论坛实录｜陈媛媛：随迁子女升学政策改革与影响
2023年11月23日，由中国基金会发展论坛主办，招商局慈善基金会、“流动的中国”研究网络、资助者圆桌论坛、新公民计划联合承办的《城市化与流动儿童社会支持》平行论坛在深圳举办。上海财经大学经济学院教授、教育部青年长江学者陈媛媛在本次论坛上发表了题为“随迁子女升学政策改革与影响”的主题分享。以下是陈媛媛教授主题分享的文字整理稿，经本人审定。
2020年，我国受人口流动影响儿童总规模达到了1.38亿人，占儿童总人口的46.4%，其中流动儿童7109万人，留守儿童6693万人。如何解决好这些儿童的教育问题，特别是教育政策问题，是我国城镇化进程中面临的最大的教育公平问题，也是影响他们能否留在城市、与父母团聚的关键。
我们希望通过长期跟踪相关政策的变化并评估其影响，来为国家未来制定相关政策提供科学依据，并最终能让流动儿童与留守儿童从政策中受惠。
随迁子女入学政策沿革：整体在放宽，但存在结构差异
2001年以前，政策对流入地政府的责任没有明确规定。基于市场需求的农民工子弟学校应运而生。
2001年到2013年，“两为主”“两纳入”政策。即要求以流入地政府为主、公办学校为主，来接纳随迁子女义务阶段的教育；流入地政府在制定教育规划及教育财政预算时，必须把随迁子女纳入进来。由此，在此阶段随迁子女在公办学校的比例在全国范围内有了大幅提升。到2014年，全国进城务工随迁子女在校生1249.7万人，79.5%在公办学校（2022年达82.7%）。
2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”人口调控政策。提高入学门槛被作为特大城市人口疏解的一个措施。这之后，随迁子女义务教育阶段入学门槛出现了结构性差异：中小城市持续在放松，但特大城市则有所提高，民办随迁子女学校数量、在校生规模都呈逐年快速下降趋势。从政策效果来看，通过教育来调控人口不但未达到预期效果，反而进一步增加了留守儿童的数量。
随迁子女升学政策改革
国务院办公厅在2012年8月转发了教育部、发改委等四部委联合发布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地于2012年底前出台详细的异地中考方案。政策目的在于调整相应准入条件，使更多的流动人口子女能够享有平等的升学权利。
升学政策包括两方面：一是异地高考政策，要求本地三年高中学籍；二是异地中考政策，即异地高考的前置政策。很多省份通过设定高门槛的异地中考政策来限制异地高考，这与流动人口的实际诉求有较大差距，也意味着异地中考门槛影响群体远高于义务教育入学门槛影响群体。
本次分享将重点分析和评估异地中考政策的影响。
我们通过梳理2013-2018年72个城区人口100万以上城市的异地中考政策，构建了异地中考门槛指标体系，来研究异地中考门槛难度对流动人口返乡、子女留守和子女高中入学率的影响。
异地中考的准入条件
异地中考准入条件在不同城市差异较大，分为材料准入制和积分制两种，都规定了随迁子女能参加中考的最低条件，落脚于对随迁子女与其父母所具备条件的考量。
（部分代表性城市异地中考的准入条件。陈媛媛教授团队整理）
异地中考门槛指数构建的指标分类
我们将异地中考政策门槛量化，拆分成9项具体要求，对不同项根据年限赋分和标准化处理，构建异地中考门槛难度的评估体系，来综合反映一个城市中随迁子女参加异地中考的难度。
（异地中考门槛指数构建的指标分类。陈媛媛教授团队整理）
异地中考门槛指数——地区分布
（异地中考门槛指数的地区分布。陈媛媛教授团队绘制）
从区域分布上看, 全国不同类型城市之间异地中考门槛差距较大。超大城市为了控制人口压力，异地中考门槛最高。“高考洼地”城市比如乌鲁木齐、昆明，为保障本地儿童升学权利，也有比同级别城市更高的异地中考门槛指数，不过要低于超大城市和特大城市。
异地中考门槛指数——时间分布
（异地中考门槛指数的时间分布。陈媛媛教授团队绘制）
从时间趋势上看，改革依然任重道远。指数最高的线是特大城市，我们期待2012年之后不同城市的政策有很明显放松，但在2015-2016年，门槛反而提高了，这和特大城市人口调控政策有一定的关系。同时，Ⅰ型和Ⅱ型城市在2016年之后有一定的放松，但也不是特别明显。
基于异地中考门槛指标体系，结合2014-2017年流动人口监测数据，我们构建了理论模型，并就异地中考门槛对流动人口家庭迁移决策的影响进行分析。
（1）显著增加7-9年级儿童留守概率
（义务教育阶段流动人口子女留守比例。数据来源：流动人口监测数据2014-2018）
（义务教育阶段流动人口子女的留守概率。陈媛媛教授团队绘制）
研究结果表明，义务教育阶段子女留守比例随年级增加而逐渐上升，异地中考门槛显著影响了临近中考时流动人口子女的留守概率。其中异地中考门槛越高的城市，流动人口子女在七、八、九年级越临近中考时留守概率越高，且该影响在父母学历与收入较低的家庭中更大。这与公益组织伙伴在实践中看到案例是一致的。
（随迁子女在各阶段招生中的占比。数据来源：2014-2019年教育部统计数据）
以上是针对同一批随迁子女的统计数据。2014年他们初中入学时占所在城市所有儿童的比例是10%，但上高中时降到5%，高考时只有2%，也就是说面临异地中考门槛时，有大量孩子没有在流入地上高中，或返乡或进入劳动力市场了。
（2）对父母迁移意愿或实际离开城市的影响不大
（随迁子女父母的迁移意愿。陈媛媛教授团队绘制）
为进一步分析异地中考门槛是否通过影响成人流动而使得对儿童留守的影响被高估，我们使用2015年1%人口抽样数据进行实证研究，发现随着子女年级上升，父母迁移决策并未受到异地中考门槛的影响，父母并没有出现在子女初中阶段返乡比例上升的情况。因此，异地中考门槛的提高，导致了儿童留守概率增加。
（3）随迁、留守子女的高中入学率均下降
（随迁子女的高中升学率VS. 留守子女高中升学率。陈媛媛教授团队绘制）
需要注意的是, 异地中考门槛除了直接减少随迁子女高中入学的机会外, 还增加了他们返乡留守的可能性，并对其留守后的高中升学率有显著负面影响。随迁子女高中升学率比较好理解，因为中考门槛越高，上高中的概率越低。但在这些异地中考门槛很高的城市，返乡后的留守子女高中入学率也下降了。虽然他们回流主要是为了能上高中，可回去之后上高中的概率反而更低了。
而这背后一个关键原因是制度性障碍也对儿童人力资本带来了长期的负面影响。
（4）对儿童人力资本和家庭其他决策的影响
当异地中考门槛设置很高的时候，会导致家长对子女的教育预期降低，教育投入也会下降。而留守或者预期留守给儿童带来的心理压力，也会导致儿童社会性和情绪稳定性下降，并影响到返乡后的学习情况。
此外，由于在城市留居的不确定性和子女未来收入期望降低，显著抑制了流动家庭在城市的消费水平，即使在短期来看，也不利于城市自身的发展。
要解决异地中考政策导致的问题，短期来看，一方面应进一步推进户籍制度改革和高考招生制度改革，包括特大城市应厘清流动人口子女的规模和学位需求，有序地降低门槛；其他城市则应尽快破除随迁子女升学障碍；允许民办高中异地办学；打破各省之间高考招录的差异等。另一方面是延长义务教育年限，让子女留守的时间更往后延。
面向未来，在人口老龄化与少子化趋势下，户籍制度会彻底放开，城市的发展需要以人口质量提升，抵消人口数量下降带来的影响。积极回应1.38亿受人口流动影响儿童的发展困境，成为推进中国儿童高质量发展、以及整体人口高质量发展的关键所在。而在流动儿童和留守儿童的概念将成为历史概念之前，我们呼吁政策改革可以再快一些，希望社会各界共同努力来帮助孩子们度过改革的过渡期，减少转型对孩子的冲击和影响。
同一片蓝天，同一个梦想，解决流动人口子女的教育应当是实现教育公平的工作重点。
——上海财经大学教授、教育部青年长江学者 陈媛媛
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