高水平大学建设的老范式与新思路
作者简介：陈洪捷，北京大学教育学院教授、博士生导师
新中国高等教育的发展历程显示，凡是被确定为重点的院校，或者被纳入“211”等工程的院校，都发展良好，成绩显著。而同水平的但没有被纳入相应行列的院校，则面临重重困难。10年之后、20年之后，原本水平相当的院校，差距逐渐拉开，最终形成云霄之别。这类例子，不胜枚举。 这一现实告诉我们，中央政府比地方政府更有能力办好大学。中央政府的这种能力主要体现在两个方面：第一是经费保障。我们知道，一所大学一旦被纳入中央政府的某种计划或工程，就会得到更多的经费支持。第二是一系列相应的政策。在倾斜的政策之下，入围的大学在学科建设、队伍建设、培养能力、基础建设等方面也会得到相应的支持或优惠的条件。 对一所大学来说，中央政府所提供的这些资源，意义重大。而与此相比，地方政府的支持，大学领导人的办学水平、大学的发展战略、大学学术队伍的质量等其他因素，都显得作用非常有限。换句话说，一所大学如果没有纳入“国家队”，就可能永远也无法达到国家队的层次，而且与“国家队”水平相当的、但没有入选的大学只能在较低的层次上徘徊，甚至有下滑的可能。 由中央政府重点建设一批高水平大学，这种做法当然有其历史原因，也有很充足的理由。从20世纪50年代开始，由于中国经济社会发展水平的限制和长期面临资源紧缺的压力，中央政府只能选择“集中力量办大事”路径，举国家之力，建设一批大学，满足国家建设对各种高层次人才的需求。这一高水平大学的发展模式，可以说也得到了实践的检验。在资源紧缺的时代，新中国在较短的时间内建设了一批高水平的大学。部属院校的建设、重点院校的建设、“211工程”的实施、“985工程”的实施以及双一流大学的建设等都成为高等教育发展的辉煌业绩。这一批高水平大学的成就既是这一发展思路的成果，也是这一思路的合理性证据。因此，由中央政府集中资源建设“国家队”大学便成为我国高水平大学发展的基本范式。 值得注意的是，这一行之有效的高水平大学发展范式是建立在资源紧缺的前提之上的，是特定历史条件下的一种选择。但是，随着这一前提条件的变化，我们是否还应当继续坚持资源紧缺时代所形成的思维模式？ 众所周知，经过40多年改革开放和经济社会发展，中国已跃升为世界第二大经济体。随着中国经济和整体实力的增强，地方政府可以支配的资源也在迅速增长，地方政府已经不再希望仅仅通过争取中央政府的资源来建设高水平大学，而是开始运用自己的力量建设自己的高水平大学。近年来，不少地方政府的“地方高水平大学”计划如火如荼，形成一个“地方高水平大学”建设运动。这一运动将会对中国高等教育的发展，特别是高等教育未来发展的思路产生重要的影响。 在“资源紧缺”的时代形成的高水平大学建设范式中，中央政府与地方政府形成了一种特定的关系。在这种关系当中，中央政府是最大的资源拥有者、支配者。这种资源不仅仅是经费，也包括政策——也就是政府的政策目标和相应的执行措施。就是说，中央政府之所以能够“集中力量办大事”，是因为经费资源与政策资源是合一的，政策所指，经费所至，所以显得特别有效率。而地方政府则不承担高水平大学建设的责任，地方大学在经费资源和政策资源方面，注定无法与隶属于中央政府的高水平大学相比。这就是地方大学为什么总是难以崛起的重要原因。对于地方政府来说，除了力争让将更多的大学进入“国家队”外，无法直接参与高水平大学的建设。 随着“地方高水平大学”建设运动的兴起，传统的中央政府与地方政府的关系开始发生变化。地方政府虽然无法改变传统的高水平大学建设的范式，但也不再满足于地方高校的二流、三流地位，希望依靠自身的力量，建设自己的高水平大学。 但如前所述，在传统的高水平大学发展范式中，中央政府掌握在手中的不仅是经费资源，还有政策资源。两种资源的整合保证了中央政府的高等教育发展目标。而目前地方政府虽然可以自主增加对高等教育的投入，提高办学质量。但对于高水平大学建设计划来说，经费的投入和地方性的配套政策还是远远不够的。许多重要的政策和制度资源仍然集中在中央政府，地方政府所掌握的政策资源是有限的。 以广东为例，省政府虽然可以为地方高水平大学建设投入大量的经费，但大学赖以发展的一系列政策和制度资源却并不掌握在省政府手里。比如，在中国的大学体制中，博士点是一项重要的制度资源，有无博士点，或博士点的多与少，对于高水平大学的发展来说至关重要，学科发展、队伍建设、生源质量的提高、为地方服务的能力等，无不与博士点相关。地方政府尽管可以投入经费，但博士点审批权不在地方政府，中央政府也不会为“地方高水平大学计划”在博士点授权方面给予特殊的政策，也不会为高水平大学建设专门增加博士生的招生名额。 在这种情况下，地方政府尽管雄心勃勃，投入巨大，但在相关政策和制度方面却难以突破既有的规则，所以“地方高水平大学”运动虽然轰轰烈烈，但发展的空间显然受到诸多政策和制度的限制。而这些可能会成为地方高水平大学发展的限制性因素。 在此背景下，我们不妨重新思考一下传统的高质量大学发展范式。按照传统的范式，中央政府是经费与政策资源的来源，而且政策资源和经费资源是绑定的。而地方高水平大学建设是依靠地方的经费，得不到中央政府的经费支持，当然也得不到中央政府的政策支持。按照传统的思维，经费资源和政策资源是一体的，所以从中央政府的角度看，地方高水平大学建设是地方的事情，中央政府不参与。不参与，也就是不给经费，当然也不给政策。但从地方高水平大学发展的需要来看，经费很重要，政策也同样重要。有了相应的政策，钱才能发挥作用。 这里提出了一个新的问题，即中央政府能否打破传统的经费资源和政策资源绑定的做法，探索一种依靠政策资源促进高水平大学建设的路径？具体地说，面对地方高水平大学的发展，中央政府无须经费支持，但是否可以考虑从政策方面给予支持？因为只有来自中央政府的政策性支持，地方高水平大学才有可能真正达到其发展目标。还以博士培养授权为例。中央政府是否可以针对地方高水平大学发展的现实和瓶颈问题，制定若干特殊的规则，比如适当调整博士点授权的标准和方式，促进这些高校的学科建设水平和博士生培养水平。我们可以设想，一方面有地方政府的大量投入，另一方面又能得到中央政府的政策支持，一批地方高水平大学一定会迅速发展，迅速崛起。 总之，在中国经济发展和经济实力空前提高的背景下，我国传统的建设高水平大学的范式有必要进行相应的调整和补充。除了坚持由中央政府主导的“双一流”大学建设战略外，还应当加大对地方高水平大学发展的支持力度。这种支持也不一定要采取经费和政策绑定的方式，完全可以在地方的投入前提条件下，仅仅从政策和制度方面给予支持。在传统高水平大学发展范式中，通常是地方政府服从、配合中央政府的政策，而这种思路可以稍做调整，即中央政府也可以在一定的条件下，配合地方政府，为其提供政策性支持。 随着中国经济的进一步发展，地方政府的财力会进一步增加，地方政府为地方高水平大学投入的意愿和能力肯定会进一步增强，中央政府如何更有效地支持和鼓励地方高水平大学的发展，将是一个新的课题，需要认真对待。我们需要在制度和体制方面进行创新，更有效地为地方的高等教育发展提供制度和政策方面的支持。从长远看，中国高水平大学的发展，不仅需要中央政府的整体谋划，更需要地方政府的参与和担当。为此，相应的制度和机制亟待调整。 从战略的角度看，中国是一个大国，现有“双一流”大学的规模远远无法满足我国的经济社会和科技发展的需求。无论是从国民对高质量高等教育资源的需求看，还是从国际高等教育的竞争看，我们的目光不能仅仅局限在现有的“国家队”大学身上。我们需要一支数量超过“国家队”的高水平大学队伍，这一支队伍不仅是为了满足地方本身的需求，同时也将成为现有“国家队”的支撑系统。打造这一支撑系统的意义十分重大，一个“国家队”的第二梯队能为“国家队”发挥“补给”“替补”作用，成为高水平学术人才和优秀生源补给源泉；能与“国家队”形成“互补”“互助”关系，提供更多的高层次合作和交流的机会；能形成“国家队”的竞争团队，形成“国家队”的吐故纳新机制。地方高水平大学的崛起，一定会增加高等教育内部的良性竞争，使我们的高等教育体系充满动力和活力。
注：本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“博士研究生教育体制机制改革研究”（项目编号：17JZD057）的阶段性研究成果。