徐琼 | 加拿大国际教育战略发展动因、内容与挑战——基于《立足成功：加拿大国际教育战略（2019-2024）》的分析
✦ 徐琼，女，厦门大学教育研究院、厦门大学中外合作办学研究中心博士研究生。
加拿大在国际教育中始终以高质量的教育服务、丰富多元的教育环境、多样化的职业机会和便于获取永久居留权而闻名。[1]加拿大2014年便制定了第一个联邦国际教育战略，该战略的实施为加拿大带来了可观的经济收入、劳动力支持和社会发展。[2]据统计，在此战略实施期间，加拿大的国际学生人数增加了68%；到2018年，有超过72万名国际学生在加拿大学习，其教育支出为加拿大的GDP贡献了约216亿加元，并有将近5.4万名学生在结束学业后申请成为加拿大的永久居民。[3]鉴于国际教育战略为加拿大带来如此巨大的经济和社会效益，2019年8月，加拿大公布了最新的《立足成功：加拿大国际教育战略（2019-2024）》（Building on Success: International Education Strategy (2019-2024)，以下简称《国际教育新战略》）。该战略由加拿大全球事务部（Global Affairs Canada）、加拿大就业和社会发展部（Employment and Social Development Canada）以及加拿大移民、难民和公民部（Immigration, Refugees and Citizenship Canada）等多部门联合制定，并由加拿大全球事务部贸易专员办事处（The Trade Commissioner Service of Global Affairs Canada）领导实施，并迅速成为加拿大政府创新和技能计划［the Innovation and Skills Plan (2017)］、贸易多元化战略［the Trade Diversification Strategy (2018)］的重要补充战略。[4]
一、加拿大推出《国际教育新战略》的动因
“国际教育”一词在国外已演绎出很多不同称谓，但实际含义相差不大。[5]加拿大国际教育（International Education）包括：在加拿大学习时间不限的外国学生、在加拿大以外学习的加拿大人所接受的教育；加拿大和国外教育研究机构之间的合作；加拿大与国外共享的教育模式以及在世界范围内提供的在线教育。[6]加拿大国际教育以往并未充分考虑到教育在贸易方面的作用。20世纪80年代后，加拿大开始通过教育来援助贸易的发展，实际上成为促进经济发展的一种方式。由此加拿大国际教育政策开始向援助贸易发展的方向转变，不再保持原来由政府资助国际学生或与加拿大学生支付同等学费的传统做法，而是对国际学生实行区别性的收费政策。[7]此后，经济因素一直是推动加拿大国际教育战略发展的根本动因。[8]近年来，国际教育发展迅速，已经成为促进加拿大发展的重要动力，不仅在教育层面，而且还通过影响创新、人力资本和劳动力市场等方面发挥着更多作用[9]，加拿大推动国际教育战略的动因也日趋多元化和复杂化。
（一）拉动教育消费，直接促进国家经济增长
对加拿大政府来说，作为重要的经济驱动因素，促进国家发展是国际教育的基本定位。[10]2012年加拿大发布的国际教育调查报告表明，在加拿大各地学习的27万名国际学生，他们不仅在当地社区产生了约84亿加元的经济消费，而且还满足了加拿大约8.7万个工作岗位的人力资源需求，仅与国际学生相关的教育活动产生的联邦和省级税收数额就超过了4亿加元。2018年在加拿大的国际学生所产生的教育支出对加拿大的GDP贡献更为突出，达到了216亿加元，比加拿大汽车零部件、木材和飞机的出口总额还要多。[11]目前，加拿大国际学生学费十分高昂，甚至达到了其国内学生的3～4倍。除了学费，国际学生还需在住宿、生活和医疗保险等方面花费巨额费用，所有的消费行为均须纳税。[12]国际学生为加拿大每个地区都带来了显著的经济效益，对加拿大国民经济收入的增加做出了重要贡献。这成为加拿大推动国际教育战略发展的直接动因。
（二）培养未来移民，解决劳动力短缺问题
近年来，人口老龄化加剧、劳动力市场逐渐陷入萎缩、高素质劳动力的匮乏逐渐成为限制加拿大社会发展的重要原因。加拿大认识到国际学生群体可以发展为潜在的高技能移民。2014年的加拿大国际教育战略指出，加拿大正面临着非常严重的人才短缺，尤其是技能型劳动力短缺问题[13]，一个强有力的国际教育战略可以帮助加拿大从世界各地吸引最优秀、最聪明的学生，这将有助于培养未来移民，缓解劳动力短缺现象。数据显示，2016年的国际学生为加拿大提供了近17万个工作岗位需求，接受了国际教育之后的学生极大地提升了创新能力。目前，加拿大劳动力中移民增长速度不断加快，已经达到了75%以上，而且这一比例还在持续增加。研究表明，促使国际学生考虑毕业后留在加拿大的主要原因是更好的工作机会（比在本国）和高质量的生活。[14]培养未来移民以解决劳动力短缺问题成为加拿大推动国际教育战略发展的另一个重要动因。
（三）应对人才竞争，满足科技创新需要
当今全球经济发展变化迅速，各个国家为此不断调整本国国际教育政策，全球人才竞争愈演愈烈。加拿大最近一份报告显示，对于青年是否已经为劳动力市场做好充分准备这一问题，约有60%的加拿大青年（15-29岁）和70％的雇主持并不乐观的态度。[15]报告还表明，掌握必要的技术知识对于学生来说并不是很难，但加拿大雇主更希望这些青年能够具备工作所需的软技能和相关经验，尤其是创新方面的能力。[16]如果能够扩大加拿大人接受国际教育和技能培训的机会，将有助于提升他们的跨文化能力、创新技能，从而增强加拿大劳动力的竞争优势。另外，通过各院校的国际教育培训熟练劳动力和技术人才，促进国际学生所在院校的创新活动，可以将国际教育投资转化为人才发展，满足加拿大科技创新发展的需要。[17]作为一个创新型国家，应对全球人才竞争、满足本国科技创新发展需要逐渐成为加拿大推动国际教育战略的又一动因。
（四）促进“知识外交”，增强国际教育的影响力
国际教育可推动国际间人才与学术交流，有利于跨学科、跨国界的知识分享。加拿大总督将之称为“知识外交”（knowledge diplomacy）。[18]加拿大多元文化极具特色，各省教育部注重在本地区文化优势基础上推动大学、学生、研究人员与机构等扩大与国外的联系，从而更全面和有针对性地开展“知识外交”。最新数据显示，加拿大国际学生比2018年增加了13%，有96%的国际学生将加拿大作为学习目的地，约60%的国际学生准备申请加拿大的永久居民[19]，他们不仅为加拿大带来更为多元化的人际关系，在未来也可与其来源国建立起更广泛的联系。随着加拿大的国际教育逐渐呈现出无边界、无国界化流动特征[20]，通过国际教育促进“知识外交”的重要性更为凸显。尤其是与“新兴经济体”国家之间开展更有针对性的合作与交流，结合亚非拉国家的教育发展战略以开辟新的市场网络，加深与传统欧美国际教育大国之间的联系，通过国际教育多地区、多层次和多途径地发展国际关系，在不断促进“知识外交”的同时增强国际教育影响力，成为加拿大发展国际教育战略的新动因。
二、加拿大《国际教育新战略》规划及目标
为全面提升加拿大国际教育综合竞争力，加拿大各教育部门、相关教育机构、社会组织及其他利益相关者共同参与了《国际教育新战略》的制定。在充分调研论证的基础上，《国际教育新战略》提出了未来5年内加拿大国际教育战略的发展目标。（详见表1）
（一）战略规划
首先，准确定位，并做好前期准备。加拿大联邦政府一开始就将国际教育发展定位为长期战略[21]，通过一系列前期行动，如2007年提出的国际教育试点倡议、2008年推出加拿大国际教育品牌、2012年发布国际教育发展报告、2013年在《全球市场行动计划》（The Global Markets Action Plan）中将国际教育列入优先发展领域，并在2014年推出了第一个国际教育发展战略等一系列行动，为加拿大《国际教育新战略》的出台奠定了良好基础。
其次，开展全方位的调研筹措工作。加拿大成立了国际教育咨询小组为战略制定、实施和评估提供指导。第一，磋商阶段。咨询小组邀请国际教育代表和利益相关者提出他们感兴趣的教育产品或服务，分享他们已开展的工作，明确所需的支持。第二，参与阶段。咨询小组在多个城市举行了一系列圆桌会议，会见了将近250名来自教育协会、各社会机构和私营部门组织的代表。第三，确定优先事项。咨询小组进一步探讨了圆桌会议期间提出的想法，重点讨论战略总体主题和优先事项。
最后，获取各省教育部及利益相关者的支持。第一，有效建立与各省合作伙伴关系一直是加拿大联邦政府的重要行动，早期推出的《将加拿大教育带给世界，将世界带给加拿大：针对各省和地区的国际教育营销行动计划》（Bringing Education in Canada to the World, Bringing the World to Canada: An International Education Marketing Action Plan for Provinces and Territories）就是重要体现。[22]这一计划有助于解决加拿大各地区国际学生毕业后留在加拿大的问题。第二，使更多的利益相关者参与到国际教育战略制定进程中以获取更多支持，包括加拿大大学学院协会（The Association of Universities and Colleges of Canada）、加拿大社区学院协会（Association of Canadian Community Colleges）、相关高校、非营利组织和私人公司等。
（二）战略目标
在前期战略规划基础上，《国际教育新战略》获得了加拿大社会的广泛支持并制定了5年发展方案和目标体系。战略具有三个主要目标取向：一是促进加拿大学生出国学习和交流，以发展其技能；二是促进加拿大国际学生的多层次、多领域、多地点、多水平发展；三是加强加拿大教育出口服务以及与国外的教育联系。[23]
为实现《国际教育新战略》目标，加拿大预计投入资金总计约1.479亿加元，以实现将国际化纳入加拿大的教学、研究与服务活动的过程之中；帮助加拿大学生树立全球视野，发展创新能力，并促进加拿大“知识外交”的发展；协助加拿大国家和地区经济发展更为丰富多样化；紧密结合移民和劳动力市场的相应战略；在促进加拿大的经济增长、创造就业机会的同时不断增加教育出口和投资。
三、加拿大《国际教育新战略》发展行动
在经济、人才、创新以及知识外交等多动因的推动下，为实现国际教育发展目标，《国际教育新战略》采取了一系列战略行动，从学习质量、教育市场、品牌形象、联合行动、招生重点等方面出发，构建起全方位的国际教育战略行动体系。
（一）立足于学生能力发展，打造一流学习目的地
《国际教育新战略》以培养具有可移植的、可转移的技能，如适应能力、解决问题的能力、应变能力和跨文化能力的人才为目标。[24]《国际教育新战略》不再停留于仅提供良好学习体验的传统战略行动上，而是立足于促进国际学生的能力发展，使加拿大成为世界一流的学习目的地。
第一，积极推动加拿大学生和研究人员与国外的联系，提供更多种类的奖助学金、启动跨境学生流动项目，投资100万加元用于加拿大学生出国交流学习；第二，吸引更多国际顶尖人才来加拿大学习，从学生来源上提高国际学生水平，增强加拿大国际教育发展优势，为国际学生营造自由但具有竞争力的学习环境，优化学校、社区和机构的服务机制，满足国际学生发展需要，促进国际学生将学习内容广泛运用于加拿大社会实践；第三，由加拿大国际教育市场中的利益相关者来开发专业知识，不同的国际教育课程将由不同国家各自领域的优秀人员来开发，以提高课程的专业性，有针对性地培养国际学生的专业技能；第四，提高国际教育的师资质量。该战略继续鼓励加拿大在师资培训、能力建设和知识转移方面加大力度，以进一步提升教师的国际化水平来培养高技能的劳动力。确保学生受益于国际教育的学习，充分满足国际学生的学习愿望，帮助他们在未来的全球劳动力市场中获得竞争优势，是加拿大打造一流学习目的地的内涵所在。
（二）灵活发展国际教育市场，进一步扩大潜在机会国家
加拿大2014年的国际教育战略曾将 “发达国家和新兴经济体”，如巴西、中国、印度等国确定为优先教育市场。[25]2019年的《国际教育新战略》提出要灵活发展加拿大国际教育成熟市场和新兴市场，并在此基础上进一步扩大潜在机会国家。
第一，继续维持中国和印度的市场优势，吸引更多样化的学生。据统计，目前加拿大国际学生中，印度和中国学生合计占据了50％以上的比例。2019年印度超越中国，以28％的国际学生比例成为加拿大国际教育头号生源来源国。[26]因此，进一步加强在印度和中国国际教育市场的工作仍然是战略行动的重点，并特别强调要吸收多样化学习层次、领域和水平的学生。第二，进一步聚焦发展中国家和新兴经济体市场。与加拿大其他许多战略如《全球市场行动计划》（The Global Markets Action Plan）合作，新战略在确定国际教育优先市场上始终保持一致，除中国和印度外，还包括巴西、墨西哥、越南等国以及北非、中东地区。第三，进一步发展已经较为成熟的国际教育市场。《国际教育新战略》将继续支持加拿大学生前往传统留学国，如美国、英国、澳大利亚等国学习，同时吸引更多传统市场学生来加拿大交流。第四，促进本国学生前往亚洲、非洲和拉丁美洲市场潜在机会的国家学习。《国际教育新战略》鼓励发展此类非传统的留学市场，尤其强调了亚洲地区文化和商业联系的重要价值。灵活发展国际教育市场、进一步扩大潜在机会国家，既是加拿大国际教育战略的重要行动，也是未来加拿大国际教育市场发展的新取向。
（三）优化加拿大留学推广行动，营造教育福利国家形象
国际教育市场化发展使得国家教育形象和声誉愈发重要，也成为国际教育东道国在全球获得市场优势的一种手段。[27]早在20世纪初期，加拿大就开始在市场营销和推广活动上进行重大投资，通过宣扬多元文化、自由民主和开放包容的教育特色提升国际知名度。[28]《国际教育新战略》强调进一步优化加拿大留学推广行动，着力营造教育福利国家形象，以吸引更多的国际学生。
第一，加强与优质品牌的合作推广。例如，加拿大2007年成立的“教育加拿大”（EduCanada）机构，为提升加拿大教育品牌形象开创了各类推广活动，成为推动加拿大国际招生最为重要的品牌之一。[29]在其推动下，加拿大国际留学生数量年均增长比例高达36%。[30]《国际教育新战略》将追加资金继续此类优质推广合作活动，并进一步提高推广活动的实用性和有效性。第二，促进教育营销，增加推广活动的数量。在试点计划中，通过协调、开发和营销国家教育形象、举办多类型的推广活动，加拿大的国际学生人数增加了51％。[31]《国际教育新战略》将继续开发并合理增加此类高质量推广活动的数量，前往部分重点市场、非传统市场开展更多营销推广活动。第三，有针对性地开发不同教育市场的营销内容。确保所有营销材料（数字和传统媒体等）推广都经过定制，能够满足国内外那些主要市场和受众的需要；确保资源主要分配给优先市场等。第四，注重推广活动的价值与使用效率。加强和利益相关者之间营销工作和目标的协调，积极利用所有合作伙伴的投资，共同开发推广活动，提升价值内涵，以促进活动的宣传效用。加拿大国际教育局（Canadian Bureau for International Education）调查发现，超过80%的国际学生认为加拿大是“友好和宽容的”[32]。留学推广与国家形象联系紧密，《国际教育新战略》通过加强宣传拥有安全、清洁和充满活力的社区，宽容、多样、安全和热情的学习环境，可以掌握关键经济领域的专业知识技能以及高质量教育诱人的价格等优势，进一步营造加拿大教育福利国家形象。这一形象又反过来成为加拿大留学推广活动的优势输出内容。
（四）联合教育部门及相关利益者，推动加拿大成为国际教育的引领者
国际教育战略咨询小组指出，加拿大国际教育发展的未来愿景是成为21世纪国际教育的领导者。[33]作为全国性教育战略，联合教育部门及相关利益者共同推动加拿大成为国际教育引领者是当务之急的战略行动。
第一，与各省教育部协商，帮助各省制定符合本省国际教育现状的发展计划。在联邦政府的统筹下，加拿大各省积极响应该计划，如安大略省、不列颠哥伦比亚省、阿尔伯塔省等均制定或修订了本省国际教育发展规划，并预备投入更多资金。[34]第二，注重与各利益相关方之间的联系，将继续支持机构间建立更好的伙伴关系。政府与加拿大K-12阶段学校、学院、语言学校、大学、研究机构、非营利组织以及私人公司等进行广泛合作，同时也倡导各利益相关方之间彼此合作；加拿大移民、难民和公民部调整移民政策，为国际学生的移民身份转化提供更便利的条件，使国际学生招收与市场宣传工作更加协调。第三，继续加强与外国部分高等教育机构、研究中心的合作，不断扩展合作的数量、广度和深度，从而占据国际教育引领者的优势地位；利用加拿大海外的校友网络扩大和加深战略关系，更好地追踪教育部门国际关系发展情况。第四，扩展与利益相关方合作的内容。重点关注师生交流、学生和教师流动、联合研究、联合课程开发、联合学术和技能发展计划等领域，关注国外相关国际教育部门及机构，包括所有可能参与国际教育工作的单位；出口加拿大教育和培训模式、课程和技术等。第五，联合制定和实施绩效衡量标准。与各省教育机构和其他利益相关者合作建立监测基准，完善国际教育发展绩效评价体系，其中包括入学和离校学生人数、双边协议、网络和社交媒体指标以及公众意见研究等内容。
（五）关注K-12国际教育，吸引全球最优质的学生
经济合作与发展组织（OECD）估计，全球对国际高等教育的需求到2025年将增加到640万。[35]加拿大移民、难民和公民部最新统计数据显示加拿大学院和大学的国际学生数量最多，这也是加拿大国际教育战略一贯重点关注的学生层次。《国际教育新战略》则提出K-12阶段的国际学生也是加拿大高等教育的重要潜在对象，为国际高等教育及K-12教育国际化提供了发展空间。
第一，重点关注各国不同教育层次的市场，尤其是发展中国家。据加拿大统计,K-12国际学生增长的大部分来自发展中国家和新兴国家，《国际教育新战略》将推动这一市场发展，以吸引更多K-12国际学生。第二，加强与私营部门之间的伙伴关系，协调各种倡议和战略投资。私营部门在国际基础教育中往往发挥着重要作用，因此要确保加拿大境内外私营机构之间继续开展更多合作。第三，选拔最优质的K-12国际学生。《国际教育新战略》提出在未来10年内将促进高质量国际学生数量增加1倍，并吸引更多顶尖人才，尤其是基础教育阶段的学生。作为合格移民的理想来源，国际学生由于对加拿大的价值观和社会有深入的了解，可以促进本国与加拿大商业和政治关系的发展。第四，增加优秀学生市场份额。继续保持加拿大现有教育系统的质量，进一步吸引更多符合高标准的学生，扩大招收优质学生的数量。益普索·里德（Ipsos Reid）在研究报告中强调应采取明确的长期战略，确保加拿大保持并增加其在最优秀和最聪明的国际学生和研究人员中的市场份额。[36]第五，《国际教育新战略》特别提出应重视中国高中层次学生的巨大市场潜力。关注K-12国际教育发展、吸引全球最优质的学生，既是《国际教育新战略》的重点行动，也是具有特色的新战略行动。
四、加拿大国际教育战略面临的挑战
（一）全球国际教育市场竞争加剧
随着国际教育经济价值、人力资本价值的凸显，世界范围内出国留学人数的增加，国际教育行业竞争也日趋激烈。近年来，无论是加拿大的传统竞争对手如澳大利亚、美国等，还是新兴的竞争对手如中国、马来西亚等，都加大了对国际教育的营销投入，如通过提供更为丰富多样化的奖学金甚至免学费来吸引全球顶尖人才。此外，许多加拿大传统的国际学生来源国也正在提高本国教育系统的质量，如中国、日本、新加坡和亚洲其他国家的一些大学逐渐跻身世界一流大学之列，吸引着越来越多的海外学生。这一方面改变着学生首选的留学目的地国，另一方面也将激励更多学生在自己的国家学习。同时，亚洲和欧洲提供英语学习课程的学校数量越来越多，进一步加剧了国际学生的竞争，这导致加拿大国际学生招生的优势地位备受影响。据 OECD 相关报告显示，加拿大招收的国际学生虽稳步增长，但在全球留学生市场上所占的比例并不算太高，仍远低于美国、英国以及澳大利亚等国，同时加拿大学生国际交流的比例也仅为3%，低于其竞争对手的比例。[37]可见，加拿大面临的是一个竞争日益加剧的国际教育市场。
（二）奖助学金体系仍有待完善
加拿大一直致力于提供丰富多样的奖学金资助以吸引更多留学生，政策也注重增加加拿大学生海外交流的专项资金，但其奖助体系仍然存在漏洞。第一，针对加拿大学生出国学习与吸引国际学生的奖学金分配并不平衡。据加拿大学生报告显示，加拿大目前的奖助体系通常根据成绩分配，评价和选拔标准较为单一。第二，作为福利教育国家形象的加拿大，在考虑少数学生（under-represented students），包括土著学生、农村贫困学生以及残疾学生等需求上明显不足。第三，尽管加拿大在研究生和博士后奖学金上投入了大量资金，但这些福利政策并没有满足国际学生的需要，例如2011-2012年凡尼尔加拿大研究生奖学金(Vanier Canada Graduate Scholarships)只有25%授予了国际学生，班廷博士后奖学金(Banting Postdoctoral Fellowships Program)的获得者也只有1/3为国际学生，直到现在这一比例仍没有发生较大变化[38]；第四，许多奖学金计划资助并不向国际学生开放，或者设定了诸多限制性条件，如申请加拿大研究生奖学金项目（Canada Graduate Scholarships-Master’s Program,CGS-M）的国际学生，必须成功申请CGS-M奖学金所属院校，单这一项就有较大难度，同时还要求须为注册全日制硕士或博士研究生课程、拥有优异成绩且为在加拿大生活或学习的永久居民。吸引顶尖人才需要具有竞争力的奖学金环境，在这一方面加拿大仍面临较大挑战。
（三）国际教育发展尚不均衡
招募国际学生可以为加拿大高校带来更多经济利益，因此以往国际教育战略多向招募国际学生倾斜，这是国际教育“贸易化”带来的一系列负面影响之一。[39]据全球教育研究小组报告统计，相较于在加拿大学习的国际学生数量而言，加拿大学生出国学习的比例很低，远不如其竞争对手法国、澳大利亚以及美国等国的学生数量。[40]《国际教育新战略》为提升加拿大学生出国交流学习的热情，决定在未来5年内投资100万加元，但是仍需采取更加有力的措施。另外，还有部分学生仍处于国际教育的弱势地位，其中包括加拿大土著学生、来自较贫困家庭的学生以及残疾学生，加拿大需进一步帮助他们在日益全球化和竞争日益激烈的社会中获得成功所需的技能。最后，加拿大大学与学院协会（Association of Universities and Colleges of Canada）曾于2014年进行过一项调查，调查显示加拿大高校基本都将国际化纳入了战略计划，其中还有极大比例的学校将其确定为重要行动。[41]但就目前的实践来看，加拿大各省份的国际教育发展速度和质量并不均衡，主要集中在几个比较发达的省份以及排名靠前的几所大学，这也是加拿大推行国际教育战略面临的一大挑战。
五、结语
20世纪70年代，哈佛大学商学院教授迈克尔·波特（Michael E. Porter）就曾对全球化背景下的教育政策制定提出过明确建议：“战略计划的制定最为重要的不仅仅是计划内容，更重要的是如何调动和协调相关因素，形成一种政策的网络传导模式。”[42]综观加拿大最新的国际教育战略行动，联邦政府在全面调动一切积极因素的同时，开始发挥在国际教育发展方面的统筹整合作用，其所采取的战略行动主要从国家层面进行，在已有的经验基础上进一步改进和推动新的战略实施，既保留传统国际教育战略的特色，又采取符合时代发展的新措施，体现了加拿大在应对国际教育市场变化时的灵敏反应。这既是加拿大国际教育战略发展不断积累的经验，也是在面对全球国际教育竞争愈加激烈情形下的必然选择。
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本文刊登于《比较教育研究》2020年12期，若转载请注明出处。
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