的变化。以前领导观摩以经济发展类项目为主，观摩内容比较单一，领导注意力分配的确定性有利于下级聚焦注意力，但近年来，上级安排的重点任务增多，形成多中心工作模式，县域领导观摩内容也随之增多，过多的观摩内容耗散了下级的注意力，导致注意力失焦。领导观摩原本是为了引导、聚焦下级的注意力，但是过多的观摩内容却导致悖反的效果。

由此可以总结，领导注意力的确定性影响下级注意力的聚焦性，二者具有函数关系。领导观摩内容单一，意味着领导注意力的确定性高，这将有助于下级的注意力聚焦；领导观摩内容繁杂，说明领导注意力存在高度不确定性，从而导致下级注意力失焦。

(四)组织目标的替代效应

领导观摩的原初目的是为了推动工作落实、服务基层群众，却可能演变成迎合、讨好上级的行为。为了凸显政绩，迎合上级领导，乡镇必须揣摩上级领导的意图，向上级发送短期政绩信号。一些下级为了投其所好，不惜代价造点，导致观摩的异化。

基层打造的亮点项目，往往可能并非群众真实需求的项目。项目造点与群众实际需求之间脱节。乡镇政府投入了大量资源进行造点，应付县领导观摩，但是群众真正需求的公共服务供给则可能被忽视。

此外，领导注意力分配不均，带来资源分配的失衡。领导只挑好的项目观摩，只看“先进”，不看“后进”。基层打造了大量“锦上添花”的政绩项目，主要注意力资源被配置在“先进”、“亮点”上，形成注意力内卷的局面。而“后进”在注意力竞争中始终处于下风，成为领导注意力的“盲区”。

“(上级)对少数村想办法，对多数不想办法。Y村每年观摩，大大小小的几十次，有的是县领导、市领导来，有的是条线来，有的是外县市。都是搞的锦上添花的工作，你先进，我要让你更先进，没有雪中送炭，你不可能说你落后了，我还来推你。你肯定推好的，不可能推差的。有的落后的村，就破罐子破摔，他也做(事)，但是观摩不可能观摩，镇里也知道，那个村不能去，去了丢人的。”(访谈笔记，202100717YDX)

总之，在“单委托多代理”的组织条件下，领导观摩强化了上级的控制权，诱发下级的短期行为，带来治理资源耗散，导致下级注意力失焦。这意味着领导观摩发生了目标替代，领导注意力分配失灵。

结　语

地方领导注意力分配对于贯彻落实上级意图、完成重点任务具有重要意义。尤其是县域政府的职权和功能完备，是国家治理体系的关键环节和重要枢纽。县域领导的注意力分配状况直接影响到国家大政方针在基层的落实。领导观摩是县域领导通过注意力分配与竞争来对下级展开“倾向性动员”、推动工作落实的一种机制。

本文以县域领导观摩的案例经验为基础，在“单委托多代理”理论框架下分析了县域领导注意力分配的逻辑与机制。领导观摩体现了领导权威，是领导表达、传递注意力的载体，也是领导竞争下级注意力的重要途径，对下级形成强激励。在这个意义上，领导注意力分配也是一种激励机制。与“多委托多任务”理论下多个委托方戴帽竞争单个代理方的注意力不同，在“单委托多代理”的组织条件下，委托方拥有一元权威，多个代理方直线竞争单一委托方的注意力。

本文还分析了领导注意力分配中的上下级(委托方与代理方)双向互动关系，揭示了领导注意力分配的三种互动机制，即“表达－反馈”机制、“激励－竞争”机制和“强化－维系”机制。委托方通过正式权威、仪式权威和量化奖惩等方式为代理方提供强激励，并刺激多个代理方为吸引委托方的注意力而展开竞争，形成横向竞争的政治锦标赛模式。

领导注意力分配中的上下级双向互动关系有着稳固的组织基础。这个组织基础就是党委政府组织内部的权威分配结构。领导观摩是以领导权威为支撑，将领导注意力嵌入下级的工作日程中，对下级形成压力和激励，推动重点政策任务落实。下级之所以积极配合观摩，竞争上级领导的注意力，在于上级领导掌握人事任免权。上级为下级提供了根据重点任务的完成业绩来选拔干部的可信承诺，下级(代理方)围绕上级释放的信号展开竞争，由此形成上下级(委托方与代理方)之间以及多个代理方之间的注意力竞争关系。

本文的理论意义主要表现为三个方面：

一是为理解中国政府行为提供新的理论框架。传统的双边委托－代理理论、“多委托多任务”理论为理解中国政府行为提供了重要的理论启迪。本文基于领导观摩现象的田野观察，提炼出“单委托多代理”的理论框架，有助于进一步理解中国政府行为的复杂逻辑和机制。比如，基层政府创新泛滥是当前各地普遍存在的问题。从本文“单委托多代理”理论角度来看，造成基层政府创新泛滥的重要原因在于多个代理方(基层政府)需要竞争单个委托方的注意力。为了尽可能吸引委托方的注意力，代理方必须想方设法进行项目包装，形成创新竞赛，带来一些并无实质内容的形式主义创新。基层创新泛滥是注意力内卷的表现。

二是为领导注意力竞争研究提供新的视角。已有关于领导注意力竞争的研究多是单向度视角，本文将领导注意力竞争问题带入一个双向互动的分析视角中，提出了领导注意力研究的新问题，进一步丰富了领导注意力研究的议题。

三是发掘领导注意力竞争的新形式。不同的上下级关系可能带来差异化的领导注意力竞争形式。在中国政府中，不仅有领导注意力的戴帽竞争，而且存在领导注意力的直线竞争。戴帽竞争主要产生于双重管理的职能部门与下级代理方之间，而直线竞争主要产生于上下级党委政府之间。通过不同的上下级关系考察差异化的注意力竞争形式，不仅可以深化对中国政府内部注意力竞争复杂机制的理解，而且有利于推进注意力竞争研究的理论建构。

作为一项初步研究，本文留下了一些有待进一步研究的重要问题。比如，除了本文分析的制度化领导观摩之外，还有一些突发的、随机的领导观摩等多种类型。这些不同类型的领导观摩在运行逻辑、激励机制方面的差异值得进一步调查研究。此外，领导注意力的表达和凝聚过程，还有待深入细致的观察。本文以县域领导观摩议程设置的田野观察为基础，初步分析了县域领导注意力的表达和凝聚过程。但限于田野观察条件的限制，领导确定观摩议程的微观过程这一“黑匣子”尚未充分揭示。比如县域领导凝聚共识的过程、不同领导之间围绕观摩议题产生的竞争等，都需要进一步的田野观察来呈现。还有，不同代理方之间为了竞争上级领导的注意力而展开竞争的过程也需要进一步探究，这一问题不仅有助于理解领导注意力竞争的机制，而且能够深化对“代理方”异质性问题的认识。总之，中国政府行为非常复杂，未来有待通过更加多样、更为深入的实证研究深化对这一问题的理解，并构建更具解释力的理论。

（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2022年第5期）

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