凌磊 | 国际视野下校园欺凌治理机制构建
✦凌磊，男，宁波大学教师教育学院讲师，教育学博士。
自20世纪90年代以来，校园欺凌行为一直困扰着教育界，是各国教育领域研究的重点问题。为了防范和解决校园欺凌问题，多数国家都出台了相应的政策法规，帮助学校、教师及家长依法依规处理校园欺凌事件。在以往的研究中，没有区分“校园欺凌”和“校园暴力”的概念，两者常常混用。笔者认为校园欺凌是发生在校园内外，个体或群体针对他人实施的具有持续性、重复性的故意行为。校园暴力是发生在学校内外、学生之间的直接身体或心理侵害行为，具有较强的外显性，容易被发现。校园欺凌是校园暴力的上位概念，即校园暴力是校园欺凌的表现形式之一。国际上部分国家在相关法律法规的框架下，建立起了政府、学校、社会共同参与的校园欺凌治理体系，预防和控制校园欺凌的发生。从现有研究成果来看，研究主要集中在校园欺凌相关概念、成因、预防、处理对策以及域外单个国家校园欺凌治理政策评述等方面，综合介绍、总结多个国家反校园欺凌经验及其规律的相关研究还未见报道。本文以美国、爱尔兰、法国、芬兰、日本、韩国等国家为研究对象，探讨国际视域下各国在校园欺凌治理方面的异同，总结出一套校园欺凌防治机制。
一、校园欺凌治理的国际经验
防治校园欺凌是保障学生个体身心健康发展的必要举措，也是构建平安、和谐校园的基本保障。要科学有效地处理校园欺凌事件，需要了解什么是校园欺凌，也需要有相关法律法规支撑，还需要有详尽的校园欺凌处理方案等。因此，校园欺凌治理的国际经验包括了国际上对校园欺凌的概念界定、校园欺凌法律法规以及校园欺凌的应对方法。
（一）校园欺凌概念的多样界定
概念是把握客观规律的基本准绳，它反映了我们对事物本质的理性认识，也包含着人们对事物客观存在的感性体验。因此，各国在治理校园欺凌之前，都结合本国的实际情况界定了什么是校园欺凌。美国知名学者丹·奥维斯（Dan Olweus)认为欺凌行为是指针对个人或群体的、持续的物理或精神上的攻击，包括羞辱、嘲笑、模仿、暴力威胁、骚扰、戏弄、孤立、散播谣言等。[1]爱尔兰罗克福德庄园中学（Rockford Manor Secondary School)将校园欺凌行为定义为个人或团体针对他人进行的口头、心理或身体上不应该有的消极行为，且该行为具有持续性和重复性,校园欺凌行为主要有恶意排挤、网络暴力、种族欺凌、残疾歧视等。[2]法国戴高乐学校（Lyceefrancais)将欺凌界定为个体或群体重复、故意伤害另一个人或者组织的行为，并且给受害者造成身体或情感上的伤害，包括排斥、推打、散布谣言、性侵害、歧视（残疾、性取向）。[3]芬兰教育界研究的校园欺凌是指发生在校园的，从口头、身体和心理上反复、故意地侵犯受害者的行为，欺凌会对受害者的精神和身体健康产生长期的不良影响，主要有身体欺凌、心理欺凌、网络欺凌等。[4]与我国相邻的日本和韩国也给校园欺凌作出明确的定义。日本文部科学省认为校园欺凌是在校学生对与自己存在一定关系的其他学生带来心理上或者身体上的影响的行为（包含互联网行为），使受害学生感到身心上的痛苦，并且校园欺凌发生的场所不局限于学校内部。[5]韩国则认为校园欺凌是指在小学、初中、高中以及特殊学校等校园内外，主要以学生为对象，实施的故意伤害、暴力、监禁、强夺、名誉损害、侮辱、恐吓、胁迫、性侵害、孤立以及通过网络等通信手段散播的言语暴力，对被害学生造成身体、心理伤害的行为。[6]
从欺凌行为的对象来看，可以是学生个体，也可以是某一类型学生群体。从欺凌行为的发生地点来看，美国、爱尔兰、法国没有特别说明欺凌行为的发生地，芬兰指出校园欺凌发生地点是校园，日本和韩国则认为校园欺凌发生的地点不限于学校内部，学校外部同样也可以发生欺凌行为。笔者认为，随着信息化时代的来临，校园欺凌行为不仅仅发生在校园内部，而是延伸到网络环境中，因此校园欺凌发生的地点应该是校园内外，包括日常网络生活。从欺凌行为的类型来看，上述六国都列举了一些具体的欺凌行为，如强夺、排斥、推打、孤立、骚扰、散布谣言等。然而这种罗列式的欺凌行为不便于管理和查阅，应按照一定的逻辑关系进行分类。例如，按照不同侵害范围将校园欺凌行为分为身体暴力、心理欺凌、歧视、性侵害和网络暴力。身体暴力包括故意伤害、恶意推打等直接身体伤害行为；心理欺凌包括排斥、排挤、言语伤害、侮辱、戏弄、嘲笑、孤立、骚扰等；歧视主要分为种族歧视、性别歧视、性取向歧视、残障歧视等；性侵害是严重的校园欺凌行为，兼具身体暴力和心理欺凌的性质，我们认为性侵害是在胁迫下发生的非自愿性行为和类似性行为，让受害者感受到了性侮辱言语与行为；网络暴力则是在网络环境下发生的暴力、心理欺凌、性侵害，包括网络言语侮辱、散播网络谣言、网络性骚扰、公布个人隐私、强迫参与网络游戏等。
此外，校园欺凌行为还具备故意性、重复性、持续性、反复性的特征。也就是说，校园欺凌行为的实施者主观上是故意的，并且欺凌行为反复发生，使被害学生在身体和心理上长期遭受伤害。因此，笔者认为校园欺凌行为是指发生在校园内部、外部或网络，个体或群体针对他人实施的具有持续性、反复性、故意性的身体暴力、心理欺凌、歧视、性侵害、网络暴力等行为。
（二）校园欺凌治理的相关政策法规
完善的法律体系建设是防治校园欺凌的根本保障，在相应的法律法规框架下，制定相应政策措施是治理校园欺凌的有效途径。由于各国政治体制、立法程序有各自的特点和限制，只有部分国家在国家层面出台了反校园欺凌的法律，部分联邦国家在州（省）层面出台了反校园欺凌法案，并推出了相关校园欺凌防治规程、项目和计划。
美国于2004年、2009年分别向联邦众议院和参议院提交反校园欺凌相关法案，均未获得通过。2010年以后，美国联邦教育部、公共与卫生服务部、农业部与司法部定期在首都华盛顿举办联邦反校园欺凌峰会[7]，讨论国家层面的反校园欺凌对策和立法，美国在联邦政府层面至今仍未制定专门针对校园欺凌的法律。[8]美国的反校园欺凌立法主要以州为单位，出台本州层面的校园欺凌防治法案。如1999年佐治亚州率先出台了《佐治亚州反欺凌法》，成为全美第一个拥有反欺凌法案的州。[9]随后其他各州也相继出台反欺凌法。爱尔兰没有专门的校园欺凌防治法律，《1998年教育法》（Education Act,1998)第29条规定：在教育部秘书长和审查委员会的审批下，学校管理委员会有权驱逐行为严重失当的学生，也可对学生采取停课、禁止入校等惩罚措施。[10]依据此法，爱尔兰教育部出台了《中小学反欺凌规程》（Anti-Bullying Procedures for Primary and Post-Primary Schools),规定了爱尔兰校园欺凌预防机制以及欺凌事件的处理程序。
法国没有针对校园欺凌出台相关法律进行约束，因此学校和教师对校园欺凌事件很难做出有针对性的处理。2013年法国教育部多次邀请专家学者、教师代表、家长代表等进行研讨，拟定校园欺凌评估标准，从而为各地制定防治校园欺凌政策提供参考标准。[11]各中小学依据法国教育部颁布的《实施全国的防治规划》和《学校、学院和高中的防治规划》两份文件，并结合学校自身实际情况制定具体的反校园欺凌政策。1998年颁布的《芬兰基础教育法案》规定，芬兰学校不仅有责任制定策略或行动方案来治理校园欺凌，学校同时还有责任监督相关校园欺凌防治方案的实施情况。2003年，经过修订后的《芬兰基础教育法案》增加了学校需要出台相应反校园欺凌课程等条款。随后，芬兰教育部联合图尔库大学推出了“向欺凌抗衡项目”（Kiusaamista Vastaan，以下简称KiVa项目），供各级各类学校在治理校园欺凌时参考。
位于东亚的日本和韩国都出台了国家层面的防治校园欺凌法律。2013年9月28日，日本颁布了《校园欺凌防止对策推进法》，该法案首次以上位法的形式明确了防治校园欺凌的基本准则和法律主体间的关系，提出国家、教育行政管理部门、社会团体、教育委员会、法务部门、学校要建立合作关系，成立相应的联合会，为防治校园欺凌提供法律保障。[12]日本文部科学省为了能顺利推进实施上述法律，研究制定了《防止校园欺凌基本方针》，进一步明确了国家、社会、学校应对校园欺凌的责任与义务。韩国早在2004年就对校园欺凌进行立法，并于2008年、2009年、2011年、2012年以及2017年进行修订，最新修订的《校园欺凌预防及对策相关法》（法律第15044号）增加了建立校园欺凌对策委员会以及被害学生保护、上诉、泄密处罚等条款。[13]2018年9月，韩国教育部联合梨花女子大学预防校园欺凌研究所共同推出了面向学校负责人、教师、学生及家长的《校园欺凌事件处理指导手册》，规定了校园欺凌事前预防、事中处理和事后总结的步骤与操作规程。
各国都出台了反校园欺凌的政策、方针、项目或规程，如芬兰的“KiVa项目”、日本的《防止校园欺凌基本方针》等。美国、爱尔兰和法国并没有在国家层面出台专门的反校园欺凌法律。究其原因，一方面是部分国家还没有完全意识到校园欺凌的危害性，另一方面受一些国家政治体制和立法程序所限，国家层面立法需要政府提请国会、议会进行审议，最后往往无疾而终。例如，美国联邦政府曾两次向联邦众议院、参议院提交防治校园欺凌的法案，但并没有获得通过。芬兰的《芬兰基础教育法案》虽有相关条款规定了一些不当行为的处理方法，但它并不是一部针对校园欺凌的专门法律。日本和韩国相对重视校园欺凌防范与治理，分别在国家层面出台了《校园欺凌防止对策推进法》《校园欺凌预防及对策相关法》等专门的反校园欺凌法律。笔者认为，出台国家层面的反校园欺凌法律是必要的，它不仅预示着政府重视治理校园欺凌，而且在处理校园欺凌案件时可以有法可依。特别是校园欺凌的当事人在追究相关人员与学校的法律责任时，法院审理案件可以有明确的法律依据，避免把校园欺凌简单地按照庭下和解、行政复议等方式处理，进而充分保护校园欺凌当事人的权利。
（三）校园欺凌治理的多元应对方法
校园欺凌无小事。一些看似微不足道的言语、玩笑等容易被家长、教师所忽视，然而正是这些被忽视的欺凌行为日积月累下来，给受害学生的身体和心理带来了短时间内难以平复的伤害。因此，应对校园欺凌需要快速、及时，参与人员要广泛。各国针对本土特色，结合校园实际情况，制定了校园欺凌事件应对方法。
美国各州普遍建立了校园欺凌预防机制，各级学校定期对教职工、学生、家长和社区人员进行反校园欺凌知识的宣传教育。例如，新泽西州规定学校每年应向学校职员、学生、志愿者、社区成员开展反欺凌宣传教育活动，并且活动经费可向教育行政部门申请。[14]学校还邀请警察、律师、检察官举行校园安全教育与普法活动。亚拉巴马州还规定州内学校应将反欺凌教育纳入学校的公民品德课程。爱尔兰《中小学反欺凌规程》明确规定了学校管理委员会、反欺凌专项小组和家长三大主体在反欺凌行动中的责任与义务。以校长、副校长、教师、学校职员、家长为代表的学校管理委员会负责制定本校的反校园欺凌政策，协调组建反欺凌专项小组，定期总结与反思反欺凌工作，宣传校园欺凌的危害，创建和谐文明的校园文化。反欺凌专项小组主要由主管校园欺凌的副校长、教师和学校职员构成，负责制定本校的预防校园欺凌方案。在校园欺凌发生时，处理、记录校园欺凌事件发生的时间、地点和经过，并定期向学校管理委员会汇报。[15]家长也会参与反校园欺凌政策的制定工作，在日常生活中关注孩子的行为举动，并向孩子讲解校园欺凌的危害，协助学校调查、处理校园欺凌事件。爱尔兰比较重视校园欺凌的早期预防工作，开设反校园欺凌课程，广泛调动社会资源参与校园欺凌防治工作。
法国政府应用“西维斯”（SIVIS）软件监测校园欺凌。学校、教师、家长等协同参与校园欺凌治理工作。校长要重视校园欺凌政策的落实，开展预防校园欺凌的各项活动。教师则重点关注学生的在校行为，校园欺凌发生后及时向反校园欺凌小组报告。教师要详细记录校园欺凌事件发生的经过，保护被害学生，进行必要的心理干预和辅导。家长需要关注学生在学校以外的生活，配合学校治理校园欺凌行为。此外，法国中小学还为在校学生开设了“预防欺凌核心课程”和“社会情感学习课程”。芬兰的中小学则通过实施KiVa项目来预防和治理校园欺凌。实施KiVa项目的学校都要建立KiVa项目小组。该项目组由3名班主任和教职工组成，负责学校日常校园欺凌事件的管理。学校还为学生提供KiVa反欺凌课程，为在职教师提供面对面培训。学校还向家长发放防范校园欺凌的电子材料或纸质材料，让家长了解如何发现、干预校园欺凌。芬兰全国小学家长委员会和全国中学家长委员会定期联合举办“反校园欺凌家长培训班”。此外，学校还与社会团体、科研机构建立联系，为学校防治校园欺凌提供理论和实践支持。
日本地方的公共团体联合教育委员会、心理咨询中心、警察局、法院、学校等部门合作建立“校园欺凌对策联络协议会”，从事前预防、早期发现、及时处理等三个方面负责该地区校园欺凌预防和治理工作。“校园欺凌对策联络协议会”定期对校园欺凌治理成果进行评价，根据评价结果调整相应的治理方案和程序。同时，附设校园欺凌防治部门作为第三方机构，开展校园欺凌调停、审查、咨询工作。学校为学生开设“尊重生命教育课程”，设立学校内部的校园欺凌咨询部门，旨在完善学校的校园欺凌防治体系。学校内部的校园欺凌防治机构还定期收集、记录和分析相关数据，并公开分享调研结果。韩国定期对在校生和家长进行校园欺凌知识教育。根据韩国《校园欺凌预防及对策相关法》第12条、第13条和第14条要求，要在学校内部设立“校园欺凌自治委员会”和“校园欺凌专职机构”。[16]“校园欺凌自治委员会”负责制定保护学生的校本措施；讨论并公布对加害学生的处罚决定；调节被害人与加害人之间的矛盾纠纷。该机构委员主要包括学校教师、家长、法律界人士、警察界人士、医生等。各学校还要成立专门负责此类事件的专职机构。专职机构的负责人由校监（韩国的校监类似于副校长，负责学校具体事务的管理和执行）担任，全面负责该机构的运行。在校监的领导下，机构主要成员由欺凌事件担当教师、卫生保健教师和专业心理咨询师构成。[17]担当教师负责欺凌事件的初步调查，与班主任、学年组长、心理咨询教师等通力合作，详细记录校园欺凌被害学生和加害学生对事件发生原因与过程的描述，保护现场证据和证人，并向“校园欺凌自治委员会”报告相关情况。笔者总结了各国校园欺凌防治工作的参与主体和应对方法（见表1）。
校园欺凌的防治是一项系统工程，不仅需要学校、教师、学生参与其中，更需要家长、社会团体、科研机构等相互协作。各国都较为重视校园欺凌的预防和宣传教育工作，普遍开设了反校园欺凌课程，及时向家长宣传防治校园欺凌的重要性。成立各种类型的校园欺凌专门防治机构，出台相应的校园欺凌治理政策、方案和实施细则。部分国家还积极调动检察官、警察、心理咨询师、医生等参与校园欺凌治理工作。
二、校园欺凌治理的国际趋势
校园欺凌具有一定的隐蔽性，常常被教师、家长忽视，也给校园安全、学生身心发展埋下了重重隐患。校园欺凌不只是发生在某一个国家，而是具有普遍性，世界各国的各级各类学校均有发生。因此，校园欺凌治理可以说是全球教育领域迫切需要解决的共同问题。笔者通过梳理美国、爱尔兰、法国、芬兰、日本和韩国校园欺凌防治工作的经验与做法，总结出了国际校园欺凌治理的趋势。
（一）反校园欺凌法律法规是校园欺凌防治工作的制度保障
除了爱尔兰和法国没有出台专门的反校园欺凌法律外，其他国家都在国家层面或省（州）级层面出台了反校园欺凌专门法案。特别是我们的近邻日本和韩国，在相关校园欺凌防治法案的基础上还出台了与之配套的具体实施细则。没有专门的反校园欺凌法律作为根本保障，任何政策、措施的出台都只能作为行政管理措施应用到校园欺凌治理中。没有上位法的限制与约束，在处理校园欺凌案件时容易造成做法不一致、执行标准复杂多样，校园欺凌当事人的合法权益难以保障，处理过程的公正性和有效性也会受到质疑。因此，世界各国都在致力于建立完善的校园欺凌治理的法律体系，通过具体的法律条款和配套细则来确保校园欺凌治理的系统性、科学性、有效性和公平性。
（二）多元主体共同合作是校园欺凌治理的有效途径
校园欺凌的治理不只是学校和教师的工作任务，家长、社会团体也要承担起防治校园欺凌的责任。从上述国家校园欺凌治理的参与人员来看，包括了校长、教师、学生、家长、警察、医生、法官、检察官、心理咨询师、研究人员、社区成员等多元化主体。校园欺凌的发生地点包括校内和校外两个部分。学生在校内时，教职员工可以监督和管控校园欺凌事件的发生。如果校园欺凌行为发生在校外，那么就需要社区成员与警察等不同分工、不同身份的社会成员广泛参与到校园欺凌治理中。另外，还需要心理医生、心理咨询师、法官、检察官等分别向学生和家长宣传与校园欺凌相关的心理学知识、法律常识等，做好校园欺凌预防工作。科研人员调查校园欺凌现状，评估校园欺凌的风险程度，评价防治校园欺凌政策的有效性，及时给予相关执行人员反馈信息以便进一步调整治理措施。
（三）事前预防、事中处理和事后干预是校园欺凌治理的完整体系
校园欺凌治理是一项闭环的系统工程，从事前预防、事中处理再到事后干预，形成了预防为主、处理及时、干预到位的治理体系。从上述各国的做法来看，事前预防主要针对学生开设校园欺凌课程和教育活动，针对家长开展校园欺凌知识普及、法律宣传等培训活动，针对教师进行一对一培训，提高学生、家长、教师应对和处理校园欺凌的能力。校园欺凌发生时，各级校园欺凌治理机构、教师和家长按照校园欺凌处理程序要求，及时、准确地记录校园欺凌发生的过程，并向上级管理机构汇报。如果涉及刑事案件则要向警方报案。校园欺凌事件发生后，心理咨询师、相关教师应该关注受害学生和加害学生的心理波动，及时给予他们心理咨询和干预，相关负责的校领导和教师会将结果向上级主管机构汇总报告。
三、校园欺凌国际治理机制构建：一个整合的多要素协同框架
笔者梳理了美国、爱尔兰、法国、芬兰、日本、韩国六个发达国家的校园欺凌治理过程，总结出“法律—政策—项目—程序—主体”（以下简称“L-4P”）校园欺凌治理机制，即法律（Law）、政策（Policy）、项目（Program）、程序（Procedures）和多元参与主体——人（People）等多要素协同机制（见图1）。
校园欺凌的治理需要专门的反校园欺凌法律提供保障，它是出台相关反校园欺凌政策、项目的根本依据。教育行政部门可根据反校园欺凌法案制定适合本国国情的反校园欺凌政策，成立校园欺凌治理委员会。反欺凌政策要充分考虑政策的科学性和可行性，各项规定和条款要细致周到，避免过于宽泛的要求在执行过程中难以落实。各级各类学校可依据反校园欺凌法律和相关政策，制定学校内部的校园欺凌防治项目与程序。通常校园欺凌防治的程序应该包括三个层面，分别是事前预防、事中应对和事后干预。校园欺凌事前预防主要是制定反校园欺凌预案，开设反校园欺凌课程，定期邀请专家、心理咨询师、警察、律师和检察官对学生、家长、教师等相关人员进行校园欺凌知识培训，开展校园欺凌体验活动。事中应对指的是校园欺凌事件发生时，学校领导、教师要及时调查、记录校园欺凌发生的过程，并向上级主管部门报告，遇到涉及刑事案件的重大校园欺凌时要及时报警。校园欺凌发生后要对被害学生和加害学生进行必要的心理干预，为他们提供必要的心理咨询。相关教师和职员负责总结校园欺凌案件，校园欺凌治理委员会定期对校园欺凌治理情况进行评价和反馈。
校园欺凌的施暴者使用一种隐蔽的手段让受害学生感到极度恐惧进而达到某种目的，这种行为对处在身心发展关键时期的中小学生来说危害巨大。校园欺凌往往在发生后才会引起大家的关注和重视，然而校园欺凌的隐蔽性提醒我们校园欺凌其实就在某个不为人知的角落时刻发生着。因此，我们应该以全局观来审视欺凌行为，而不是将其看作一个单独的问题来解决。需要借助他国或者本土治理校园欺凌的有益经验，构建切实有效的举措，科学合理地治理校园欺凌。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
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本文刊登于《比较教育研究》2020年12期，若转载请注明出处。
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